当前地质工作问题分析及应对建议

地质工作新体制的建议~

当前中央政府对地质工作的行政管理体系如下图所示：

地勘工作体制改革实践调查研究

属地化地勘单位分别由省(区、市)国土厅和其他工业口的厅局管理，原行政局级的地勘单位直属省政府，中国地质调查局通过项目联系，进行业务指导。未属地化的地勘单位与国土厅只有业务联系，不享受地方相关政策待遇。这些地勘单位仍保持事业性质，但都开展了面向社会服务的企业化经营活动，经营收入超过财政拨款很多。
由于地质工作多头管理，国土资源部只能依靠探矿权登记了解全国地勘项目实施情况，无法统筹协调，极大地影响了地勘工作的效率和效益。多数地勘专项在具体项目立项后缺乏监督检查和技术指导，难以保证勘查工作质量和预期效果，不利于人才的成长和地质找矿水平的提高。
理顺地质工作新体制，首先要明确，政府负责基础性、公益性地质工作，负责战略性矿产勘查，包括能源矿产、非能源矿产和地下水资源的调查和普查评价。由国土资源部统领全国地质工作和矿产开发的行政管理和行业管理，具体抓立法、规划、制定政策、宏观调控、指导服务、执法监督。相应调整行政机构，减少职能重复和缺位。
中国地质调查局在国土资源部领导下，统一组织实施和管理全国陆地和海洋的基础性、公益性地质调查工作和战略性矿产勘查工作。按照国发〔2006〕4号文的规定，具体包括：负责全国能源和其他重要矿产资源远景调查与潜力评价，全国性、跨区域、海域基础地质和环境地质的综合调查与重大地质问题专项调查。主要任务是：
(1)战略性矿产勘查方面。能源矿产是重要的战略资源，必须放在地质勘查的首要位置，贯彻深化东(中)部、发展西部、加快海域、开辟新区、拓展海外的方针；国内紧缺的非能源矿产(铁、铜、铝、铅、锌、锰、镍、钨、锡、钾盐、金)，要贯彻东部攻深找盲、中部发挥特色、西部重点突破、境外优先周边的方针。以上战略性矿产的勘查，一般做到普查程度，即通常所说的前期矿产勘查工作，以便既降低商业性矿产勘查的风险，又避免与地勘企业或矿山企业在探矿权上争利。在勘查市场尚未完善的情况下，对急需的矿产资源国家可以投资进一步勘查，以加快开发，但勘查成果要有偿转让。
(2)基础地质调查方面。在重要经济区域、重点成矿区带、重大工程建设区、重大地质问题区和应对全球气候变化问题等，系统开展区域地质、地球物理、地球化学和遥感地质等综合地质调查，更新地质图文，做好各类地质信息的收集、存储、处理和传递，为社会提供有效快捷的地质信息服务。
(3)海洋地质调查方面。进行海岸带、大陆架和海底地质情况探测，系统掌握海洋地质基础数据，摸清海域油气等资源潜力，并积极参与国际海洋地质调查计划和国际海底矿产资源勘查活动。同时，开展极地地质考察和研究工作。
(4)拓展社会服务方面。强化地质灾害和地质环境调查监测，全面推进农业地质、城市地质、矿山环境地质等的调查工作。推进地质资料开发利用，依法及时向社会提供地质信息服务。
(5)勘查方法技术方面。从传统方法技术到新方法新技术，推进探测和分析测试技术向更深、更高、更精的层次发展，发展资源立体探查技术；开展替代资源和新能源研发与应用；发展基于“3S”和数值模拟技术的信息、数据集成体系，实现数字地球数字地质的现代化新模式，提高地质工作的效果和质量。
根据以上地质工作任务，组织制度上建议：根据中国地质调查局是副部级国家局，是国家级的地质调查机构的定位，是组织实施国家基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查的事业单位。应在国土资源部领导下，统一管理中央财政支持地质工作的项目和经费，统一规划协调、统一组织实施、统一监督检查，向国土资源部负责，成为国土资源部地质调查和研究方面的技术支撑。为此将目前归口中国地质调查局管理的27个部属院所和事业单位，改为直属中国地质调查局管理。中国地质调查局与中国地质科学院实行“两块牌子、一套机构、一班人马”，局长就是院长，副局长就是副院长，凡属地质调查和矿产勘查工作用局的名义上对国土资源部下管各事业单位，凡属地质科研和科技创新方面的工作可用院的名义上对国土资源部、科技部下管各研究所。目前中国地质科学院直属国土资源部又归口中国地质调查局管理，实际运作中多了一道程序，还不利于克服调查与研究“两张皮”现象。进一步充实院属各所力量，组建油气地质、非金属地质和物化探队伍，以六个大区研究所(中心)和海洋、遥感等队伍为基础，从社会公开招聘专业骨干人才，抓住当前有利时机，大量招聘大学毕业生和研究生，充实野外一线力量，组建东海、黄海和南海海洋地质调查队伍。按照六个大区各自的地质构造和成矿条件，在国家地质勘查长远规划指导下，通过三五年实践锻炼，迅速成长为世界一流国家级地质调查队伍。队伍规模应该力争在两三年内达到3万人。首先要向中编办申请扩大编制，各地按需要申报，经中国地质调查局审核后由国土资源部批准。
省级国土资源厅主要负责本地区地质工作和矿产开发的行政管理和行业管理，负责为本地区经济社会发展服务的基础地质、矿产地质和环境地质调查，有固定的副厅长(兼任地矿局长)分工管理全省(区、市)地质工作。省级地质调查局(院)受中国地质调查局和省厅双重领导，除参加和配合中国地质调查局的基础性、公益性地质调查工作和战略性矿产勘查工作以外，可以根据各地经济社会发展的需要，地质矿产条件和已有地质工作程度，自主决定地质工作上的职责权限、队伍规模和组织制度。估计全国省级地调院合计3万～5万人。
属地化地勘局、队和中央企业未属地化地勘局、队，必须坚持企业化取向，以省级地勘局和中央企业管理的地勘总局为单元分类重组队伍。第一步，剥离离退休人员和其他社会职能，使其实现社会化；第二步，事企分开，剥离公益性的地调(局)院，各专业性勘查院由差额拨款逐步向企业发展，主要从事经济社会发展需要的工程勘查、矿产勘查开发和技术服务等，成为地勘市场的主体，也是走出国门勘查开发矿产资源的主体，并在市场竞争中跨地区兼并重组，做大做强。近期和今后相当时间内，通过委托或竞争方式也可承担国家基础性、公益性地质调查工作和战略性矿产勘查任务。各省(区、市)地勘单位企业化要积极引导，循序渐进，方法途径应该因地制宜，转制进度不必划一，可以成熟一个过渡一个。
矿山地质工作，主要由矿山企业自主进行，勘查支出按有关规定据实列支，进入矿山成本。矿山企业应该向上游地质找矿延伸，也可以通过地勘市场，选择社会地勘单位，承担矿山地质工作，特别是矿山深部和外围扩大找矿工作。
理顺后的全国地质工作管理体系如下：

地勘工作体制改革实践调查研究

李华
（中国地质调查局发展研究中心　北京　100037）
摘要　本文依据原始地质资料、实物地质资料、成果地质资料具有同根、同源的属性，提出了建立统一的地质资料管理信息系统的建议；对在地质资料汇交中出现的汇交地质资料时间滞后、资料内容质量下降的问题进行了罗列，并提出了建议或对策；对现行运行的目录数据库存在的缺陷及功能的完善进行了探讨。
关键词　地质资料　数据采集　问题
1 地质资料信息管理系统应统一，搭建一个统一的平台
国土资源部根据《地质资料管理条例》（以下简称《条例》）制定的《地质资料管理条例实施办法》（以下简称《办法》）从2003年3月1日起施行，其中的附件2阐明了各不同行业、部门应汇交的原始地质资料包括各种原始测试数据、鉴定结果、工程布置图、实际材料图、野外原始记录、原始数据、钻孔剖面图、实测和修测剖面图等。《条例》和《办法》为依法管理原始地质资料提供了法律依据。
原始地质资料、实物地质资料、成果地质资料构成完整的地质资料，同根、同源，缺一不可。然而在现实的地质资料管理中，原始地质资料、实物地质资料、成果地质资料分别保管在不同部门，搭建了不同的信息管理系统，各自独立运行。这样的运行的结果是：海量的地质资料信息只能孤立存在于成千上万个地质报告、图件、岩矿心、标本中，建议把原始地质资料、实物地质资料、成果地质资料的信息管理系统进行整合，力争把不同类别、不同性质和不同载体记载的地质资料信息在一个平台上的高度聚合。这样可以减少不必要的重复工作，并能产出多种不同类型的信息产品。
2 执法力度不够或宣传力度不够
目前存在地质资料汇交人汇交与不汇交一个样、及时汇交与不及时汇交一个样、汇交的地质资料内容齐全、质量高与汇交地质资料的内容不齐全、质量低的一个样的局面。为了解决地质资料汇交的拖欠汇交地质资料问题，地质资料主管部门多次做一些临时性的“地质资料催交、清欠”工作（剿土匪式的工作方法）。这项工作的开展，一方面反映出地质资料汇交人的履行汇交地质资料义务的自觉性不强，另一方面也明显反映出地质资料汇交的执法部门的“执法工作持续性不够，呈现出执法时紧、时松、时强、时弱”的特点。笔者认为：地质资料主管部门要加大宣传力度，让每个地质资料汇交人明确汇交地质资料是法定的义务，要严格执法，对不汇交地质资料的义务人，应承担相应的经济的、行政的、法律的责任，使地质资料汇交在法律的框架下平稳有序的运行。
建议组建地质资料汇交检查小组（临时性或固定的）。小组的人员构成是：①行政官员、②法务工作者、③地质资料工作者。采取定期或不定期地对地质资料是否及时汇交、汇交地质资料（纸制资料、电子文档）的内容如何等情况进行检查或抽查。这样既可以督促地资料汇交人及时、保质、保量的汇交地质资料，又可以省去地质资料主管部门组织的临时性的“地质资料催交”工作。
3 理顺地质资料馆藏机构与项目管理部门、矿政部门的关系
由于全国地质资料馆不了解、不掌握地质工作的动态，项目的完成情况，出现了“你交什么资料，我就收什么资料”的被动局面。导致进馆的地质资料汇交时间严重滞后、内容质量下降。具体是：
（1）一些石油完井地质资料是20世纪60～70年代编制完成的地质资料，于2000年后才进馆，这些资料的进馆时间滞后严重。
（2）进馆的矿产资料有一定数量的储量核实报告。这些储量核实报告，与普查、详查、勘探类地质报告类比是投入的实物工作量少或者没有实物工作量，地质矿产信息也少。
（3）一些1:5万区域地质调查报告，往往被没有内容、形式空洞、仅起宣传作用的“1:5万区域地质调查说明书”取代。
试想如果这些问题不解决，馆藏的地质资料的质量将会出现一定程度的下降，馆藏资料的再次开发就会成为纸上谈兵，地质资料馆的形象、社会地位就会受到一定的影响。解决上述问题的办法，本人认为是：由全国馆层面之上的领导或机构出面，组织协调全国地质资料馆与项目管理部门、矿政管理（勘查、采矿）部门的关系，使全国地质资料实体管理部门了解、掌握项目的完成情况，把握每年应汇交进馆的地质资料数量、种类，改变目前的“你汇交什么资料，我就收什么资料”的被动局面。
4 目录数据库本身的问题及著录人员对《著录要求》的理解、把握问题
4.1 目录数据库本身的问题
目前试行的目录数据库有两个：其一，是在全国各省资料部门运行的目录数据库（简称全国库），其二，是在中国地质调查局及六大地区馆运行的目录数据库（简称地调库）。地调库是在《全国库》的基础上研制而成，其吸收了《全国库》的长处，相对《全国库》而言，《地调库》能满足地质资料的著录要求。而《全国库》的编制时间较早，类目设置不全面，一些新资料类型，就没有恰当的位置。如：一些信息化资料（数据库）就没有恰当位类。
建议在今后目录数据库修改时增加以下类目：项目编号项、任务书编号项、工作方法项、工作对象项、资金来源项。在资料类别项中增加信息工程类，在矿产代码项中增加天然气水合物项。
4.2 著录人员对《著录要求》的理解把握问题
近期进馆的地质资料目录数据库的著录项存在的问题主要有：
（1）地质资料摘要项的著录问题。有的地质报告的摘要内容十分庞大，有几千字，数十页，就是“地质报告的简写本”、有的地质报告的摘要内容就相当简单，就是把报告的章节罗列在一起。
（2）地质资料分类项的著录问题。地质资料分类的问题，这类问题的出现，我认为：是属于目录数据库类目设置不全的问题，也有一部分是属于著录人员的专业知识问题。
对这些问题有待于在新的地质资料管理系统建设中解决一部分问题，另一部分问题是需要提高著录人员的专业知识。
5 目录数据库的功能的完善和拓展问题
根据目录数据库的《著录》要求，目前采集的地质资料数据基本上能满足：①社会对地质资料检索需求；②对地质资料的统计、汇总、查重；③地质资料部门对实物资料管理的需求，如：建立库房地质资料的实物账。但目前运行的目录数据库对已著录入进库的数据信息的再次转化的功能略显不足（目前，有的地质资料用户已经依据网上运行地质资料目录数据，资料类别、经纬度、工作程度等进行编制工作程度图），不能根据馆藏资料号和经纬度所圈定的范围，输出各种地质资料索引图；再比如：不能根据已录入的经纬度、工作程度的数据，输出某个地区的工作程度图。
建议在新建的地质资料目录数据库中考虑解决输出地质资料索引图、工作程度图的问题。

钱丽苏

（中国国土资源经济研究院，北京，101149）

一、问题

1.体制转型、机制转换双滞后，带来的矛盾和问题十分突出

地质工作体制改革、机制转变虽然取得了一些进展，但由于新旧体制混合运作而带来一些问题和矛盾。

（1）地质工作与体制改革相适应的产业结构调整，在有了一定程度改变的同时，对地质工作体制触动并不大，基本上还是局限于“体制外”为主的调整。

（2）现行部门管理体制仍不适应市场经济要求，大部分管理对象仍沿袭着计划经济时期事业单位管理的格局。公益性地质工作机构的定位（特别是省级地质专业骨干队伍的定位）不够明确。厅、局之间的关系没有理顺，在事权、待遇（人均地勘费、单位级别）等方面还有差别。

（3）地质工作微观经济组织与主管部门之间仍维系原有的行政隶属关系，以致产权关系不明晰，单位或企业的经营风险仍由国家承担。

（4）所有制结构和经济成分仍较单一，95%以上仍是国家所有的经济实体，与市场经济要求相差甚远。

2.市场体系总体功能没有完全发挥，未形成统一开放的市场

市场体系有利于充分发挥市场参与者的主动性和创造性，推动市场主体合理配置和使用生产要素，提高经济效益，还能自主调节市场供给结构和需求结构。但在地质工作领域，这一功能没有得以正常发挥和实现。另外，矿产资源自然分布的不均衡性，决定了地质勘查市场的区域非均衡性。从大的区域来看，西部勘查程度较低，矿产勘查潜力巨大，而东部勘查程度相对较高，找矿难度和风险明显加大，矿种上也存在明显的区域分布差异。同时，其他相关市场如矿产品、矿权、资本、劳动力等市场也存在明显的区域差异性，而这种差异性又与地质勘查市场的差异性存在着某种程度的背离，这在客观上要求打破传统地勘工作区域分割的格局。目前条块、地区分割的局面仍未完全打破，资金、劳务、技术还没有实现市场配置下的自由流动。

3.各要素市场完善程度不同，整体上不协调

目前，地质工作各要素市场总的态势是：商品（矿权）市场已基本形成，特别是矿权流转的一级市场，发育较快；但地质勘查资本市场尚未建立，地质勘查劳务市场还比较分散，没有形成统一的市场。

从商品（矿权）市场看，一是矿业秩序没有根本好转，矿业权人合法权益缺乏保障；二是矿权出让流转制度不完善，弊端较多，突出表现在探矿权的招拍挂上；三是矿业权管理信息化程度不高，信息不对称，如大量相关数据还需要输入并纳入管理，省、市、县三级工作信息交换不够等；四是矿权意识淡薄，地方保护主义严重，登记难度大；五是矿业权评估方法还不科学，造成评估结果有差别，评估法规不健全，没有统一的评估规范和标准。

从勘查资本市场看，地质工作有效投入不足，矿产勘查融资困难。一方面是投资主体没有信心，另一方面是勘查主体缺位，致使固体矿产勘查（特别是风险勘查）资本市场尚未形成。目前，我国还没有一家固体矿产勘查公司上市的先例。矿产勘查风险分担还没有法律依据。

从勘查投资主体看，前期地质勘查风险投资渠道尚未形成，导致风险勘查资金匮乏；专门从事地质勘查资本经营的公司或机构还没有建立；地质勘查投资主体行为法制化程度不高，仍有“以权代法”管理现象；商业性矿产勘查投资的约束机构和风险机制也未建立。

从勘查经营主体看，首先是适应市场的能力很不平衡，主要是受固有观念、社会保障条件、历史欠账及经济实力的局限；其次是市场主体地位尚未真正确立，市场竞争能力较弱，事企混合运行，使得地质勘查市场化程度仍很低，缺乏竞争力和活力；再就是勘查技术方法、手段传统、落后，技术改造能力不足，地质找矿理论创新不够，严重影响当前地质勘查向深部和老矿山外围突破。

从中介组织看，既有中介组织缺失和职能不到位，未能充分发挥其在地质勘查领域的中介服务功能和作用；又有中介机构整体素质参差不齐，缺乏理论水平和实践经验兼备的专业人才，影响了服务质量和服务水平；还有市场意识和服务意识不强，缺乏应有的自律等问题。

4.市场规则体系不完善，尚未与国际惯例接轨

现阶段我国市场运行的规则是国家通过立法、执法、司法和法律监督来规范的。由于从计划经济向社会主义市场经济逐步过渡时期的种种历史和现实原因，现行法律法规与开放型矿产资源市场，特别是中国加入WTO后的世贸规则还存在一些差距。其一，地质工作中适应市场的规则体系很不完善，规范和标准不统一，特别是新旧制度并行，造成操作中随意性很大；其二，现有规则的部分内容严重滞后，如对地质勘查市场主体的一些规定已不适应市场经济的要求；其三，一些市场规则的内容不统一，如对探矿权、采矿权流转的规定在有关法规中相互抵触；其四，一些市场规则还没有与国际接轨，如对地质勘查市场主体还实行区别对待的规定，对公益性地质资料没有全面公开，矿业法律制度的执行不够透明。

5.商业性地质工作缺乏双拉动

公益性地质工作对商业性地质工作的拉动不够。第一，由于商业性矿产勘查与战略性矿产勘查界线难以划分，致使这两种地质工作在管理上仍有交叉。第二，对大调查经费、资源补偿费和财政补贴用于公益性地质工作缺乏统筹管理，降低了公益性地质工作的效果。第三，与商业性地质工作结合还有不少问题，如两类地质成果特别是地质资料还没有一个适应市场经济要求并与国际惯例接轨的分析标准和相应的管理方式、使用办法、权益保障等规定和实施细则。

矿产品市场拉动乏力。虽然矿业发展对矿产勘查业提出了较高的需求，但这种需求至今没有成为拉动商业性矿产勘查的直接动力，主要原因是矿业没有形成对勘查资本金的积累，矿产勘查成本没有进入矿产品价格，以及没有形成良性矿产价值补偿机制。

二、应对建议

1.重新定位公益性地质工作思路，创新机制

中国地质调查局升格为副部级单位，体现了中央对地质调查工作的高度重视。应该借此机会对中国地质调查局的地位和作用进行认真思索和研究，特别要研究近期的工作目标和任务，使我国的地质调查工作更加与经济建设和社会发展相结合，更好地为地质勘查、矿产开发和国民经济发展服务。在工作思路方面，中国国土资源经济研究院已于2004年向中国地质调查局提出了建议，简称“六大计划”。同时，对计划项目的实施，一定要采取市场化运作。

2.加强政府对地质工作的宏观调控和产业管理

地质工作新体制的建立，就是要充分发挥市场在矿产资源配置中的基础作用。同时，政府要切实转变职能，通过规划、经济、行政等宏观调控手段，对市场实施调节与引导，实现对地质工作的宏观调控。一要加强政府对地勘行业的管理和政策引导；二要加强地质勘查专项规划的引导和开展地质工作战略研究；三要制定操作性强的促进商业性矿产勘查的扶持政策，如通过财政政策对某些矿产的勘查进行补贴，通过税收政策对矿产勘查企业实行优惠，通过金融政策鼓励商业性矿产勘查企业上市融资，等等。

在产业管理方面，要明确管理目标，包括国内矿产资源的供给程度（资源效益）、矿产资源的使用效益、国家的经济安全、矿产勘查开发所产生的社会效益和地质环境效益。要运用多种宏观管理手段，包括法律手段，即修改矿产资源法，建立健全其他相关法规，强化对矿业权的法律保护；经济手段如矿产勘查补贴及其条件、方法、机制，税收政策方面的税前扣减和亏损后移等；行政手段如市场建设、市场管理、勘查登记、资料汇交、颁布标准和定额等。要根据国民经济发展规划的要求，结合我国矿产资源、地质条件的实际，编制具有指导作用的地质工作规划，以指导地质工作。

3.深化地质工作市场主体组织改造、转换机制

目前，我国从事地质勘查的组织形式有：大型矿业公司、小型勘查公司、勘查服务公司和个人找矿者。各公司性质、规模不一，主要有国有（含国有地勘单位）、民营、私营和少部分个人。对国有性质勘查主体必须按现代企业制度要求加快改造。一是对现有矿业公司通过兼并与扩张、探采结合，逐步发展壮大，形成规模。二是对国有地勘单位按照“分离—重组—改制”三步，结合各自优势，选择适宜的组织形式，有的可改为以经营矿权为主的资源型公司，有的可改为勘查技术服务型公司，有的可进入矿业成为矿业集团的组成部分，有的则改为其他产业公司。三是鼓励和支持个人投资矿产勘查的行为，降低初级矿产勘查公司进入地质勘查领域的门槛，允许有条件的个人找矿，至少可以在资源省区内先搞试点。

4.进一步完善地质工作市场体系，规范市场行为，维护市场秩序

除要继续加快矿业权市场培育和建设外，应重点加快矿业资本市场建设（特别要鼓励矿产勘查风险投资，为其提供创业板），以及地质勘查劳务市场标准规范的制定。还要大力发展市场中介组织，包括投资中介、法律中介、财务中介和地质中介等。

5.创造良好的社会环境

地质工作体制的建立与完善并不是一个部门的事，与经济社会各方面密切相关，需要得到各方面的理解。为此，要加大宣传，让社会各界了解地质工作的性质、地位和作用，唤起社会各界对地质工作体制改革和机制转换的大力支持。二要突破地质勘查的局限，向前要充分利用地质调查成果，向后要延伸产业链，与矿业开发衔接。在有条件的资源大省和地区实行勘查开发一体化，将通过改制形成的地质勘查企业并入矿业企业集团。三要与科研、院校加强联系，广泛开展联合攻关，创新地质找矿理论，不断提高地质科学研究水平和地质技术改造能力。四要融入社会，提高地质工作社会化程度，减轻地勘主体办社会的功能。

作者简介

钱丽苏，中国国土资源经济研究院研究室副主任，副研究员。

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