地质技术装备管理组织结构与制度框架

地质技术装备管理规范化探讨~

王文　张宇
（中国地质调查局发展研究中心，北京，100037）
一、地质技术装备管理的现状
中国地质调查局作为组织实施国家基础性、公益性地质调查和矿产资源评价、战略性矿产勘查、地质环境调查评价等工作的主管单位，拥有大量的高价值地质技术装备，但现有的管理模式不利于管理和使用好数量多、价值大的地质技术装备。为了加强地质技术装备建设，国家发展改革委于2003年正式启动了国家利用国债资金专项支持的，为期3年的“地质队伍‘野战军’技术装备建设专项计划”。通过专项计划的实施，各地调单位的装备在技术、数量上都有了很大的提高，但也为地质技术装备管理工作增加了难度。
首先，缺乏地质技术装备管理组织结构框架和职责体系。目前，多数单位都没有专门的装备管理机构和健全的装备管理办法等管理保障机制，中国地质调查局的地质技术装备管理尚处于分散状态，使局系统的装备查询、使用存在一定障碍。根据中国地质调查局新的“三定”方案、中国地质调查局工作总体思路等3个文件的精神，中国地质调查局统一管理中央公益性地质调查队伍，对原归口管理的26个局直属单位实行统一管理。所以，中国地质调查局应相应实现地质技术装备全局性统一管理。
其次，地质技术装备固定资产状况信息分布不均衡。在购设备和待购设备及设备使用状态的信息只是由不同层次的管理机构掌握，不利于统一优化配置和使用装备资源。地质调查工作的特点决定了地质技术装备的高技术含量和高流动性，使得现有地质技术装备难以实现高效利用和实行信息动态管理。
再次，地质技术装备管理中缺乏激励约束机制。在事业体制下，地质技术装备这项固定资产的管理是不提折旧的，它来源于国家财政支付，管理者没有保值增值责任，更新补偿也是通过国家财政实现。因此，将装备管理的好坏与管理者政绩相联，责任层层落实，才能较好地实现管理目标。
另外，现实管理中存在着几个突出的问题需要解决，即大型特殊装备的共享和运行费用问题、委托管理问题、对设备使用范围的限制等。
二、地质技术装备管理体系分析
中国地质调查局对原归口管理的26个局直属单位实行统一管理，将进一步理顺管理关系，这为地质技术装备管理组织结构的设计提供了政策依据。结合新的“三定”方案，进一步落实各直属单位重新定位的契机，应抓紧健全完善地质技术装备管理组织结构框架和职责。建立国土资源部——地质调查局——地质调查局直属单位（包括地科院所属单位）——装备委托管理单位的技术装备管理组织结构，明确各自的职责；探索设立独立管理机构或将职能赋予有关部门的组织形式；落实人员编制。要理清地质调查局与国土资源部的地质技术装备管理职责划分，及地质调查局内部装备办与财务部门的管理职责和内容划分。
当前，地质技术装备管理可划分为4个层次，即国土资源部——中国地质调查局——中国地质调查局直属单位——装备使用者（含地质技术装备委托管理单位）。从理论分析考虑，结合实际情况，各管理层次的具体职责分析如下。
（1）国土资源部：主要负责装备管理政策、办法的审定，装备规划、计划、预算的申报与下达等宏观性管理。对装备管理情况应负有较大责任，对国家负责。
（2）中国地质调查局：是组织实施装备管理的主要机构，负责制定办法、组织实施、信息管理、监督考查，具体享有局管设备集中采购、审批报废、调配的职责。对装备管理情况负有较大责任，对上一级负责。
（3）直属单位：负有向上申报计划和预算、装备维护管理、地质技术装备信息管理、清查装备、组织分散采购等主要职责，所以对装备的使用情况负有法人责任，对装备的配给有积极性，但实际操作中没有责任的硬约束。直属单位是地质技术装备激励和约束机制作用的关键环节。
（4）装备使用者：负有装备合理使用、维修、保养、向上级汇报装备情况的直接责任，接受上级单位对装备管理情况的检查。装备使用者是有具体控制权的使用主体。
（5）委托管理单位（地调院）：托管单位实际上为中间层单位，所以对装备的配给有极高的积极性，体现为责任最小化，利益最大化。
从以上分析可以看出：①地质技术装备管理首先要组织结构框架及其职责明确，管理主体的责权清晰，这是激励和约束机制形成的基础；②由于装备的所有者对装备没有直接控制权，这些不同层次的管理者对这些装备就享有“自然控制权”，所以要建立对管理者、使用者提高地质技术装备效率的激励和约束机制；③地质调查局对装备的管理负有较大责任和压力，直属单位处于实施的关键地位，建立对直属单位的激励和约束机制是解决好问题的关键，要发挥好直属单位的主观能动性，才能真正管理好地质技术装备。
三、建立激励约束机制是实现有效管理的手段
建立管理中的激励约束机制，是实现地质技术装备管理的有效手段。地质技术装备激励约束机制的建立包括3个方面：一是设计系统的、能体现提高地质技术装备效率的制度体系；二是有健全的不同层次的地质技术装备管理机构和人员；三是有一套保证激励约束实现的实施手段。地质调查局对装备的管理负有较大责任和压力，直属单位处于实施的关键地位。因此，要从地质调查局层次设计对直属单位的激励和约束机制的制度体系和实施手段，这是解决好问题的关键。
地质技术装备管理制度体系应覆盖管理的各个方面。针对管理的重点环节和重要方面，要分别研究它的管理目标、管理内容、管理程序、管理重点，研究提出需要出台管理细则和配套办法的制度建设规划，使管理规范化和制度化。制度体系框架主要包括以下方面。
（1）编制申请计划和预算。
（2）装备采购。
（3）验收入库及保管。
（4）登记入账。
（5）领用发出。
（6）使用过程管理。
（7）处置，包括调出、变卖、正常损失、非正常损失的处理。
（8）地质技术装备管理统计报告和检查制度。
（9）地质技术装备管理和使用的培训制度。
（10）地质技术装备的维护和运行。经过深入研究，提出规范的维护和运行费用财务处理规定。
（11）地质技术装备发展的长效机制。
（12）重要地质技术装备的共享制度等。
以上是对地质技术装备管理制度体系的初步构想。由于管理制度体系是一个不断完善的过程，不可能一步到位，需要在深入研究现状、问题和激励约束机制的基础上，提出一个比较详细的组织机构、人员构成和主要职责的框架和总体思路，提出制度建设的框架和规划建议，并就一些重要的制度进行比较深入的研究，提出政策建议，为今后的制度建设提供研究基础。
保证激励约束实现的实施手段包括：建立地质技术装备管理考核制度，建立考核目标、考核指标、考核办法和奖惩措施，将地质技术装备管理水平纳入领导政绩考核内容。
四、地质技术装备管理中的几个重要问题
1.大型特殊装备的共享和运行费用问题
大型特殊装备（如大型实验、测试仪器，航空、航海专用设备等）一般数量比较少，由特定部门占有和使用。从高层管理部门看，为了提高设备的使用效率，更好地完成地质调查任务，实现设备共享。但必须处理好设备占有部门和使用部门的利益关系，建立激励约束机制。
设备占有部门需要负担设备的运行费用、日常维护费用、保管成本和人工费用等，从公平角度讲，只有在以上费用得到补偿的情况下，设备占有部门才可能提供服务。处理途径有3种：一是国家财政负担需要的费用，设备占有单位为地质调查项目提供无偿服务；二是国家财政补贴部分费用，地质工作承担直接的服务费用；三是在第二种情况费用还不足的情况下，设备占有单位通过对外服务创收补贴费用的不足部分。
从目前实际情况看，第三种情况是比较可行的。现在地质调查项目实行全成本核算，试验、测试等直接费用可以进入项目成本，但对试验、测试的成本收费标准有待进一步研究确定。根据以往经验，大型特殊仪器的日常维护和运行成本比较高，需要国家财政给予补贴，补贴标准也有待研究。在对外创收服务方面，从理论上讲属于市场行为，以事业单位不提折旧的设备参与市场经营，本身违反了平等竞争规则。但与其让国有资产闲置，还不如提供服务，提高资产的使用效率，对这种情况如何管理，需要研究创新。无论如何，加强定额管理是非常必要的。
2.委托管理问题
本次装备计划的资金来源是使用中央预算内的国债资金，按照有关规定只能装备中央预算单位。为了提高地质调查装备水平，需要有一部分装备用于非局属单位，如地调院（即地方财政预算单位）。这样，在实施过程中存在理论和实践上的难点。实际管理中曾尝试了借用和委托管理的方式，二者存在联系和区别。相同点是二者都在不改变资产（财产）所有权前提下，授予他人使用权。不同点：一是借用多为自然人之间的行为，委托管理多为法人之间的行为；二是委托管理应以契约形式对双方的权利义务作出规定，约束力较强，比较正式，而借用的约束力较弱，不够规范。目前，实践中采取了委托非局属单位管理的方式，以解决地方公益性队伍的部分装备问题。
但是，采用委托管理方式无疑增加了管理层次，增加了地质技术装备信息分布的不均衡性，使现实管理中往往无法掌握被委托单位装备使用的真实状况。所以，委托管理一定要通过合同明确双方的权利义务，合理制定合同中关于激励约束的机制。
3.对设备使用范围的限制
地质技术装备在使用范围上超出了地质大调查项目，即使用于对外承揽的项目。这种情况下技术装备的实物形态和价值形态如何管理？如果规定地质技术装备不允许对外承揽项目，不利于调动装备占有单位的积极性，况且规定容易，监督很困难，管理成本太高；如果允许地质技术装备对外承揽项目，这些装备某种程度上具备了经营性资产的特点，有必要提取使用设备的折旧，以确保国有资产的保值，否则等于国有资产的流失。但是，对提取的折旧在财务上如何处理需要提出科学的意见，需要研究国家、集体和个人之间合理的利益分配办法。
作者简介
[1]王文，中国地质调查局发展研究中心研究室主任，研究员。
[2]张宇，中国地质调查局发展研究中心，实习研究员。

综上所述，实物地质资料服务是馆藏机构通过各种途径将实物地质资料的服务“产品”提供给利用者，为行政部门、地质矿产勘查以及专业教学等提供资料服务与信息支持。实物地质资料服务对象与服务工作内容相互联系，构成馆藏实物地质资料服务体系（图8-1）。

图8-1 馆藏实物地质资料服务体系框架

从宏观上看，馆藏实物地质资料服务体系是实物地质资料管理体系的组成部分。实物地质资料管理体系除了包括馆藏实物地质资料服务体系外，还包括：①组织机构体系，即管理机构和馆藏机构体系；②法规制度体系，即国家（国务院）、部门（国土资源部）、地方（省、直辖市、自治区）制定的法规和有关单位制定的管理制度（图8-2）。

为了实现地质技术装备管理目标,要具备两个方面的基础条件:一是设计系统的、能体现提高地质技术装备效率的制度体系;二是要有健全的不同层次的地质技术装备管理的机构,配备相关人员。见图7-5。

图7-5 地质技术装备管理基础条件示意图

一、地质技术装备管理组织结构框架

1.地质技术装备管理组织结构分析

地质技术装备管理的4个层次,即:国土资源部——中国地质调查局——中国地质调查局局属单位——装备使用者(含地质技术装备托管单位),其管理组织机构和职责见图7-6。

国土资源部主要负责装备管理政策、办法的审定,装备规划、计划、预算的申报与下达等全局性的宏观管理。中国地质调查局是组织实施装备管理的主要机构,负责制定局地质装备管理制度、编制计划和预算建议、组织实施、信息管理、统计分析、监督考查,具体负责局管设备集中采购、审批报废、调配等。局属单位负有向上申报计划、装备维护管理、地质技术装备信息管理、清查装备、组织分散采购等主要职责;对装备的使用情况负有直接责任,对装备的配给提出建议。装备使用者负有装备合理使用、维修、保养、向上级汇报装备情况的直接责任,接受上级单位对装备管理情况的检查。装备使用者是有具体控制权的使用主体。

2.地质技术装备管理组织框架建议

地质技术装备管理的组织结构,从管理主体上分为上述4个层次,其中第一个层次和第四个层次,分别是总量管理和具体操作使用管理,而第二个层次和第三个层次,则承担了大量的过程管理,其管理内容既全面又重要,既要管理实物形态,又要管理价值形态;既要搞好静态管理(合理配置),又要搞好动态管理(设备状态);既要管理技术装备本身,又要保证生产需要。所以,这两个管理主体,必须在内部建立装备管理组织机构体系,落实地质技术装备管理的职责。

当前,在局机关及局属单位之间,已经形成了一个装备管理的组织机构体系见图7-7。局机关有专门的装备管理部门,财务部承担了部分价值管理的职能。中国地质调查局局属27家单位有33%建立了专门的装备管理机构,52%的单位没有建立专门管理机构,将装备管理机构挂靠在其他机构并设立装备管理岗位,15%的单位组成的装备管理领导小组或管理委员会等临时性组织,指导“野战军”装备的采购和装备全面管理工作。27个局属单位的装备专职管理人员共51人,兼职管理人员42人。多数单位的技术装备专门管理人员为1~2人,全面负责装备采购、使用和管理工作。总体上讲,目前的装备组织体系基本能够应急性解决目前装备管理的需要,但很多职能还没有到位。

图7-6 中国地质调查局地质技术装备管理组织职责框架图

图7-7 装备管理的组织机构体系图

课题组研究认为,未来发展应当建立专门的装备管理机构,统一管理单位所属的全部地质技术装备。主要依据:一是有利于落实管理责任,使地质技术装备在公益性地质工作中发挥更大的作用;二是从长期发展看,中央公益性地质队伍的规模和核心能力还没有到位,尚需要适度扩大规模,装备也需要进一步充实和完善;三是从发展趋势看,未来的公益性地质工作更多地依靠科学技术而不是主要靠增加人员,地质技术装备是科学技术的载体,在未来工作中的作用越来越重要;四是具体从实际情况看,设置专门的装备管理机构,并不需要过多地增加管理人员,而管理工作会大大加强。

装备管理组织机构建设的核心是要建立起责任落实体系。无论专门机构还是兼职机构,无论专职兼职人员,要能够相互配合,职责明晰,完成现阶段需要的管理任务。关键是责任要落实,责任要全覆盖。要树立全员装备责任意识,除了装备管理的专职人员、兼职人员外,装备的使用者、各层级组织的负责人要有管理所使用装备的相应职责,这一点要在制度中加以明确,要强化全员装备责任意识。

二、地质技术装备管理制度框架

地质技术装备管理制度框架应覆盖管理的各个方面见图7-8。针对管理的重点环节和重要方面,要分别研究制度建设规划,使其规范化和制度化。管理的重点环节主要包括:编制申请计划和预算、装备采购、验收入库及保管、登记入账、领用发出、使用过程管理、装备处置、地质技术装备管理统计报告和检查、管理和使用的培训、维护和运行、地质技术装备发展的长效机制等。

1.地质技术装备管理制度框架体系及主要内容

针对以上重要环节,结合管理实践,地质技术装备管理制度体系一般应当包括11项管理办法:设备前期管理办法、设备使用与维护管理办法、设备检修管理办法、设备备件管理办法、设备事故管理办法、设备资产处置管理办法、设备档案管理办法、设备统计管理办法、设备管理与技术人员培训管理办法和设备工作考核与奖惩办法等。以下10个管理办法,涵盖装备管理的4个流程,并对每个流程作出相应的规定。

(1)设备前期管理办法。设备前期管理是指从规划到投产这一阶段的全部工作。包括设备规划方案的构思、调研、论证和决策;外购设备的选型和订货;设备安装、调试与验收;效果分析、评价和信息反馈等。对设备前期管理各环节有效的安排、协调和管理,为设备后期管理创造条件,使之充分发挥设备投资的效果。设备前期管理办法包括:按照设备选购的基本原则,通过充分论证,编制企业设备规划;根据地调工作发展的需要和资金的可能,制订年度设备增置(更新)计划,报请批准;根据批准计划确定增购(更新)设备清单,并签订订货合同;实施到货验收,并及时组织设备的安装与调试;组织有关部门参加设备鉴定、验收,履行转入固定资产手续,投入生产运营;明确上述各项工作的分工与责任。

(2)设备使用与维护管理办法。设备使用与维护管理办法是对设备的使用、保养、维护、润滑、点检、故障监测和定期技术状况检查等项内容实行科学管理的规定。设备使用与维护管理办法应包括以下主要内容:关于设备使用的要求,关于设备维护的要求,明确上述各项工作的分工与责任等。

(3)设备检修管理办法。设备检修是为了补偿设备的物质磨损,恢复设备的精度与性能,保证生产活动正常进行。设备检修包括设备小修、项修和大修,以及为修理而进行的检查工作。设备检修管理办法包括以下主要内容:依据设备技术状况和生产运营的需要,确定设备大(项)修计划;进行设备状况检查,确定修理内容,并做好修前的各项准备工作;按照修理工艺和修理停歇时间、修理工时与材料消耗定额,应用网络技术,组织修理工作;依照质量标准进行检验与验收;设备检修要采用新技术、新工艺和新材料,要把修理与改造结合起来;设备检修要充分依靠社会化的维修市场,修理工时与材料消耗定额,应用网络技术,组织修理工作;设备检修的经济核算等。

图7-8 中国地质调查局地质技术装备管理制度框架图

(4)设备备件管理办法。设备的备件管理包括备件的采购(生产)、保管和供应等项工作。备件管理不仅是一项技术工作,也是一项经济活动。加强设备备件管理对保证设备修理工作具有重要作用。主要内容包括:根据设备类型与数量,合理确定备件的品种与数量,并适时组织采购或自制加工,保证数量需要;加强备件的验收与保管,保证备件的质量要求;做好进口设备备件供应工作;健全图纸与技术资料,完善备件管理基础工作;充分开发和依靠备件的社会化供应渠道,减少单位备件储备;加强经济分析,降低备件资金占用,加速资金周转等。

(5)设备事故管理办法。设备事故管理的主要目的是通过采取有效措施,减少和杜绝设备事故的发生,以保证生产运营的正常进行和人身的安全,减少企业经济损失。设备事故管理办法包括以下主要内容:根据中国地质调查局的规定,明确设备事故的含义与分类;采取预防措施(执行安全操作规程、加强设备维护和按期进行设备检查等),防止事故发生;依照设备事故发生的情况,组织原因分析,确定事故性质,采取防范措施,并对事故责任者进行教育和处分;组织设备修复,并进行事故经济损失计算;做好事故总结,必要时报告上级有关部门。

(6)设备资产处置管理办法。因生产经营情况的变化和设备的磨损与老化,要对部分设备资产进行处置,其内容包括:闲置设备调出、设备外借、设备租赁和设备报废。为了使资产不受损失,应加强相应管理工作。设备资产处置管理办法应包括以下主要内容:定期核定闲置设备清单,凡有使用价值的应积极调出和外借;处置前做好保管工作,使其完好、安全;调出或外借时,应履行相应手续,并进行财务处理。

关于设备报废,根据国家有关规定,并按照资产保值和技术进步的原则,制订设备报废标准。按照规定程序,履行相应手续,必要时应作技术鉴定。报废设备不得留用和转让,原则上应作废料处理。做好报废设备的财务核算工作。

(7)设备档案管理办法。设备档案是设备一生主要技术、经济活动的真实记录,又是开展设备综合管理的重要依据,而且设备档案是不能事后弥补的珍贵材料。因此,设备档案管理工作十分重要。设备档案管理是指对设备档案的收集整理、登记建账、复制保管和借阅等环节的管理,为加强设备档案管理,应制订相应管理制度。其主要内容为:凡主要生产设备均要按单台建立档案,档案袋应附有目录,并随材料汇入时增添。档案目录主要包括归档时间、材料内容、页数和经手人等项;新设备购建转入固定资产时,就应建立档案,设备原始记录资料应随即转入档案。旧设备调入时,应向原单位索取档案资料,经核对无误重新建档案,继续管理;设备调出时,档案应随即调走,对于因整顿而关停并转的单位,更要注意档案的保管移交。设备报废但尚未拆除时,档案应暂存。报废拆除后,其档案中有价值的部分转给资料室,其他撤销;各单位要在设备管理部门负责人领导下,建立设备档案室(组)或设备档案专柜,由专人专职或兼职负责设备档案的集中管理。管理人员要掌握科技基础知识和具备一定工作能力,并尽量保证人员相对稳定,使其比较熟悉业务,便于服务。管理人员调动工作时,必须履行清点,交接手续。档案管理人员要按期将汇入档案的材料收集、汇总、登记入档。收集、汇总时,管理人员要认真检查材料的质量,不符合规定的应要求重写。

(8)设备统计管理办法。设备统计工作的基本任务是准确、及时、全面、系统地搜集各种设备管理凭证和信息,对有关数据进行汇总和整理,完成年度和月度统计报表,为编制设备规划和工作计划提供依据。设备统计管理办法应包括以下主要内容:根据国家有关统计的规定和地调工作的需要,建立设备管理统计系统,确定负责部门与人员,并明确其职能与责任;确定设备统计工作的分类、内容与要求;建立设备信息传递渠道,确定统计工作的程序与周期;规定统计结果的确定,划分不同内容的统计结果的发布形式与范围;建立设备统计与信息工作的反馈制度。

(9)设备管理与技术人员培训管理办法。为了正确使用、精心维护设备,保证设备完好和安全生产,充分发挥设备效能,应提高设备管理与技术人员的素质。设备管理与技术人员培训管理办法应包括以下主要内容:制订设备工程各岗位人员的职责与要求;根据设备管理技术人员的水平和知识更新的需要,制订分层次的岗位培训计划;培训结束,考试及格,由有关部门颁发结业证书,作为上岗工作的条件;培训工作可以自行组织,也应充分利用社会办学单位;培训考核工作要与工作调动、职称评定和提级、提薪等相挂钩。

(10)设备管理工作考核与奖惩办法。对设备管理工作应当实行激励机制和约束机制,以调动设备管理人员和技术人员的积极性。为此,要对有关部门和相关岗位的设备工作情况进行检查、考核、评比和奖惩。设备工作考核与奖惩办法应包括以下内容:制订有关部门、相关岗位设备管理的职责,以及考核标准;确定检查、考核的方式与程序,制订设备工作奖惩实施细则;经常性的考核情况与日常的奖励挂钩。年度评出的优秀班组、机台和职工应予以表彰或奖励;由于工作失误造成设备损坏和其他经济损失的,应给予惩罚或处分。

2.地质技术装备效益评价探讨

为了全面、定量评价地质队伍“野战军”技术装备专项的绩效,根据财政部财建[2004]404号文《中央经济建设部门项目绩效考评管理办法(试行)》中对绩效评价的要求和提供的参考指标体系,结合地质技术装备的特点,研究提出了中国地质调查局地质技术装备建设绩效评价指标体系(以下简称指标体系),对该指标体系征求意见、修改、完善后,将用于评价地质队伍“野战军”技术装备专项的绩效评价,也适用于其他资金渠道形成的地质技术装备的绩效评价。

指标体系共包括:实施内容绩效、资金管理绩效、装备配置绩效、装备使用绩效和装备效益绩效五大类18个具体指标(表7-3)。其中,实施内容绩效、资金管理绩效主要针对地质队伍“野战军”技术装备专项整体的评价,装备配置绩效和装备使用绩效、装备效益绩效大多针对局属单位的评价。

表7-3 中国地质调查局地质技术装备评价指标设置

续表

指标包括定性描述的指标和定量测算的指标。有可能定量测算的,给出了测算公式;不能定量测算的,采用定性描述。定性描述的指标,要求按照好、较好、一般、较差和很差5个等级描述。定量测算指标的实现取决于公式中的参数是否能够获得,如果参数不能获得时,也可进行定性描述。

装备效益指标中,装备投资产出率是指年度单位装备投资承担的货币工作量,该指标中的装备投资额承担的货币工作量应当匹配。对工作效果的贡献是考核由于新增装备(技术进步)后在取得成果方面的突出贡献,如:找矿的新突破和测试难题的解决等。由于难以定量,可考虑定性描述,最好用具体实例说明。工作效率提高程度是指由于采用了新装备,工作效率比原来提高的程度。环保贡献率是考核由于新增装备(技术进步)后在环境保护方面的突出贡献,如:测试水平提高,测试样本废弃物对环境污染的减轻程度等。由于难以定量,可考虑定性描述,最好用具体实例说明。

该指标体系是针对全部局属单位设计的,具体到每个单位,不一定对18个指标全部评价,需要根据本单位实际情况酌情采用。

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