（二）探索激励机制，促进耕地保护

创新耕地保护机制的探索与实践~

四川省成都市国土资源局局长　曾敏
一、耕地保护面临的困境及问题
确保18亿亩耕地，是党中央、国务院全面分析我国人口、资源、环境等基本国情和长远发展目标后作出的重大科学决策。成都市历来高度重视耕地保护，严格落实国家耕地保护的基本国策，确保市域内耕地数量不减少、质量不降低。但在实践中，我们发现，现行的耕地保护制度在落实耕地保护共同责任方面仍然存在一些不足和亟待解决的问题。
（一）建设用地的刚性扩张对耕地保护形成巨大压力
当前，我国仍处于城镇化、工业化快速发展时期，建设必然占用一定数量的耕地。同时，耕地后备资源逐步减少，补充耕地的难度逐步加大，人多地少的矛盾更趋尖锐，耕地保护与经济发展之间的矛盾日益突出，保护耕地的任务十分艰巨。
（二）耕地保护的比较利益低下
在现行的耕地保护制度下，耕地的价值只能表现出商品经济价值，而对于占耕地绝大部分价值的生态环境价值和社会保障价值，由于外部性被置于公共领域，致使征地的成本很低。征地的低成本与出让建设用地的巨大利益之差，驱使经济相对发达地区的政府将耕地保护的责任推卸给经济相对落后地区的政府，或层层推卸，最终落到农户头上，而竞相把农地转为建设用地，享有农用地转用带来的土地收益和耕地保护产生的经济效益、社会效益和生态效益。
（三）农民保护耕地的内在动力不足
耕地是农民赖以生存的重要资源，但长期以来，农民直接从耕地上获取的收益却相当微薄，与他们在耕地上投入的巨大劳动量形成了很大反差，从而挫伤了农民耕种土地的积极性。现行以行政和法律手段为主的耕地保护机制，其保护的手段和方式比较单一，难以调整政府与农民之间的责、权、利关系，农民保护耕地的内在动力不足，甚至为了换取生活条件的改善而附和企业占用土地，对坚守耕地红线带来了巨大压力。
二、耕地保护的“五项机制”创新
2007年6月，成都市被国家批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。如何探索一条既能促进经济发展特别是增加农民收入，又能有效保护资源的耕地保护新机制，处理好保护与发展之间的关系，是成都市推进城乡统筹发展必须解决好的重要课题之一。为此，成都市在科学分析新时期耕地保护面临的新情况、新问题的基础上，通过行政、法律、经济等多种手段，全面系统地创新耕地保护机制，初步形成了有机联系、相互补充、齐抓共管的耕地保护“五项机制”。这“五项机制”包括：
一是建立了土地利用总体规划对耕地保护的总体控制和对基本农田的刚性约束机制，确保全市耕地和基本农田数量不减少。
二是建立了耕地保护经济补偿和激励机制。
三是建立以实施土地整理为载体的高标准基本农田建设和耕地“占补平衡”机制。按照规划，在8～10年内，投入200亿元以上的资金，整理土地600万亩，新增耕地约60万亩，建成一大批高产、稳产的基本农田。
四是建立了以促进土地集约节约利用为核心的发展用地保障机制。把落实科学发展观体现在促进土地集约节约利用的具体措施上，做到既保护耕地，又保障发展。
五是建立了查防结合、预防为主的耕地保护动态监管机制。通过落实土地联合执法机制、动态巡查和发现制止制度、土地巡查月报制度和土地执法监察问责制等制度和措施，做到防范在前、发现及时、制止有效、查处到位。运用高科技手段和第二次全国土地调查成果，对耕地进行动态遥感监测，提高了耕地保护水平。
三、耕地保护基金的设计、操作与效果
耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题，党的十七届三中全会明确提出要建立耕地保护补偿机制。成都市探索建立耕地保护基金，仅仅是补偿机制的一种方式，相信应该还有其他更好的途径来体现。
（一）耕地保护基金的制度设计
耕地保护基金是由市政府设立的，以保护耕地为主要目的，目前主要从土地出让收益和新增建设用地有偿使用费中筹集资金，通过财政转移支付方式，用于耕地流转担保、农业保险补贴、承担耕地保护责任农户养老保险补贴和承担耕地保护责任集体经济组织现金补贴的专项基金。
1.资金来源
全市每年的耕地保护基金规模大约为26亿元，按照“统一政策、分级筹集”的原则，耕地保护基金由市和区（市、县）共同筹集。其中，市级财政筹集13亿元，区（市、县）财政筹集13亿元。主要来源包括：每年市、区（市、县）两级的新增建设用地土地有偿使用费；每年缴入市、区（市、县）两级财政的土地出让收益的一定比例的资金。以上两项不足时，由政府财政资金补足。所筹资金全部纳入耕地保护基金专户，由市国土资源局统一管理，根据各区（市、县）的耕地面积和类别进行统筹安排。
2.补贴对象
耕地保护基金主要用于在成都市范围内拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户，以及承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织。适用对象不因承包地流转而发生变化，即土地承包经营权流转后，耕地保护基金补贴仍归原承包经营权人；耕地保护责任也仍由原承包经营权人承担。
3.补贴标准
根据全市耕地质量和综合生产能力，对耕地按基本农田和一般耕地实行类别保护与补贴：对基本农田的补贴标准为每亩每年400元，对一般耕地的补贴标准为每亩每年300元。耕地保护补贴标准根据全市经济社会发展状况和耕地保护基金运作情况相应增长。
4.使用范围
耕地保护基金主要用于：耕地流转担保资金和农业保险补贴；承担耕地保护责任农户的养老保险补贴；承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织的现金补贴。耕地保护基金资金总量的10%用于耕地流转担保资金和农业保险补贴，其余资金全部用于农户养老保险补贴和集体经济组织现金补贴。
5.保护责任
耕地保护责任人未认真履行耕地保护责任、改变耕地用途或破坏耕作层致使耕地生产能力降低的，由国土资源部门责令在规定的期限内恢复耕地生产能力；造成耕地永久性破坏的，对已发放的耕地保护资金补贴予以追缴，并依照相关规定进行处罚。
（二）耕地保护基金的操作实践
1.建立耕地保护台账，夯实耕地保护基础
结合第二次全国土地调查，查清全市耕地保有数量等基本状况，建立耕地保护档案（图、表、册），进行耕地保护登记，发放耕地保护责任书，把耕地保护面积落实到村、组和农户，实现与农业、林业、统计等相关部门数据与管理的协调一致。
2.签订耕地保护合同，完善耕地保护责任体系
由区（市、县）人民政府通过与耕地保护责任人（承担耕地保护责任的农户和村组集体经济组织）签订《耕地保护合同》，对耕地保护地块、面积、类别、期限和补贴资金及违约责任等内容进行约定，综合运用行政、经济、法律手段，完善耕地保护责任体系。
3.相关部门分工协作，各负其责
国土资源部门依据土地利用总体规划和土地利用现状，负责耕地保护基金运作管理和制订年度分配方案，并会同农业部门划定耕地保护的类别和对耕地保护责任落实情况进行监督检查；财政部门负责耕地保护基金的筹集和使用的监督管理；劳动和社会保障部门负责对承担耕地保护责任的农民养老保险的运作管理。
4.强化对耕地保护目标责任的监督，严格基金管理
国土资源部门将通过实施遥感监测、实地检查等措施，对耕地保护责任人的履约情况进行动态监督检查。市和区（市、县）监察、国土资源部门将建立耕地保护举报奖励制度，设立举报信箱和开通举报电话，对破坏耕地行为进行举报并经查证属实的，给予举报者一定奖励。通过以上措施，发现农户和村组集体经济组织未履行耕地保护责任的，将追究其相应的法律责任。
（三）取得的初步成效
目前，成都市完成试点区（市、县）41个村组、3200户农户、12000余亩耕地保护基金合同的签订工作，累计发放耕地保护基金400万元。“5·12”地震抢险救灾工作取得阶段性胜利后，成都市在总结试点工作经验的基础上，进一步对耕地保护基金的筹集、管理、发放操作及补贴对象进行规范，预计今年完成约64万亩（占全市耕地总量的10%）耕地保护基金合同的签订工作，支付补偿资金总额2.5亿元。力争2009年实现全市覆盖。
成都市耕地保护基金制度着眼于耕地保护补偿机制的建立，力求在耕地保护和农民增收上实现“双赢”，带来积极的社会、经济效果。一方面，有利于大幅度减少土地违法行为的发生，切实保护耕地。通过耕地保护基金的激励，可以有效调动农民自觉保护耕地的积极性和主动性。据测算，一个三口之家的农户，一年所得的耕地保护补贴，一般可缴纳两个人的养老保险。同时，通过签订耕地保护合同，强化农民保护耕地的责任意识。农民可以从耕地获得经济利益，就会自觉保护耕地，主动抵制土地违法行为。有了这样一支庞大的监督力量，土地违法违规行为必将大幅度减少。
另一方面，有利于增加农民收入，创新农村社会保障模式，促进城乡统筹和谐发展。将耕地保护补贴纳入农民养老保险专户，在一定程度上解决了农民缺乏参加社会保障资金的问题，客观上增加了农民收入，同时解决了农民的长远生计，对逐步缩小城乡差别，减少社会矛盾，统筹城乡发展具有重要意义，受到了广大农民的极大欢迎，符合党的十七届三中全会精神。
（四）完善耕地保护补偿机制的建议
对承担耕地保护任务的农民发放补贴的标准是根据成都市的财力，经过了反复的测算和论证，既考虑了对农民的吸引力和对耕地保护的效果，又充分考虑了财政支付的承受能力，应该说符合当前成都市经济发展的实际水平。但也还存在一些问题，需要在实施过程中进一步研究解决，如增加征地成本，对政府财政形成巨大压力；因补贴标准不同有可能引发群众矛盾；因监管不到位发生徇私舞弊等。特别是落实耕地保护基金制度，需要财政力量的长期支持。同时，补偿机制一旦开始运行，就必须长期支付补偿资金，政府不能以耕地保护基金匮乏为理由，拖欠或拒绝支付。目前，耕地保护基金主要依赖于每年提取一定比例的土地出让收益作为资金来源，而政府出让土地的规模是有限的（从长期来看，呈递减趋势），市场经济存在周期性，一旦整个宏观经济发生变动，土地市场出现波动，土地出让收益将会大幅下降，那么耕地保护基金将失去资金来源。对此，我们已有充分的考虑。另外，从政策层面讲，党的十七届三中全会要求建立耕地保护补偿机制，但目前财政、审计等部门对新增建设用地土地有偿使用费、土地出让收益的支出都有具体的规定，相关部门也应按照中央的要求作相应的调整，与补偿机制相适应。
为此，我们建议：国家设立耕地保护补偿基金，以省为单位，从耕地保护责任和义务对等的角度出发，由承担耕地保护任务较少的地区通过财政转移支付等方式，对过多承担了耕地保护任务的地区进行经济补偿，协调不同区域在耕地保护上的利益关系，从而达到既能满足社会经济发展占用耕地的合理需求，又能在总体上最大限度地落实耕地保护共同责任的目标。

（1）进一步完善耕地占补平衡制度
大力推进土地整治工作，促进耕地质量保护。2011年全国超过10000个土地整治项目通过验收，新增农用地近24万公顷，新增耕地23万多公顷，总投资超过220亿元。耕地占补平衡在内涵上要充分体现耕地数量与耕地粮食产出水平、经济效益的协调一致性，对建设占用的耕地不仅要“有补充”，新增的耕地更要“有人种、能产出、得收益”，确立“数量-质量-生态平衡”的新内涵。既要坚持把土地整治尤其是耕地整理作为实现耕地保护的重要途径，同时也要从提高产出总量的角度不断加大中低产田的改造力度，通过土地整理复垦和改造中低产田，确保耕地质量不降低。要注重采用经济手段，充分调动中央、地方、企业、农民等耕地保护主体的积极性，理顺各主体之间的利益关系。此外，还要通过建立多种激励机制，从政策上、资金上、指标上对耕地大省、粮食主产区、基本农田保护示范区等给予奖励与补助，探索建立耕地保护奖励基金，加大表彰和奖励力度，并引入社会监督机制，进一步完善土地整治项目保修制度和项目施工质量责任追究制度。
专栏4 各地积极探索城乡建设用地增减挂钩实践
2011年2月，国土资源部会同八部门组织开展了城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查。从2006年开始，城乡建设用地增减挂钩试点已经进行了6年，先后四次共下达增减挂钩周转指标73.9万亩，试点涉及省份共27个。从清理检查情况看，大多数试点地方注重尊重农民意愿、维护农民权益，绝大多数地方严格按项目区进行规范管理，并做到建新拆旧控制在县域范围内，基本上做到了“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”。
城乡建设用地增减挂钩工作具有积极意义。一是促进了土地复垦整理，加强了耕地保护，项目区实现了建设用地总量不增加、耕地总量不减少、耕地质量不降低的目标；二是优化用地结构促进土地节约集约利用，我国农村建设用地比较粗放，通过增减挂钩，可有力促进闲置、低效农村建设用地的整理，切实提高土地利用率；三是增减挂钩提供的建设用地，弥补了农用地转用指标的不足，拓展了新的发展空间，有力地促进了县域经济发展，推动了农村城镇化进程，加大了城乡统筹的力度。
各地积极探索如何实现城乡建设用地增减挂钩，在实践过程中形成了重庆“地票交易”、天津“宅基地换房”以及江苏“万顷良田建设工程”等各具特色的发展模式。
重庆“地票交易”模式。重庆2008年依托城乡建设用地增减挂钩政策，利用级差地租原理，把闲置、废弃或节约的建设用地复垦为耕地形成权利凭证后，在农村土地交易所公开交易，从而转化为可在全市规划建设范围内使用的建设用地指标，即地票。“地票”作为一种新事物，使固化、不可转移的土地资源实物化，以票据形式转化为可流动的资产进行交易，是中国农村集体建设用地制度改革、构建城乡一体化建设用地市场的一项重要探索；“地票”价格统一；操作超越了传统的“挂钩”试验的行政区界限；先复垦还耕，验收合格后增加的耕地指标再上市拍卖，降低耕地复垦风险。
天津“宅基地换房”模式。“以宅基地换房”指在国家政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕地面积总量不减少，充分尊重农民意愿，高水平规划设计和建设一批有特色、利于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。农民用自己的宅基地，按照规定的置换标准无偿换取小城中的一套住宅，迁入小城镇居住，同时由村、镇政府组织对农民原有的宅基地统一组织整理复垦，实现耕地占补平衡。规划建设的新型小城镇，除了规划农民住宅小区外，还要规划出一块可供市场开发出让的土地，并以土地出让获得的收入平衡小城镇建设资金。具体来讲，就是在农民自愿的基础上，用村民现有宅基地统一置换小城镇的楼房，实现农民向城镇集中、工业向小区集中、耕地向大户集中，农民由第一产业向第二、三产业转移。2006年天津作为国土资源部城乡建设用地增减挂钩第一批试点。
江苏“万顷良田建设工程”。江苏省以“有效集聚潜在资源，有序统筹城乡发展”为主题，将农村土地开发整理复垦与增减挂钩政策相结合，于2009年启动“万顷良田建设工程”，具体指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量；将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地；建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现以农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显为目标的一项系统工程。
（2）西部地区违法用地相对突出
全国共发现土地违法行为7万余件，涉及土地面积5万多公顷，同比分别增长5.8%和11%（图13）；从区域分布看，西部地区违法用地相对突出，违法用地面积占全国的45.6%，同比增长75.2%；从违法用途看，交通基础设施等重点工程项目较为突出；从违法主体和违法性质看，企事业单位“以租代征”违法用地进行非农建设问题较为突出。

图13 土地违法案件本年立案和涉及土地面积情况

世界金融危机世界粮食危机为耕地保护提出了新考验，而十七届三中全会政策的进一步贯彻落实为耕地保护提出了新要求。一系列重要政策的出台或即将实施，为未来耕地保护提出了更多的挑战，所幸2008年初步建立了全方位的耕地保护长效机制，致力于“建立共同责任机制”的问责制是突出的，它看到了地方政府对于耕地保护的重要性，第一次将地方政府正式纳入到耕保责任人中，但是问责制还是忽视了地方政府对于耕地保护的主动性与积极性。显然，国土资源部也注意到了这一点，2008年初对土地利用计划的差别化管理进行了探索，初步改变了土地管理管好管坏一个样的局面，并在年底确定了加快推进计划改革的方向。但是相较于严厉的问责制，对于耕地保护工作开展的较好的地方的激励政策略显不足，尤其是针对粮食核心产区的激励政策，粮食核心产区在粮食安全中的地位是极为重要的，河南、山东、黑龙江、江苏和四川等5省的粮食产量超过了总产量1/3，尤其河南省的粮食产量超过了粮食总产量的10%。如何保护政府和农民保护耕地的积极性应作为未来耕地保护新机制建立的重点。

随着农村土地制度日趋规范健全，耕地保护也将日趋与其他各项工作融合起来，仅着眼于“防”、“惩”的耕地保护政策恐不足以应对，建立一套全方位的有疏有防、奖优惩劣的耕地保护机制凸显其重要性。建议在以往建立的比较完善的责任追究和惩罚机制外，把耕地保护新机制建立的重点放在激励机制上，充分运用经济激励措施，调动各级地方政府以及耕地的使用者——农民的耕地保护积极性。①研究探索耕地保护基金，对耕地保护工作执行效果好的地区给予经济奖励；②结合正在开展的土地利用计划改革，将耕地保护成效同建设用地指标相挂钩；③对耕地保护突出的地区给予税收优惠，使工业生产也享受到财政激励，增加财政收入并减轻税负。

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蔚县13270426123： 怎么完善土地整治激励机制? ？
孙瑗癸氟： 完善现有财政转移支付方式,鼓励地方加强基本农田保护和补充耕地工作;完善耕地保护经济补偿机制,调动农民保护耕地积极性;采取“以补代投、以补促建”的方式,鼓励农村集体经济组织和农民自主开展土地整治和高标准农田建设;探索土地复垦激励机制,对历史遗留工矿废弃地,按照“谁投资、谁受益”的原则,鼓励和引导社会资金参与整理复垦;建立生态型土地整治的激励机制,加大对生态型土地整治项目的资金支持力度.

蔚县13270426123： 如何完善城镇化健康发展的体制机制 - ？
孙瑗癸氟： 加快户籍制度改革,实现农民市民化的分类指引与有序推进.完善户籍制度重点要解决“半城镇化”问题,一方面要分类指引,针对有进城意愿的农村转移人口,积极探索“积分制”等各类“进城”机制,着力为其提供平等的市民身份和待遇,享受城镇的社会保障、医疗、教育等公共服务;针对没有进城意愿的农村人口,要确保其农民权益不受伤害,走就地城镇化道路.一方面要有序推进,探索有序和梯度放开的机制,严格控制特大城市的人口规模,最大限度地降低大中城市的落户准入门槛,全面放开建制镇和小城市落户限制,引导人口有序流动.同时,要推动进城人员由简单的进入城市向生产生活方式、思维方式、行为习惯等全方位的深度城镇化转变.

蔚县13270426123： 社会主义生态文明建设有哪些具体措施建议,运用马克思主义基本原理 - ？
孙瑗癸氟： 建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计.面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、...

蔚县13270426123： 国土资源部《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》具体内? ？
孙瑗癸氟： 国土资源部《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源和房屋 管理局、房屋土地资源管理局、...

蔚县13270426123： 党的十八大提出的建设资源节约型和环境友好型社会的新要求是什么 - ？
孙瑗癸氟： (一)优化国土空间开发格局.国土是生态文明建设的空间载体,必须珍惜每一寸国土.要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则,控制开发强度,调整空间结构,促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清...

蔚县13270426123： 怎么完善农业支持保护制度?怎么完善农业支持保护制度,挖掘农业内部 ？
孙瑗癸氟： (一) 加大农业基础设施投人优先保障财政对“三农”的投入,坚持把农业农村作为... 规模经营. 完善耕地保护补偿机制,推进耕地轮作休耕制度试 点.健全草原、森林...

蔚县13270426123： 影响土地节约集约利用的因素有哪些 - ？
孙瑗癸氟： 强化规划管控作用,优化整体用地结构和布局 土地利用结构优化、布局合理,是土地节约集约利用实现的基础.建立以土地利用总体规划为“龙头”的土地利用规划体系,按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的原则,注重各业用地综合效益...

蔚县13270426123： 如何推动用地方式的根本转变 - ？
孙瑗癸氟： 一、强化规划管控、严格计划管理.充分发挥土地利用总体规划的基础地位和引领作用,在规划编制、落实、宣传等环节突出节约集约和严格执行两个重点.一是在规划编制过程中,结合经济社会发展“十二五”规划,在预测人口增长、三类...

蔚县13270426123： 我想知道国家对农村有哪些优惠政策? - ？
孙瑗癸氟： (一)稳定和完善农村基本经营制度.坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制.赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变.家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变,增加...

蔚县13270426123： 怎样完善土地利用机制? ？
孙瑗癸氟： 1:规范推进城乡建设用地增减挂钩.总结完善并推广 有关经验模式,全面实行城镇... 少相挂钩的政策. 2:建立城镇低效用地再开发激励机制.允许存量土 地使用权人在...