农业综合开发的问题及对策

农业增收困难原因及对策剖析~

农业开发土地治理项目存在的问题及对策 农业综合开发土地治理项目以中低产田改造为重点，加强农业基础设施建设，促进农业结构战略性调整，实现农业增效、农民增收。

，明确了当前农业综合开发的主攻方向：以推进农业现代化为目标，以促进农业可持续发展为主线，集中力量建设高标准农田，积极扶持新型农业经营主体，打造农业优势特色产业集群，促进农村一二三产业融合发展。

农业开发土地治理项目存在的问题及对策
农业综合开发土地治理项目以中低产田改造为重点，加强农业基础设施建设，促进农业结构战略性调整，实现农业增效、农民增收。农业综合开发工作落实科学发展观，应以人民群众为主体，广泛听取群众意见，充分反映群众愿望，从群众满意的事情做起，从群众不满意的事情改起，让群众得到实实在在的利益。为此，我们于2008年10月到抚宁县抚宁镇下庄村进行了为期六天的蹲点调研，目的是要了解农民对农业开发土地治理项目的需求、愿望、意见和建议，特别是结合正在该村实施的2008年度农业综合开发土地治理项目，发现项目实施的难点和影响项目建设的因素，并力争找到有效的解决办法。通过召开村班子成员座谈会、到农民家中走访座谈、深入农业开发施工现场与施工人员和群众交流、发放问卷等形式进行了深入的调查研究，并与县农开办、项目乡镇和项目村共同分析问题原因，探讨解决问题的方法。
一、农民对农业开发土地治理项目的看法
抚宁县抚宁镇下庄村2008年实施的农业综合开发土地治理项目，改造面积2854亩， 计划新打机井26眼，埋设地下管道18400米，修农路5281米，建桥一座。我们走访中发现，在项目实施前，农业基础设施建设明显滞后，远不能满足农业发展、农民增收和全面建设小康社会的需要。农业综合开发土地治理项目是我国实行农村家庭联产承包责任制以后大规模对农业生产性公益设施进行改造完善的政府行为，对中低产田进行水、田、林、路综合治理，建设高标准农田，提高农业综合生产能力。项目的实施给农业生产带来了巨大的变化，项目区农业生产条件得到了较好改善，农业综合开发推动了农村经济的健康、可持续发展。项目区农民从已完成改造的项目区中，看到了农业综合开发项目的实施使农业生产条件发生的巨大变化，农田水利设施得到彻底改善，机井、地下管道相配套，用水方便，农路畅通，运输便利，农业生产的障碍因素得到有效解决，种植结构调整后收入明显增加。农民们非常欢迎农业开发项目，期待着通过农业开发项目改善本村农业基本条件，增加农业产出，增加收入，对国家的无偿投入深表感激。
二、农业综合开发土地治理项目实施中存在的问题
我们也发现项目实施中存在的一些问题，有些与国家政策有关，有些与我们的工作不够深入有关，需要我们在今后的工作中加以解决。
1、自筹资金困难大。在与下庄村干部座谈中，他们对项目建设最大的担心，就是觉得自筹资金比例过高，完成难度很大，走访的十多户农民谈及此问题时，农民也表示出些义务工还可以，但出资有困难。虽然在项目立项前，项目村都征求了农民对筹资投劳的意见，因为农民迫切期待项目实施，所以在征求意见时，大多数村民代表都同意筹资投劳，但在实施过程中，筹资投资的落实却面临着困难。
其主要原因有：一是村级没有自有资金，没有能力投入。我们调研的下庄村是一个以种植业为主的村庄，村集体基本没有收入，也没有多少积累，村集体无力出资。二是农村税费改革后，农村二工取消，投劳必须是农民自愿的，而下庄村以生姜等高效益蔬菜种植为主，用工量大，农民农闲时间少，因此少量投劳还可以做到，大量投劳就有困难。三是自筹资金比例过高，农民筹资投劳占中央财政资金的60%(即总投资的28.5%)，比例较高，且随中央财政资金投入逐年提高，筹资投劳数额也按比例跟着升高。我市土地治理项目2003年农民筹资投劳85元/亩，2004-2006年为131元/亩，2007年后为179元/亩，农民感到支出的压力加大，直接影响到农民筹劳的数量和质量。
2、防护林建设有阻力。因地制宜的采取林业措施，加强农田防护林网建设，是土地治理项目建设的重要措施，林网建设也是关系到项目形象的关键因素。但在座谈走访中，感觉农业开发涉及到的其它工程农民都非常欢迎，只有对农路边栽植防护林有较大抵触情绪，主要是觉得林木遮光，与周边作物争水肥，影响作物产量，而且本地区农民没有路边植树的种植习惯，觉得路修好了就解决大问题了，路边栽植防护林没什么用，对林木产生的生态效益认识不足。
3、工程细节设计需加强。农民非常欢迎土地治理项目中的打井、埋设地下管、修路、架设农电线路等工程，但在我们调研中，农民对农路走向，做业通道的设置、地下管道和出水口位置设置等问题提出了一些建议和意见。这些问题有些是农民单纯从自已使用方便角度考虑，没有考虑科学规划和工程成本，有些则是我们项目规则设计做的不够深，不够细，考虑的不够周全。
三、解决土地治理项目存在问题的对策和建议
1、从实际出发，降低农民筹资投劳比例。虽然在走访中，大多数都民都建议取消项目中的自筹资金，改为全部由国家投资。但我们认为，当前农业综合开发要求农民适度筹资投劳，符合国家经济发展实际，符合国家投资政策。从多年的农业综合开发实践来看，农民筹资投劳踊跃的地方，项目实施也比较顺利，工程建后也能发挥长期效益。而农民不愿筹资投劳的地方，项目建设中阻力大，工程毁坏程度也较高。农业综合开发工程建成后归农民所有，农民投资投劳是合理的。但现行政策中，农民投资投劳的比例的确过高，建议一是加大财政资金投入力度适当降低筹资比例。从调查结果看，让农民出资难度大，但如果村集体有实力的，村集体出资是可行的。涉及到各家各户的地下管道埋设、植树等土方工程则可以出义务工来解决。因此，建议将与农民自筹占中央财政比例降为10%-15%比较合理，且应以农民投劳方式为主，以筹资方式为辅，保证投资投劳不至于影响农民全年纯收入，不能因此降低农民生活水平。二是坚持以农民要求为前提，遵循农民意愿，只要农民群众愿意筹资投劳，又不违背农业综合开发政策，本着谁受益、谁投资的原则，鼓励受益户和承包商积极参加项目建设，通过多渠道、多途径、多种方式实现农民筹资投劳。三是有针对性的进行宣传工作，让农民了解农业开发是民办公助的利民工程，农民有义务参与项目建设，激发农民投工投劳热情。
2、明确权益，解决防护林保存难的问题。通过调研我们发现如果一项工程不能让农民受益，还会给农民带来一些影响，哪怕影响很小，想仅靠要求农民提高思想境界来支持该项目建设，是脱离现实的。路边防护林影响邻近农作物生长是现实，要想保证树木不被人为损坏，必须要让农民从防护林中受益。建议项目区要因地制宜建立科学的管护机制，林网以树随地走、靠近谁，归谁管，管好就归谁的形式，全面落实林权，即谁家地头的树就归谁管理，保证成活，成材后收益部分或全部归树的所有者。通过与农民交流，大多数农民都愿意接受这种方式，认为这样防护林建设就对农民产生了现实的经济效益，用这种管理体制的创新，可以有效解决防护林保存率低的老大难问题。在条件适合的地方，也可以考虑用片林取代路边防护林网，或因地制宜的栽植一些不影响生产的灌木树种，以减少对作物的影响。
3、项目工程务必科学实用，配套完善。在调研中，我们深深的感觉到，农业开发工程来不得半点表面文章，必须踏踏实实地针对农民的生产需求，选择科学实用的方案，并做到各项工程配套完善，做到工程竣工即可方便使用，不留尾巴。要让农民充分地、全程地、深入地参与工程规划，以增加工程实用性。强化项目前期工作机制，加大农民参与程度。
4、建议上级在农业开发投资中，安排适当比例的工程管护资金，用于建成项目的维修、管护，以支持项目村做好项目管护工作。
四、农业开发土地治理项目建设中需要强化的工作
1、强化项目前期工作。土地治理项目申报时间紧，而规划设计和项目建议书编制工作量很大，在调研中农民反映的工程方面的问题，以及从近几年的工程建设、验收发现的相当比例的问题，都与项目前期准备不充分有关。为此，我们要进一步强化项目前期工作的机制。一是务必提前动手规划，土地治理项目规律性很强，一般不会出现较大的政策性变化，项目县不能等上级项目规模、指标确定再动手，要在年中就着手选择下一年度项目区位置，在秋季即开始第二年项目的前期设计工作。二是务必让农民高度参与，做实、做深、做细勘察设计工作，项目勘察设计人员要与项目村的村干部及村民代表深入田间，充分听取和采纳群众的意见和建议，设计落实具体工程位置、数量。在完成项目规划图后，要把设计方案分发给项目区的每个村，广泛征求群众的意见，对有异议的工程，重新实地踏查，修正设计，确保每一项工程科学实用，群众满意。三是规划设计完成后实行专家评审制，组织水利、农业、林业等相关专家对规划设计标准进行审查，根据专家意见作出修改调整，使规划设计科学合理，有效地降低工程造价，切实提高工程建设质量。
2、强化项目工程管理和监管体制，保证工程质量。一是要建立全面的质量监控体系，做到纵向全过程、横向全系统、意识全方位、时间全控制。特别是县级农业开发部门更要精心组织安排，严格落实项目工程管理责任制，单位领导和技术负责人要分片包干、责任到人、监管到位、奖罚分明。
二是加强对施工环节的监管。要严格把好三个关口：首先严把材料的进货检验关。凡建设工程材料均需经开发部门和工程监理同意才能用于工程，确保材料合格。其次要严把作业指导关，在施工过程中，技术人员要认真指导施工人员作业，施工人员必须严格按照图纸、规范和作业指导要求进行施工，做到一次成优。第三要严把施工工序关，监理人员要认真做好过程控制，上道工序未验收合格，不得进行下道工序，不得因为抢工期，而姑息迁就、简化程序。第四要加强对监理部门的监管。针对农业综合开发项目中的土建工程类型多、数量大、造价低、位置分散的特点，农开部门要经常督促检查所委托的专业监理部门的工作，确保其对土建工程建设进行全过程有效监理。各县农开办要对整个项目施工过程进行监管，发现问题及时纠正。同时实行社会监理，安排项目区基层干部和群众代表进行现场跟踪监督，全面提高项目工程质量。
2、加强宣传，减轻实施项目的难度。利用报纸、电视等媒体大力宣传农业综合开发工作，扩大农业综合开发影响，让农民知道开发项目由国家投入，农民参与，主要目的就是为了农民增收致富，工程完成后都归农民所有。让农业开发政策家喻户晓，工程建设人人皆知，农民积极参与和支持农业开发项目的建设，服从规划，自觉筹资投劳，自觉监督工程质量，使社会各方面关心和支持农业综合开发工作。
3、创新思路建立健全管护机制。随着农业综合开发的不断发展，农业综合开发建成的项目工程越来越多，为保证项目工程的正常运转，长期发挥项目效益，乡村要成立管护组织、制定项目区配套工程设施管理办法及农田防护林管理办法，采取集体和个人管理相结合的办法进行管护，确保农业综合开发项目工程正常运行，发挥效益。及时与项目乡镇、项目村办理产权移交手续，明晰项目产权，确定管护主体，每项工程做到管护责任到人头。市县农开办要建立建后项目跟踪调查制度，建后跟踪调查不仅能有效反映项目实施所产生的经济、生态和社会效益，而且能全面客观地反映项目工程的管护情况，为上级的决策提供科学的依据，同时督促产权单位加大管护力度，进一步完善项目工程的管护，使项目工程能长久发挥效益。

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