自然资源局对越界采矿的要求

~ 越界采矿属于一种常见且高发的矿产资源违法行为,在各类露天或地采矿山都有可能发生。尤其是地采矿山的越界开采行为,违法行为发生在井下,隐蔽性较强,发现制止难,调查取证难,监管风险大,对于越界行为的认定必须通过专业测绘方能判定。对此类违法行为,理应从重查处,但鉴于现行的《矿产资源法》及配套法规不完善,在执法实践中对越界采矿行为的查处往往面临着法律适用困难的尴尬局面。关于此类违法行为的法律适用问题,笔者认为应从以下几个方面加以判断:
      对越界采矿含义的再理解
      根据《国土资源违法行为查处工作规程》的指导意见,越界采矿是指采矿权人擅自超出《采矿许可证》载明的矿区范围(含平面范围和开采深度)开采矿产资源的行为。按照这个判断标准,越界采矿应当具备两个前提条件:
      一、越界采矿的行为主体必须是矿业权人。越界采矿的违法主体只可能是矿业权人,即持有合法采矿许可证的法人组织,而不可能是自然人或者无采矿许可证的法人组织。
      二、必须有明确且法定的矿界。所谓“界”,就是采矿许可证副本所载明的矿区范围。这个范围是三维的空间概念,《矿产资源开采登记管理办法》第三十二条对此规定很明确。在以往的监管过程中,普遍存在着只重视平面坐标系范围内的界限而忽略纵向上开采高程或纵深的现象。在一些行业管理文件上也常出现“超层越界”的提法,这实际上是一种不规范的说法,因为“超层”的涵义本身就包含在“越界”之中。
      三、对“采矿”行为的认定应统一标准。从行业规范来看,“采矿”有广义和狭义之分,广义上的采矿是指与矿物质采出有关的井上井下生产活动,它包含矿井建设、井巷开拓、巷道支护、通风排水、采面掘进、矿石回采(穿孔爆破、综合采掘、矿石回收)、运输转运、分选销售、采空区充填等与矿石开采相关的各个环节和工序;狭义的采矿仅指直接的矿石回采过程,即穿孔爆破、综合采掘和矿产品回收等工序。笔者认为,在行政执法中关于对越界“采矿”行为的认定标准不宜过宽也不宜过窄,与矿石回采直接相关的生产活动,例如巷道开拓、采面掘进、穿孔爆破、综合采掘、矿石回收运输等生产活动应当认定为采矿行为。只要上述生产行为超越采矿许可证核准的矿区范围就可认定为越界采矿。当然,为了确保生产安全而不得不进行界外通风或运输,只在界外掘进通风巷道或运输巷道而无矿物质采出的,不应当认定为越界采矿行为。
      《矿产资源法》关于越界采矿的规定
      《矿产资源法》于1986年公布实施,至今28年间仅在1996年进行过一次修订;《矿产资源法实施细则》于1994年公布实施至今未作修改。随着矿产资源行业的快速发展,这其中部分内容已经不能适应资源开发利用形势,国土资源管理部门对矿山企业的监管面临着法律适用困难的尴尬。
      《矿产资源法》中涉及“越界采矿”的内容仅在第六章“法律责任”中有一条,即第四十条:“超越批准的矿区范围采矿的,责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失,没收越界开采的矿产品和违法所得,可以并处罚款;拒不退回本矿区范围内开采,造成矿产资源破坏的,吊销采矿许可证,依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任”。《矿产资源法实施细则》中涉及“开采范围”的内容仅在第四章“矿产资源的开采”中有一款,即第三十条第一款:“采矿权人享有下列权利:(一)按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动......”。
      在立法技术上,《矿产资源法》第四十条作为罚则出现在“法律责任”这一章,这只是在采矿权人出现越界采矿行为后该如何进行处理或行政处罚的后置条款。这就造成了“无规则,有罚则”的不对应现象。《矿产资源法实施细则》虽然规定了“按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动”,但它是作为采矿权人的权利出现的,而不是采矿权人必须履行的义务。
      从法理学角度来讲,《矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》关于“越界采矿”的规定都不够严谨,这就造成了行政执法实践中出现尴尬局面。法律法规并没有就“越界采矿”问题做出义务性规定或禁止性规定,如果严格按照行政处罚的“处罚法定原则”要求,在行政处罚中难以明确说明当事人的越界行为到底违反了《矿产资源法》哪一条。
      执法实践中关于越界采矿的法律适用
      由于法律法规的不严谨,各级各地国土资源管理部门在对“越界采矿”行为的查处中,存在着法律适用不一致的问题。关于罚则,一般适用《矿产资源法》第四十条和《矿产资源法实施细则》第四十二条,这基本上不存在争议。但对于行为规则的适用,也就是违反了哪一条的问题,一直难有定论。根据笔者的实践经验以及与同行的交流,目前对于“越界采矿”违法认定的依据比较常用的条款主要有以下四种方式:
      一、适用《矿产资源法》第三条
      按照国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》附录B的指导规范,越界采矿的法律依据为《矿产资源法》第三条,即“勘探、开采矿产资源,必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权,并办理登记”。在日常执法实践中,对越界采矿行为也大部分使用该条。
      这种法律适用有一定的道理,可以作如下理解:如果该企业矿区范围外未设置其他采矿权,核准范围外的矿产资源实际属于国有资产,国家对其享有所有权,对它进行开采必须另行申请采矿权。如果该企业矿区周边还设置有其他采矿权,其越界进入其他采矿权人的矿区范围,这还涉及到侵权问题,情况更加复杂。但严格来讲,这种法律适用很牵强,越界的企业显然是有证,只是没有严格遵守采矿许可证核准的事项,而不是直接无证,简单的适用“无证采矿”的法律依据似乎经不起推敲。
      从另外一个角度,类比土地管理法律法规,对越界采矿行为以无证采矿来定性似乎又勉强说得过去。《土地管理法》第七十六条规定:“超过批准的数量占用土地,多占的土地以非法占地论处”。关于此类土地违法行为,法律适用是不存在争议的,以此类比,超越批准的范围进行采矿,超出的范围也可以以无证采矿论处。单就法律条款本身来讲,《土地管理法》并未将超出批准数量或范围的占地行为单独在“法律责任”一章单列出来,而《矿产资源法》将“无证采矿”和“越界采矿”行为在“法律责任”一章分别单列。显然,“越界采矿”与“无证采矿”二者还是有差异的,其本质区别仍在于“越界采矿”的前提条件是有证。
      二、适用《矿产资源法》第十八条
      《矿产资源法》第十八条规定:“矿山企业变更矿区范围,必须报请原审批机关批准,并报请原颁发采矿许可证的机关重新核发采矿许可证”。笔者以为这种说法可以作如下理解:对于越界采矿可以认定为其实际控制矿区范围已经形成事实上的变更,但并未经依法定程序申报核准。从这个角度来讲,该条也可以勉强适用于越界采矿。
      三、适用《矿产资源法》第十九条
      《矿产资源法》第十九条规定:“禁止任何单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿”。本条适用于与已经依法设立的国有矿山企业或其他矿山企业矿区范围毗邻的法人组织和自然人。
      如果某个矿业权人越界进入与其毗邻的其他合法矿山企业的矿区范围内进行采矿,可以适用本条。《矿产资源法》对此种行为的罚则为第三十九条第二款,仍参照第一款即“无证采矿”给予行政处罚。
      对于本企业矿区范围与他人的矿区范围不毗邻或周边无其他矿区的,此类企业的越界采矿行为显然不能适用这一条。
      四、适用《矿产资源法实施细则》第二十一条
      由于《矿产资源法》并未明确对“越界采矿”进行义务性规范或禁止性规定,退而求其次,《矿产资源法实施细则》也可以适用。该细则第二十一条第一款规定:“采矿权人享有下列权利:(一)按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动......”。
      从权力行使角度来讲,越界采矿属于采矿权人不正确行使权利或权利行使方式不当的情形,这也可以勉强说得过去。但严格来说,当事人可以行使权利,也可以放弃权利,采矿权人没有必须行使的义务。
      综上所述,在法律法规不严谨的情况下,在执法实践中可以就当事人的越界采矿行为具体情况具体分析,根据不同的事实适用不同的法律条款。但是,采矿权人作为民事法律主体,其权利属于私权利,按照私权利“法无禁止即可为”,公权力“法无授权即禁止”的原则,在日常行政执法中,上述四条法律条款的适用或多或少都存在着“打擦边球”的风险。
      处理建议
      基层国土资源管理部门关于越界采矿违法行为的查处一直在进行,各级各部门也根据实际情况适用不同的法律条款,但普遍缺乏统一的规范性条款。如果严格按照《行政处罚法》的要求,现在关于“越界采矿”行为查处的法律适用都是不规范的,甚至是不合法的。要根本解决上述法律适用混乱问题,只有从立法技术方面加以规范。
      从立法技术上来讲,一种法律规范应当既有“规则”又有“罚则”,这样才能有效达到“处罚与教育相结合”的目的。当然,这里的“规则”可以是授权性的、也可以是义务性或禁止性的。
      鉴于越界采矿行为后果的严重性和危害性,有必要对于“越界采矿”行为进行明确规定。《矿产资源法》当前正处于修改阶段,笔者建议采取以下两种方式进行处理:第一、将“越界采矿”作为禁止性规定予以明确,如将“采矿权人不得超越批准的矿区范围从事开采活动”在总则中单独列出。第二、将“越界采矿”作为义务性规范,如将“采矿权人应当按照采矿许可证规定的矿区范围从事开采活动”作为采矿权人必须履行的法定义务在“矿产资源的开采”一章单独列出。
      综上所述,只有通过法律法规的不断完善,才能提高法律的科学性和严肃性,使国土资源管理部门对于矿产资源违法行为的查处真正有法可依,同时也可以有效规范各级国土资源管理部门的行政执法行为。(作者单位:铜川市国土资源执法监察局)

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