（一）找矿突破战略行动实施概况

找矿突破战略行动是什么？~

为切实提高我国矿产资源保障能力，构建地质找矿新机制，国土资源部、发展改革委、科技部和财政部共同制定并组织实施《找矿突破战略行动纲要（2011-2020年）》，明确了“三年有重大进展，五年有重大突破，八到十年重塑矿产勘查开发新格局”的“358”超常规目标任务，努力实现地质找矿重大突破，形成一批重要矿产资源战略接续区，建立重要矿产资源储备体系。

● 地质找矿突破战略行动实施两年来，取得了显著成绩。当前需要完善机制，依靠科技，实现找矿突破战略行动目标。
● 健全完善地质找矿新机制核心问题是处理好政府和市场关系，建立政府宏观调控、市场在矿产资源配置中起决定性作用的新机制。
● 在地质找矿投入增大和地质找矿体制机制逐步完善的同时，加强管理，依靠科技进步，实现找矿突破，才是真正意义上转变矿产资源勘查开发方式。
● 各省(区、市)在推进整装勘查中，差异较大，需要对整装勘查内涵做出界定并相应制定技术标准和勘查规程来规范整装勘查。
地质找矿突破战略行动实施两年来，取得显著成绩。要用十八大精神认真总结经验，深入研究在实践中提出的一些问题。完善机制，依靠科技，实现找矿突破战略行动目标。
一、健全完善地质找矿新机制
健全完善地质找矿新机制核心问题是处理好政府和市场关系，建立在政府宏观调控下市场配置矿产资源基础性作用的新机制。
1.明确“矿业”产业定位，实行勘查开发统一管理
一是明确矿业产业定位。我国在计划经济体制下，把矿产资源勘查划归三产业，把矿产资源采选划归二产业，探采分离，这不符合市场规律。在市场经济体制下，探采一体(机制上)不可分割，把勘查与开采一起归类为“矿业”，定位为第一产业，有理论根据，符合世界惯例。
二是深化经济体制改革，实行“职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，建立新型的矿业管理体制，实行矿业“横向集中统一、纵向分级分类管理”的体制。解决目前探采分离，管理上横向政出多门，纵向争权逐利的问题，解决机构重叠、职责交叉的问题。
2.发挥好法律、法规的间接管理和政策的调控作用
建议加快修改《矿产资源法》。对矿产资源关乎国家安全、经济社会可持续发展、惠泽民生、代际补偿作出法律规定；明确以生态文明建设统筹矿产资源勘查开发与环境保护、节约集约利用资源的基本国策；作出与《物权法》相适应的矿业权用益物权相关法律规定，形成新形势下矿产资源保护与矿业发展的法律保障。
建议对现行征收资源税费的办法进行调整。我国现行矿产资源税费制度，已不适应矿产资源勘查开发新形势，不利于节约集约利用资源，造成矿产品价格不合理，矿业收益分配不公，不利于矿业发展方式转变。主要问题是作为对资源性资产耗竭的货币性资产补偿的资源补偿费费率偏低(平均1.18%)，补偿不足；对矿产资源作为资源性资本在生产经营活动中产生级差收益调节的资源税目前只部分征收，从量计征，应扩大征收范围，从价计征。
建议解决矿业权“价款”制度异化问题。目前“价款”范围扩大，有些地方所有探矿权、采矿权不论投资主体，不管是否形成矿产地，都收“价款”；“价款”额都超出了地勘投资的成本；有些地方将开采预期收益提前全额征收，数额远远超出资源补偿费和资源税，实际上是在炒卖资源。“价款”制度异化，混淆“国家所有权益”和“勘查投资权益”概念，扰乱了矿业市场，造成矿产资源收益分配不公。要准确定位，划分国家所有权益与勘查投资权益。修改完善评估理论方法及相关准则体系。
建议解决一些地方“基金”的错位问题。地质勘查基金是在我国地质勘查风险资本市场尚未建立的情况下设立的，理应是降低勘查风险，引导社会资金，间接起到对商业性地质勘查的融资作用。而现在一些地方政府把地质勘查基金的使用等同于政府投入找矿，与市场争权，与企业争利，挤出社会资金。
3.深化行政体制改革，处理好政府和市场的关系
一是转变政府职能，做好公共服务。推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向为找矿突破创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义转变。解决目前一些地方政府在矿产资源勘查开发中行政管理太多，甚至集管理者、所有者、经营者于一身的问题。
二是规范政府投入，处理好政府投入与社会投入的关系。完善地质找矿新机制，需要规范投入，尤其是规范政府投入。目前多数省(区)地质找矿资金主要来源于“资源补偿费”和“价款”，多以“省财政”和“省基金”形式投入，政府持有矿业权。要规范“省财政”、“省基金”投入地质找矿运作方式，纠正政资不分、政企不分、政事不分、政府掌控甚至垄断矿业权问题，发挥市场配置资源的作用，推动找矿突破战略行动健康发展。
4.尊重市场规律，健全完善矿业权市场
要建立健全全国统一、竞争、开放、有序的矿业权市场和矿业要素市场。要建立健全矿业权市场运行规则，规范矿业权市场运行。目前实施的矿业权出让是政府采用市场办法的调控手段，不是市场配置资源，而转让市场才是真正的市场配置。要加强矿业权转让市场建设，积极发挥市场配置资源的决定性作用。
要建立健全与矿业市场相配套的市场体系。严格准入制度，规范市场行为：构建矿产勘查的融资平台，建立合理的矿产勘查投资结构和风险激励机制，规范矿业资本市场。
要规范中介组织，更好发挥行业协会作用。对现有的中介组织进行整顿，规范资质，严格把关，加强自律，提高水平。
5.激发各类矿业市场主体发展新活力
一是深化国有矿业企业改革，改制成股份制公司体制，建立科学的法人治理结构，实现所有权和经营权分离，国有控股和参股从制度上解决政企分开的问题。以产权制度改革增强动力、激发活力，积极发挥市场主体作用。
二是引导扶持发展非公有制矿业企业。非公有制矿业企业已经成为重要的矿业市场主体。要认真贯彻实施十八大报告提出的两个毫不动摇，破除“姓国姓民”桎梏，对非公有制经济一视同仁，平等对待，同等地使用生产要素，平等受到法律保护，支持非公有制矿业企业发展，为找矿突破做出贡献。
二、依靠科技进步推进找矿突破
在地质找矿投入增大和地质找矿体制机制完善的同时，加强管理，依靠科技进步，实现找矿突破才是真正意义上转变勘查开发方式。
1.加强学习，推进地质找矿思维创新
思维创新是实现找矿突破的潜力所在。目前我国找矿突破行动来势迅猛，广大地质工作人员思想准备不足，知识准备不够，缺乏思维创新，要安排不同形式的学习、培训、交流，提高思维创新能力，挖掘找矿突破潜力。
2.提高地质找矿部署质量
部署质量是第一质量。目前找矿突破部署78个整装勘查区，需要在实践中优化。部署要建立在需求驱动、从问题出发，交叉、融合，大信息、大数据的基础上。地质工作从单一服务于经济发展已扩展到服务于经济、社会、生态、民生方方面面，地质找矿领域已从传统的基底岩石向兼顾地球表层和地壳深部扩展，新矿种、新的开发利用方式都为科学部署提供了依据。
3.加强基础地质调查
近几年找矿取得的重要进展是建立在多年地质工作积累的基础上的，尤其是基础地质调查和资源潜力评价为整装勘查选区提供论了重要依据。从调查省(区)看，一些省(区)新的整装勘查后备基地明显不足，国土资源大调查中基础地质调查投入偏低。
要提高基础地质调查工作对于提高地球科学认知水平，促进地质找矿重要性的认识，正确处理基础地质调查与当前找矿突破的关系，统筹当前与长远，切实加强基础地质调查，提高中央公益性地质工作中的基础地质调查投资比例，加大地方基础地质调查投入，提高基础地质工作水平，保障整装勘查可持续发展。
4.依靠科技进步，实现地质找矿突破
随着地质调查工作服务领域扩大和找矿难度加大，传统理论有些已不能指导地质找矿，一些技术、方法难以适应新的地质找矿工作需求，需要新的找矿理论和新的找矿技术、方法的支撑，以提升地质找矿工作能力。
制定依靠科技进步推进地质找矿的政策措施，鼓励、激发生产单位、科研单位、科研工作者、地质找矿一线工作者，开展地质找矿勘查理论研究，形成综合分析、综合勘查和综合评价的找矿技术和新方法，提高地质找矿技术水平。
三、规范整装勘查
整装勘查是实施地质找矿新机制以来推行的一种新的找矿模式，实施几年来，成效显著。整装勘查在全国全面推进中，各省(区、市)在理解上、在实际操作中有很大差异。有的整装勘查区从区域地质调查到勘探均含其中，公益性、商业性地质工作并存，事业费、基金、商业资本混用，矿业权设置多元，投资体系多元，勘查主体多元等等，需要对整装勘查内涵做出界定并相应制定技术标准和勘查规程。
1.整装勘查的内涵
按照找矿阶梯式序次递进规律，整装勘查是在公益性矿产地质调查和矿产资源潜力评价的基础上选定有一定矿产规模的区域(客体)统一部署、整体勘查(主体)。这是尊重地质工作规律所做出的选择，是对一个有一定规模矿产地质体的整体勘查。
明确整装勘查内涵，要进一步对整装勘查区选择，整装勘查工作程序、工作阶段、技术标准与勘查规程、工作质量以及与开发的衔接，勘查开发的利益分配等方面加以具体界定。
2.整装勘查的管理
对于整装勘查，政府矿政管理主要是制定整装勘查规划，勘查区设立、矿业权设置，制定勘查技术标准和运行的监督管理，营造良好的政策环境和社会环境。政府掌控矿业权，同时充当裁判员和运动员两种角色，这是与矿产资源勘查开发市场化配置背道而驰的。
整装勘查市场主体要通过加强内部管理，依靠科技进步，提高找矿效率，缩短勘查周期，快速实现找矿目标任务，在为国家经济社会发展做出资源保障的同时，获得自有发展的经济效益。
3.整装勘查各方的利益分配与协调
整装勘查涉及投资主体、勘查主体、地方政府和整装勘查区民众等各方面利益。整装勘查区各方利益协调直接关系到整装勘查的成功与否。政府及矿产资源主管部门要以整装勘查中矿业权配置为核心，明确各主体权益，协调合理分配利益，对于调动各勘查主体的找矿积极性，对于推进新机制运行和实现找矿重大突破至关重要。
(原载《地质工作战略研究参考》2013年6月15日，作者与余养力、王希凯、樊笑英、陈元旭、张兴合作撰文)

为增强矿产资源保障能力，保障经济社会可持续发展，保障全面建设小康社会伟大任务的实施，国务院第176次会议审议通过了《找矿突破战略行动纲要（2011～2020）》，国土资源部组织实施全国地质找矿突破战略行动，为保障找矿突破战略行动实施，国土资源部以国土资发［2011］11号文，颁发了《找矿突破战略行动组织实施分工方案》，要求各有关单位“把找矿突破战略行动组织实施作为当前和今后一个时期的重点工作任务。”要坚持以科学发展观为统领，遵循地质工作规律和市场经济规律，用全新的思路为找矿突破打造以市场机制为导向的多元投资制度平台，全面推进“公益先行、商业跟进、基金衔接、整装勘查、快速突破”地质找矿新机制，有序引导社会资金加大矿产勘查投入，加快实现找矿重大突破。在《纲要》颁布前期国土资源部开展的地质找矿新机制为地质找矿突破战略行动的实施奠定了良好的基础，并成为实现找矿突破战略的举措和主要平台。

国土资源部实施地质找矿新机制和找矿突破战略行动后，各省（区、市）人民政府及矿产资源主管部门高度重视，迅速行动，并根据本行政区实际情况，统筹贯彻，重点突出，形式多样，各具特色。

1.各省（区、市）政府及国土资源主管部门高度重视，构建组织领导体系

找矿突破战略行动工作部署后，各省（区、市）政府高度重视，积极采取各种形式，认真贯彻全国动员部署电视电话会议精神，各省（区、市）先后召开部署动员会议，调动相关方面的积极性，并将地质找矿突破工作纳入省政府的重要议事日程，造就良好的地质找矿战略行动社会舆论氛围和有利的工作环境；大部分省（区、市）都成立了省级找矿突破战略行动组织领导机构和工作机构，省（区、市）主管领导牵头，国土资源主管部门具体组织（尤其明确国土资源厅长是找矿突破第一责任人），相关部门及整装勘查区所在地领导参加，有一批整装勘查区已组建了整装勘查区组织领导机构和承担整装勘查区任务部门建立内部实施管理组织系统；同时建立省级专家指导、整装勘查区技术组织管理负责以及承担项目技术管理负责等技术监管体系；有些省（区、市）已建成由这两方面构建了比较完整的地质找矿突破、整装勘查的组织领导体系，有效地保障了战略行动的实施。

2.统筹地质找矿规划，认真编制实施方案

根据国土资源部找矿突破战略行动总体实施方案的部署要求，除北京、天津、上海、海南外，各省（区、市）都由国土资源主管部门牵头，相关部门参与，根据本区域实际，基本遵循地质规律、地质工作规律、市场规则和现实需求，统筹规划，组织编制本省（区、市）地质找矿突破战略行动实施方案，全面部署地质找矿突破工作。并把“整装勘查”作为地质找矿突破战略行动实施重点工作，各省（区、市）都确定了中央与省（区、市）两级整装勘查区，对整装勘查区实施统一管理原则［各省（区、市）对统一管理的内容要求虽不统一，但强化管理目的是一致的］，其内涵主要是统一规划、统一部署、统一设计、统一管理（如云南省、青海省实行“五统一”管理，即统一工作部署、统一组织实施、统一工作进度、统一质量要求、统一成果验收），并按集中人力、财力、物力及其他资源要素原则，统筹中央、地方财政加大投入，加强地质调查，吸引“商业跟进”矿产勘查，发挥基金衔接作用，实施大项目大投入战略，以期尽快实现找矿突破。同时许多省（区、市）在强化矿产勘查、突破的进程中，强化开发或为后期开发做好各种衔接准备工作，以促进区域经济社会发展。

3.建立完善支持保障政策制度，推进找矿突破方案顺利实施

为推进地质找矿战略行动，为整装勘查顺利实施和地质找矿新机制有效运行，各省（区、市）政府及其相关主管部门，依据有关法规政策，结合本行政区的实际，都制定建立一系列内容各异、重点不同、形式多样的支持保障政策制度，概括起来涵盖以下几个方面：一是加强整装勘查区内矿业权规范管理，包含矿业权设置与配置、区内原有矿业权处置、进入与退出条件、勘查主体合作权益规定等方面政策；二是促进“商业跟进”，鼓励企业和社会投资，特别是吸引大型企业投资方面的政策；三是各勘查主体利益配置或利益处置方面有关政策；四是为调动各方面积极性而建立的找矿突破激励机制；五是为充分发挥找矿主力军在地质找矿突破、整装勘查中的主动性、积极性而制定的政策；六是为改善外部工作环境协调有序、有效开展地质找矿突破工作而制定各种协调机制制度等。

这些支持保障性政策、制度在整装勘查工作及新机制运行中已发挥出较好的作用，并将在实践中进一步推动找矿突破战略行动的顺利实施。

4.地质找矿突破战略行动全面推进，发展不平衡

当前地质找矿突破战略行动，整装勘查工作已全面推进并取得成效，但由于各省（区、市）经济社会发展程度不同、地质背景和对矿业经济依存度不同以及一些认识上的差异而导致发展的不平衡性；同时地质找矿突破战略行动提出时间紧、任务重、要求高，也可以说是一段时期内的突击性任务，这与地质工作运行客观规律之间协调需要一段时间在运行中不断地调整。

当前各省（区、市）在全面、深入地按方案、计划推进，并在运行实践中不断完善政策，解决问题，加快进度，实现突破。

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