地勘单位内部控制概述

内部控制方法与风险评估~

一、地勘单位风险评估流程
（一）定期评估机制的建立
地勘单位在风险评估过程中要考虑外部环境和内部条件的变化，建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。经济活动风险评估至少每年进行一次；外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，应及时对经济活动风险进行重估。
（二）成立组织机构
该机构主要明确以下几个问题：其一，谁牵头建设内部控制制度体系？其二，谁参与内部控制制度体系的建设；其三，谁监督内部控制制度的执行、落实？
地勘单位开展经济活动风险评估应当成立风险评估工作小组，单位领导担任组长。经济活动风险评估结果应当形成书面报告并及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。地勘单位内部控制制度建设组织与方法流程，如图22-1所示。

图22-1 地勘单位内部控制组织与方法流程图

二、地勘单位内部控制方法
（一）不相容岗位相互分离
不相容岗位是指那些如果由一个人担任，既可能发生错误和舞弊行为，又可能掩盖其错误和弊端行为的岗位。事业单位不相容岗位分离的核心是“内部牵制”，它要求每项经济业务都要经过两个或两个以上的部门或人员的处理，使得个人或部门的工作必须与其他人或部门的工作相一致或相联系，并受其监督和制约。
例如，仓库保管员负责原材料的收、发、存和管理工作，并负责登记原材料的数量，而相关的账务处理则应由会计人员负责。假设：A—采购申请；B—采购审批；C—采购验收；D—费用支付申请；E—费用支付审批；F—应付账款的审批；G—应付账款的入账。不相容岗位如表22-1所示。

表22-1 不相容岗位情况表

注：×表示不相容职责；○表示相容职责。
合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。
（二）内部授权审批控制
地勘单位内部授权批准控制是由单位权力机构或上级管理者明确规定有关业务经办人员的职责范围和业务处理权限与责任，使所有的业务经办人员在办理每项经济业务时都能事先得到适当的授权，并在授权范围内办理有关经济业务，承担相应的经济责任和法律责任。地勘单位的内部授权审批控制要求明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。地勘单位的相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。
内部授权批准控制要求地勘单位规定各级管理人员的职责范围和业务处理权限。各级管理人员在其职责范围和业务处理权限以内，不需请示便可处理业务，这样可以尽快地进行业务处理，避免发生推诿的现象。同时，授权控制也要求明确各级管理人员所承担的责任，使他们对自己的业务处理行为负责，以加强工作的责任心。
地勘单位内部授权控制可以分为一般授权和特殊授权。一般授权是授予单位有关人员处理正常范围内的经济业务的权限：特殊授权是授予单位有关人员处理超出一般授权范围的特殊业务的权限。
（三）归口管理
归口管理是指按单位赋予的权利和承担的责任、各司其责，按特定的管理渠道实施管理。地勘单位归口管理的目的是为了防止重复管理、多头管理，即要求该管的一定要按责任划分管好，不要缺位；不该管的不要乱干预；超出责任权限范围的，不要越位管理。地勘单位应根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理。
（四）预算控制
预算控制是指通过编制预算并以此为基础，执行和控制地勘单位经营活动并在活动过程中比较预算和实际的差距及原因，然后对差异进行处理。预算控制通常根据预算规定的收入与支出标准，来检查和监督各部门活动，以保证组织经营目标的实现，并使费用支出受到严格有效约束的过程。地勘单位应该强化对经济活动的预算约束，使预算控制贯穿于单位经济活动的全过程。
（五）财产保护控制
地勘单位应该建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保资产安全完整。
（1）资产记录。地勘单位应妥善保管涉及资产的各种文件资料，避免记录受损、被盗、被毁。对重要的文件资料，应当留有备份，以便在遭受意外损失或毁坏时重新恢复，这在计算机处理条件下尤为重要；
（2）定期盘点和账实核对控制。地勘单位应定期对实物资产进行盘点，并将结果与会计记录进行比较。盘点结果与会计记录如不一致，可能说明资产管出现错误、浪费、损失或其他不正常现象，应当分析原因、查明责任、完善管理制度；
（3）实物保管控制。财产保护控制要求地勘单位严格限制未经授权的人员对资产的直接接触，只有经过授权批准的人员才能接触该资产。一般况下，地勘单位对货币资金、有价证券、存货等变现能力强的资产，必须限制无关人员的直接接触。
（六）会计控制
建立健全本单位财会管理制度，加强会计机构建设，提高会计人员业务水平，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，加强会计档案管理，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告处理程序。
（七）单据控制
要求单位根据国家有关规定和单位的经济活动业务流程，在内部管理制度中明确界定各项经济活动所涉及的表单和票据，要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管单据。
（八）信息内部公开
信息内部公开是指地勘单位向单位内部公开或开放自己所拥有的信息，使其他个人或部门可以基于任何正当的理由、采用尽可能简便的方法获得上述信息。地勘单位应建立健全经济活动相关信息内部公开制度，根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。
地勘单位信息内部公开制度在一定程度上能够抑制单位内部腐败的发生，进而实现事业单位内部控制与管理的有效性。
三、地勘单位层面及业务层面风险评估关注重点
（一）单位层面风险评估重点内容
事业单位进行单位层面的风险评估时，应当重点关注内容见表22-2。

表22-2 单位层面风险评估关注点


续表

（二）业务层面风险评估关注重点
地勘单位进行经济活动业务层面的风险评估时，应当重点关注对预算控制与管理、收支控制与管理、政府采购控制与管理、资产控制与管理、建设项目控制与管理、合同控制与管理等情况实施的评估。
具体见表22-3。

表22-3 业务层面风险评估关注点

　　企业内部控制的五个要素：
　　1、内部环境。内部环境是影响、制约企业内部控制建立与执行的各种内部因素的总称，是实施内部控制的基础。内部环境主要包括治理结构、组织机构设置与权责分配、企业文化、人力资源政策、内部审计机构设置、反舞弊机制等。
　　2、风险评估。风险评估是及时识别、科学分析和评价影响企业内部控制目标实现的各种不确定因素并采取应对策略的过程，是实施内部控制的重要环节。风险评估主要包括目标设定、风险识别、风险分析和风险应对。
　　3、控制活动。控制活动是根据风险评估结果、结合风险应对策略所采取的确保企业内部控制目标得以实现的方法和手段，是实施内部控制的具体方式。控制活动结合企业具体业务和事项的特点与要求制定，主要包括职责分工控制、授权控制、审核批准控制、预算控制、财产保护控制、会计系统控制、内部报告控制、经济活动分析控制、绩效考评控制、信息技术控制等。
　　4、信息与沟通。信息与沟通是及时、准确、完整地收集与企业经营管理相关的各种信息，并使这些信息以适当的方式在企业有关层级之间进行及时传递、有效沟通和正确应用的过程，是实施内部控制的重要条件。信息与沟通主要包括信息的收集机制及在企业内部和与企业外部有关方面的沟通机制等。
　　5、对控制的监督。监督检查是企业对其内部控制的健全性、合理性和有效性进行监督检查与评估，形成书面报告并作出相应处理的过程，是实施内部控制的重要保证。监督检查主要包括对建立并执行内部控制的整体情况进行持续性监督检查，对内部控制的某一方面或者某些方面进行专项监督检查，以及提交相应的检查报告、提出有针对性的改进措施等。企业内部控制自我评估是内部控制监督检查的一项重要内容。

一、地勘单位内部控制现状

地勘单位由于受各方面条件限制，在经营方面或多或少存在战线拉得过长、项目时间跨度过大、资金投入及资金占用过大，项目资金回笼滞后，银行贷款压力增大；来利润率就不高的项目，因为时间跨度大，银行利息等原因，造成项目完成后挣不到钱，甚至赔本赚吆喝，只讲效果，没讲效益；金回笼方面，一是清欠力度不够，协调配合不到位：二是国外资金因受政局变化等原因，占用过大，回笼缓慢。另外一些实体公司由于市场的原因没有活干，造成资源浪费，也影响到单位的效益及职工的收益，更重要的是影响到职工的信心。

因此根据十八大三中全会，加强事业单位改革的精神，积极稳妥推进国有地质勘查单位改革，即保留必要的公益性地质调查事业单位外，其他地质勘查单位在属地化基础上逐步向企业化过渡。由此，非公益性国有地质勘查单位在由事业向企业化过渡时期，任重道远，必须统筹兼顾，处理好“改革、发展、稳定”关系，按现代企业制度方式运作，自主经营、自负盈亏、自我发展，加强单位内部管理，成为商业性地质勘查市场的主体。

随着地质勘探单位体制改革的不断深化，地质勘探单位的外部环境和内部运行机制都发生了较大的变化，由于受长期形成的管理惯性以及其特殊的经营管理模式的影响，其内部控制的理解还停留在基础的阶段，对内部控制目标的认识也还不够清晰。同时，由于部分单位负责人缺乏内部控制的理念，导致内控制度不能跟随业务变化而转变，导致内部基础管理薄弱。随着事业单位改制进程的加快，企业规模扩大以及生产经营的复杂程度的提高，原有的单位管理模式已经不再适合地勘单位的管理，建立健全的内部控制制度对于加强内部监督管理，规范会计工作秩序，提高经济效益，促进地勘经济健康快速的发展具有十分重要的意义，它是保证地勘单位按照既定目标发展、实现经营目的的有效手段，同时也是地勘单位管理成败的关键，建立适应现代企业发展的内部会计控制模式是地勘单位发展的必然结果，将使地勘单位实现快速而稳定的发展。

二、地勘单位内部控制的涵义

地勘单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。

（一）地勘单位内部控制的目标

地勘单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。

（二）地勘单位内部控制原则

（1）全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。

（2）重要性原则。在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。

（3）制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。

（4）适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。

地勘单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。具体工作包括梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度并督促相关工作人员认真执行。

（三）地勘单位内部控制的依据

《党中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）出台后，各省地勘单位分类改革稳步推进，浙江、广东、重庆和陕西等四个事业单位分类改革试点省市已出台了相应文件（国土资源部，2012）。基本上分为公益一类、公益二类和生产经营类等。分类改革后的地勘单位仍希望定位为公益事业单位，主要是公益一类，其次是公益二类。规范分类改革后地勘单位将发生一定变化：①重新核定事业单位编制；②出台一定支持政策，在一定时期内维持公益二类事业单位目前财政拨款及离退休人员待遇政策不变；③规范事业单位管理，实行事企分离，地勘单位办的公司要么剥离，要么注销。

事业单位分类改革后，对不同类型的地勘单位，在诸如地质调查项目管理、预算和财务管理、矿权管理等方面，都面临不同的管理要求，如何采用科学化、差别化的管理机制，需要给出明确的安排。在内部控制方面，对于划分到公益一类地勘单位，严格执行财政部财会[2012]21号关于印发《行政事业单位内部控制规范》（试行）通知精神执行；对于划分到生产经营类的地勘单位，将按照财政部财会[2010]01号关于印发《企业内部控制配套指引》的通知精神执行；介于二者之间的公益二类地勘单位，将具体区分实际业务类型，参考《行政事业单位内部控制规范》（试行）和《企业内部控制配套指引》，制定出本单位切实可行的内部控制制度。本书主要基于行政事业单位内部控制的通行做法做一介绍。

三、现代内部控制的发展

（一）内部控制的发展

内部控制的概念由以往的会计事项的审计逐步演变为由组织结构、岗位职责、人员条件、业务处理程序、检查标准和内部审计等要素构成的较为严密的一种制度，是随着社会经济发展而发展的。一般认为内部控制是从内部牵制发展而来，内部控制大致经历了五个发展阶段，即内部牵制阶段、内部控制阶段、管理控制和会计控制阶段、内部控制结构阶段、一体化结构阶段

L.R.Dicksee最早于1905年提出内部牵制这个概念，指出内部牵制由职责分工、会计记录、人员轮换构成。随后，由E.Bennett发展了内部牵制的概念，并于1930年给内部牵制下定义为：内部牵制是账户和程序组成的协作系统，这个系统使得员工在从事本身工作时，独立地对其他员工的工作进行连续性的检查，以确定其舞弊的可能性。

1936年美国会计师协会（美国注册会计师协会的前身）发布的《注册会计师对财务报表的审查》文告中，将内部控制定义为：保护现金和其他资产，检查簿计事务的准确性，而在公司内部采用的手段和方法。美国注册会计师协会的审计程序委员会于1949年发表了题为《内部控制、协调系统诸要素及其对管理部门和注册会计师的重要性》的专项报告，对内部控制作出如下定义：内部控制是企业所制定的，旨在保护资产、保证会计资料可靠性和准确性、提高经营效率、推动管理部门所制定的各项政策得以贯彻执行的组织计划以及相互配套的各种方法及措施。

1985年6月，美国注册会计师协会、会计学会、内部审计师协会、财务执行官协会和管理会计师协会共同成立了国家反舞弊性财务报告委员会，又称Treadway委员会。该委员会所属的内部控制专门研究委委员会发起机构委员会（Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，简称COSO委员会）。1988年，美国注册会计师协会发布了《审计准则公告第55号》。该公告中以内部控制结构的概念取代了内部控制制度的概念，同时也将控制环境、会计系统和控制程序界定为内部控制结构的构成要素，并且不再区分会计控制和管理控制。

1992年，COSO委员会发布报告，即《内部控制——整体框架》（1994年进行了增补）。该研究报告标志着内部控制理论进入了一个新的发展阶段，堪称内部控制研究发展史上的一个里程碑。COSO研究报告指出：内部控制是由企业董事会、经理层以及其他员工实施的，为财务报告的可靠性、经营活动的效率和效果、相关法律法规的遵循性等目标的实现而提供合理保证的过程。同时，提出内部控制整体框架包含控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五个互相关联的要素。在五要素中，控制环境是其他要素赖以存在的基础；风险评估是管理目标程序偏差时得以纠正的保证，是内部控制的依据。内部控制整体框架理论在内部控制实践中具有重要的指导意义，它有助于企业全方位构建内部控制系统。

COSO《内部控制——整体框架》已成为内部控制的经典理论，国际上众多知名企业纷纷借鉴这个框架建立了自己的内部控制体系，各国也参照其制定了本国的相关内部控制规范。然而，在以这个框架作为指导进行内部控制建设时，在实践中也发现了该框架存在的一些缺陷，主要体现在没有充分关注企业的战略风险控制。因此，2004年内部控制理论迎来了新的发展COSO《企业风险管理——总体框架》（以下简称《新框架》）。它是在原有的COSO内部控制五要素的框架体系上，结合了《萨班斯-奥克斯利法案》（简称SOX法案）的相关要求，通过引入风险管理的相关理论，最终发展延伸而来的。新框架主要体现了这样一个动态的过程，这个过程的主体是企业的公司治理机构和全体职工，范围是企业内的所有层次和机构，而且还包括战略目标的设定，目的是帮助企业更好的识别、分析、控制各种潜在风险事项，从而保证企业战略目标的完成。

（二）我国现阶段内部控制规范体系形成

2008年6月28日，财政部、证监会、审计署、银监会和保监会联合发布《企业内部控制基本规范》，于2009年7月1日起首先在上市公司范围内施行，并鼓励非上市的其他大中型企业执行。该规范作为我国企业内部控制的统一标准。2010年财政部、证监会、审计署、银监会和保监会出台了《企业内部控制应用指引》、《企业内部控制审计指引》、《企业内部控制评价指引》。

2012年11月29日，财政部以财会【2012】21号印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，该规范由总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督以及附则构成，共6章65条，自2014年1月1日起施行。

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