应急管理体系的应急职能体系

应急管理的基本原则与任务是什么？~

应急管理关系到公众的生命和财产安全，涉及政府的应急职能部门，必要时需要多部门联动并协调合作。因此，要把握以下基本原则。
　　1、以人为本，安全第一。把保障公众的生命安全和身体健康、最大程度地预防和减少突发事件造成的人员伤亡作为首要任务，切实加强应急救援人员的安全防护。
　　2、统一领导，分级负责。在党中央、国务院的统一领导下，各级党委、政府负责做好本区域的应急管理工作。在政府应急管理组织的协调下，各相关单位按照各自的职责和权限，负责应急管理和应急处置工作。企业要认真履行安全生产责任主体的职责，建立与政府应急预案和应急机制相匹配的应急体系。
　　3、预防为主，防救结合。贯彻落实预防为主，预防与应急相结合的原则。做好预防、预测、预警和预报工作，做好常态下的风险评估、物资储备、队伍建设、完善装备、预案演练等工作。
　　4、快速反应，协同应对。加强应急队伍建设，加强区域合作和部门合作，建立协调联动机制，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理快速应对机制。充分发挥专业救援力量的骨干作用和社会公众的基础作用。
　　5、社会动员，全民参与。发挥政府的主导作用，发挥企事业单位、社区和志愿者队伍的作用，动员企业及全社会的人力、物力和财力，依靠公众力量，形成应对突发事件的合力。同时，增强公众的公共安全和风险防范意识，提高全社会的避险救助能力。
　　6、依靠科学，依法规范。采用先进的救援装备和技术，充分发挥专家作用，实行科学民主决策，增强应急救援能力;依法规范应急管理工作，确保应急预案的科学性、权威性和可操作性。
　　7、信息公开，引导舆论。在应急管理中，要满足社会公众的知情权，做到信息透明、信息公开，但是，涉及国家机密、商业机密和个人隐私的信息除外。不仅如此，还要积极地对社会公众的舆情进行监控，了解社会公众的所思、所想、所愿，对舆情进行正确、有效引导。
　　应急管理的基本任务概括起来主要有以下几个方面：
　　1、预防准备。应急管理的首要任务是预防突发事件的发生。要通过应急管理预防行动和准备行动，建立突发事件源头防控机制，建立健全应急管理体制、制度，有效控制突发事件的发生，做好突发事件应对工作准备。
　　2、预测预警。及时预测突发事件的发生并向社会预警，是减少突发事件损失的最有效措施，也是应急管理的主要工作。采取传统与科技手段相结合的办法进行预测，将突发事件消除在萌芽状态。一旦发现不可消除的突发事件，及时向社会预警。
　　3、响应控制。突发事件发生后，能够及时启动应急预案，实施有效的应急救援行动，防止事件的进一步扩大和发展，是应急管理的重中之重。特别是发生在人口稠密区域的突发事件，应快速组织相关应急职能部门联合行动，控制事件继续扩展。
　　4、资源协调。应急资源是实施应急救援和事后恢复的基础，应急管理机构应该在合理布局应急资源的前提下，建立科学的资源共享与调配机制，以有效利用可用资源，防止在应急中出现资源短缺的情况。
　　5、抢险救援。确保在应急救援行动中，及时、有序、科学地实施现场抢救和安全转送人员，以降低伤亡率、减少突发事件损失是应急管理的重要任务。特别是突发事件发生的突然性，发生后的迅速扩散以及波及范围广、危害性大的特点，要求应急救援人员及时指挥和组织群众采取各种措施进行自身防护，并迅速撤离危险区域或可能发生危险的区域，同时在撤离过程中积极开展公众自救与互救工作。
　　6、信息管理。突发事件信息的管理既是应急响应和应急处置的源头工作，也是避免引起公众恐慌的重要手段。应急管理机构应当以现代信息技术为支撑，如综合信息应急平台，保持信息的畅通，以协调各部门、各单位的工作。
　　7、善后恢复。应急处置后，应急管理的重点应该放在安抚受害人员及其家属、稳定局面、清理受灾现场、尽快使系统功能恢复或者部分恢复上，并及时调查突发事件的发生原因和性质，评估危害范围和危险程度。

为了实现应急管理行政体制提高行政效率、降低行政成本、最大限度地减小各类突发事件和危机事件带来的冲击和损失的目标，在分析现行体制问题、借鉴国际经验的基础上，提出进一步完善应急管理行政体制的思路。完善应急管理行政体制应该坚持这样的基本原则：预防为主、预防与应急相结合；注重效率；有利协调；循序渐进。基本思路是加强和完善一个应急办协调若干个议事协调机构和联席会议的综合应急行政体制。这种模块化的行政管理体制有充分的弹性，有利于应急管理行政体制的逐步完善和及时调整（增减）。这也是从其他国家应急体制建设中取得的经验。 第一，政府应急办与议事协调机构在职能划分上要各有侧重，避免交叉，分工明确协调互补以议事协调机构为主体、依托专业部门的应急管理反应机制已经比较成熟。这是当前我国政府职能分工的实际。充分发挥议事协调机构的作用，有助于实现行政成本最小化和行政效率最大化目标。要加强和巩固议事协调机构在危机中的统一指挥和应急处置职能，要在政府层面上解决议事协调机构在事前的协调能力不足问题，以确保议事协调机构的权威性和指挥权。但是议事协调机构没有涵盖所有的危机，在危机处置中的职责参差不齐，在危机预防和善后处理方面缺少权威性，设立应急办是必要的。应急办尤其应该致力于发挥自己在危机预防和善后处理中的权威性，还应该致力于管理没有机构负责的危机，必要时可以协助国务院领导直接处置。应急办的设立不能替代议事协调机构，不能另起炉灶，不能重复建设。中央编办关于设立国务院应急办的批复中对应急办的职能规定是恰如其分的。国务院应急办综合协调和信息枢纽的功能应该明确和完善。要以中编办的批复精神为依据，进一步调整和划分各议事协调机构的职能。在常态由应急办综合协调多个议事协调机构实施应急管理；在危机时刻由指挥部行使指挥和处置权，或者按照预案处置危机。 第二，各级政府应急管理办公室（应急办）应当逐步完善和加强随着我国政府职能转变的深化，应急行政管理的重要性日益增强，行政资源需要及时重新分配并适当向应急行政体制倾斜。把应急管理机构作为事业单位、让其承担日常性意外事件处置指挥中心的做法，可能会矮化应急管理职能，削弱政府应对重大突发性事件的能力。由于各地区的经济社会发展程度和潜在危机不一样，各地的应急行政管理体制也可以有所不同，对编制、级别等行政资源的分配也不宜做出硬性规定，而应该让各地各级政府自行决定。但各级政府应急办人员编制要充实、落实，级别应该明确。为了提高应急管理机构的权威性和协调能力，国际上常见的做法是将应急管理机构的级别作适当的提升。这一做法值得我国借鉴。我国正处在经济高速发展、政府管理体制深刻转型时期，很多灾害是跨地区、跨部门甚至跨国界的，也是难以预测和控制的。专业处置机构的职责不可能涵盖所有潜在的危机。国务院应急办成立后，一些部门没人管、政策管不了的应急工作有向应急办集中的趋势，应急办协助国务院领导直接处置危机的工作量增加，各议事协调机构之间的协调工作加大，保证国务院应急办的编制充足和协调权威就显得更为重要。因此，在中央层面建立一个级别较高的办事机构是必要的。 第三，应急办的设置应依托于该级政府的办公厅我国应急管理行政体制的生命线在于其协调能力，而各级政府都以办公厅作为其协调枢纽，依托办公厅设置应急办有利于保证协调的权威性、低成本，同时由于贴近危机发生时作为决策中枢行使指挥权的行政首脑，有利于提高应急工作的效率。中央编办明确规定，国务院应急办“负责协调和督促检查各省（区、市）人民政府、国务院各部门应急管理工作”，“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件”。这些职能的履行和发挥与其机构设在政府办公厅是紧密相关的。另外，与办公厅的日常职能结合有利于应急办随时对危机源、应急资源有准确的把握，增强与相关部门的沟通和联系，提高协调的效率和权威性。假如政府应急办与该级政府办公厅分设，那么即便给予应急办较高的级别、配备较强的干部和较多的人员，由于实际上形成了两个贴近政府首脑的枢纽，日常工作的交叉和冲突难以避免。应急办平时工作的权威性会打折扣，进而影响常态管理与应急管理的有效切换。 第四，对议事协调机构和部际联席会议制度进行分类，进一步明确应急行政管理体制的边界有必要按照与应急管理的关联度对25个议事协调机构和联席会议制度作合理的分类和调整。与应急管理关联度高的议事协调机构和联席会议制度应该纳入应急管理行政体制，增强与应急相关的专业协调能力，由应急办联络和协调；其他议事协调机构和部际联席会议则应该明确归为政府的常态管理体制，由办公厅(室)内的其他部门联络和协调。

应急管理体系，是指国家层面处理紧急事务或突发事件的行政职能及其载体系统，是政府应急管理的职能与机构之和。加强应急管理体系建设，就要根据突发事件或危机事务，把握并设定应急职能和机构，进而形成科学、完整的应急管理体制。

应急管理体系的应急职能体系：
（一）区分自然性与社会性紧急事件、综合性与专项性紧急事务，形成集中统一的应急管理职能体系，突发事件不外乎自然性紧急事件和社会性紧急事件两大类。

（二）系统厘清、大力整合现有的政府应急职能，形成一个相对独立、又与常规管理职能紧密对接和互补融合的应急职能体系，要做到以下四个方面：

第一，要把应急管理从常规管理中独立出来，明确其性质、定位、范围，把握其规律、特点、原则和要求，弄清其目标、任务、条件、方式和途径，界定出一个成熟完备、独立专门的应急管理职能领域。

第二，要把分散的综合性应急服务职能进行适当的规划、调整、组合和集中，把薄弱和欠缺的综合性应急服务职能大力强化起来，形成一套细致全面的综合性应急服务职能体系。

第三，要在现行配置于各职能部门的专门性应急职能系列的基础上，对专门性应急管理职能和应急服务职能进行再提炼、再完善和再精专，形成一个高度精确有效的专门性应急处置职能体系。

第四，要科学设定、正确处理应急管理与应急服务、常规管理与常规服务的相互关系。

应急管理是相对于常规管理而言的政府工作，是针对紧急状态而进行紧急行动并由此形成应急形态的政府管理。另外，综合性应急职能既然极端重要，那么就要有一个相应的常设政府部门来专门履行。这类部门就是综合性紧急事务处置机构，是整个国家综合应对和处理各种紧急事件的常设主体和轴心。

因此，加强应急管理、特别是应急体制建设就不能孤立地进行，而应该从整个政府工作的角度来着眼和行动；确切而言，就是要在着眼于科学理顺行政体制、特别是应急管理体制的基础上，与整个政府管理工作内在地对接起来，突出综合性应急管理职能部门的正规化建设，重点探索实行“应急管理大部门制”，从一开始就着眼于建立大部门化的应急管理主干机构，合理调整乃至重构国家应急管理主干机构体系。

从行政改革和加强应急管理的实践看，探索实行“大部门制”，就是要将政府的应急管理职能进行同类合并、大体集中，交由一个机构统一负责。只有这样做，才能充分体现“精简、统一、效能”的原则，才能充分确保应急职能分类与应急机构设置科学化、合理化，才能有效降低行政成本、切实提高应急成效。这样做正是新形势下加强应急管理、推进政府管理科学化的客观需要，更是深化行政体制改革、加强应急管理体制建设的一个现实选择。

如果要把应急管理大部门化做实做细，就必须突出对应急管理主干行政机构加以正规化建设，主要是必须把分散履行综合应急职能的各种非常设行政机构和准行政机构加以集中和整合，由此形成一个集中统一、高效有力的应急职能职责主体，而不能以非常设、非正规、乃至应付的和重叠的形式来考虑、设立与维持；还要根据更科学、全面的综合性应急职能来建设一个内设职能和机构更加科学、完善的应急行政主体，使之成为国家应急管理的直接保障主体和一个日常化运转的正式政府部门。

从国家层面上看，广大的国土面积要求有一个集中统一、协调灵敏、高效有力的最高专门权威和最高行政机构，统抓应急管理工作。这种机构可设为部级建制，但必须设有超部级权力权威，专门负责全国非国防性重大紧急事件处理。这个机构既直接处理具体事件，也在全局上发挥迅捷高效、强大有力的领导、组织、指挥、协调、促进和监督等作用。这样，那些临时的、无权威的、随机设立的各形各色安全机构、安全运作模式和资源启用模式都将废弃，那些应急延误、危机疏忽、内耗浪费及由此而来的危险后果都将避免；进而从体制上做到充分确保公共安全。

与此相配套，各级地方行政区域也要设置同样的总部机构，统管本辖域的全部非国防应急管理事务。这其实就是要求在政府建制内新建一个非国防应急主干机构系统，成为各级行政区域内紧急事务处理和公共安全保障的主干机构和责任权威，位于直属应急联动中心和常规联动中心之上，对本区域整个应急与常规安全责任与工作，进行统筹安排和具体的整合、协调、实施、指导、监督和推动。

这样，在某时一旦发生重特大突发事件，就能有一个常设的应急管理主体去独立负责了；再也不必一有大事就迫使核心领导层不得不停下手头工作、打乱总体秩序而额外劳心了。显然，这是非常符合应急管理规律和实践需要的，是科学、务实和可行的；对于整个国家综合应对和处理各种紧急事件来说，也是非常必要的。

参考百科：（http://baike.baidu.com/link?url=L16DfOduLdMxGlxkWi4TDJVnZuNXSxPuGvZx0WxngZXL2BkCChe00CS-CU54tkdBQYOh5SfmO_gqJuTu4kLR4_）

（一）区分自然性与社会性紧急事件、综合性与专项性紧急事务，形成集中统一的应急管理职能体系
突发事件不外乎自然性紧急事件和社会性紧急事件两大类。自然性紧急事件不仅本身容易直接造成灾难和严重的被动局面，而且还很容易引起社会紧张而转化为社会性紧急事件。因此，仅有专业处置能力而无综合处置能力作保障，就必定会导致十分严重的现实后果。社会性紧急事件对综合处置能力比对专业处置能力有更高的要求；综合处置能力不到位就将衍生出更广泛、严重的现实危机。
一般而言，两类紧急事件在更具体的类型上需要非常专业化的专项治理，从而构成专项性紧急事务；但一旦事态严重，就特别需要加以综合性的有效应对与处置，进而构成综合性紧急事务。而综合性紧急事务及其处置在应急管理体制中具有最突出的位置和作用，构成应急管理职能的主体和核心。专项性紧急事务及其处置在微观过程中具有不可替代的特殊作用，但在总体上却只构成延伸性的应急管理职能。
无论是综合性还是专项性应急管理职能，都有管理和服务两方面的基本性质；只是有时应急管理更突出，有时应急服务更突出，有时二者都突出。完整的应急管理职能体系应该是综合与专项和管理与服务的对应交叉，而不能有丝毫忽略或偏废。
总之，科学、系统地研究整个应急管理的对象与事务，并以此为基础，审度从日常管理中独立出来的应急管理职能职责系统，发现空白、遗漏或者残缺之处，填补和加入新的应急管理职能职责内容，由此确立和形成一套系统完备的政府应急管理职能体系和职责体系，是非常重要的。
（二）系统厘清、大力整合现有的政府应急职能，形成一个相对独立、又与常规管理职能紧密对接和互补融合的应急职能体系
第一，要把应急管理从常规管理中独立出来，明确其性质、定位、范围，把握其规律、特点、原则和要求，弄清其目标、任务、条件、方式和途径，界定出一个成熟完备、独立专门的应急管理职能领域。只有这样，才能把应急管理职能体系界定和设置得更加科学完备和现实有效。另外，要结合行政改革，把政府应急管理的职能职责从政府常规管理的职能职责中具体、细致而系统地离析出来，加以系统的分类梳理和集中整合，形成专门而独立的应急管理职能职责系统。
第二，要把分散的综合性应急服务职能进行适当的规划、调整、组合和集中，把薄弱和欠缺的综合性应急服务职能大力强化起来，形成一套细致全面的综合性应急服务职能体系。换言之，就是要借助行政改革，把所有的（包括原来分散存在和运作的）综合性应急管理职能集中起来，加以科学的整合，消除重叠，填补空缺，统一运作，避免分散，形成一套集中统一、规范完善、切实高效的综合性应急职能体系。
第三，要在现行配置于各职能部门的专门性应急职能系列的基础上，对专门性应急管理职能和应急服务职能进行再提炼、再完善和再精专，形成一个高度精确有效的专门性应急处置职能体系；同时，还要使之与综合性应急处置职能体系相互匹配、呼应和协调，形成一个完整完备、规范高效的国家应急处置职能体系。概言之，就是要把大量的专项应急管理职能也加以科学梳理和整饬，确保它们与综合应急职能更加契合，确保整个应急管理职能体系变得更加科学高效。
第四，要科学设定、正确处理应急管理与应急服务、常规管理与常规服务的相互关系。在此基础上，对综合性应急管理职能与应急服务职能之间的搭配组合、配置落实与操作实施进行设计和规划，确保两大职能体系相互匹配、高度协调，形成一个科学合理、系统完整、高效有力的综合性应急处置职能体系。

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迎泽区15252863074： 突发事件应急管理功能体系包括哪些方面 - ？
暨虞依洁： 转载以下资料供参考根据危机(突发事件)的发展过程,可将危机管理分为三个阶段:危机防范、危机处理和危机总结. 危机防范 1、组建企业内部危机管理小组. 2、强化危机意识,观察发现危机前兆,分析预计危机情境. 企业危机的前兆...

迎泽区15252863074： 一个完整的应急体系应由什么构成 ？
暨虞依洁： 一个完整的应急体系应由组织体制、运作机制、法制基础和应急保障系统构成.应急预案指面对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏的应急管理、指挥、救援计划等.它应建立在综合防灾规划上.其几大重要子系统为:完善的应急组织管理指挥系统;强有力的应急工程救援保障体系;综合协调、应对自如的相互支持系统;充分备灾的保障供应体系;体现综合救援的应急队伍等.

迎泽区15252863074： 应急管理体制的内容是什么? ？
暨虞依洁： 国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制.统一领导,即成立应急指挥机构,统一指挥应急工作;综合协调,即在统一领导下,综合协调政府部门、事业单位、社会组织、公民个人等应急主体;分类管理,即不同类型 的突发事件交由相应政府部门管理;分级负责,即明确各级政府和部门应对突发事件的责任;属地管理,即地方政府是应对突发事件的责任主体,履行发现苗头、预防发生、先行应对、防止扩散职责.

迎泽区15252863074： 安全管理“三个工作体系”指什么? - ？
暨虞依洁： 安全管理中“三个工作体系“指的是:风险管理体系,应急管理体系,事故调查体系. 风险管理 ( Risk Management )的定义为,当企业面临市场开放、法规解禁、产品创新,均使变化波动程度提高,连带增加经营的风险性.良好的风险管理有助于降低决策错误之几率、避免损失之可能、相对提高企业本身之附加价值. 应急管理体系是指国家层面处理紧急事务或突发事件的行政职能及其载体系统,是政府应急管理的职能与机构之和.加强应急管理体系建设,就要根据突发事件或危机事务,把握并设定应急职能和机构,进而形成科学、完整的应急管理体制. 事故调查指事故发生后的认真检查,确定起因,明确责任,并采取措施避免事故的再次发生的这一过程.