我国海关发展的历史阶段

中国海关的历史~

可以看海关概论

一、中国近代海关的建立

1840年．中英鸦片战争战争爆发。两年后，中国战败，被迫签订中国近代史上第一个不平等条约——中英南京条约》。条约规定：英商进出口货物缴纳的税款，中国需与英国商定。这标志着中国的关税自主权开始丧失。《南京条约》划出的广州、厦门、福州、宁波、上海5个通商口岸，原本就有海关设置。开埠通商后，虽已失去关税自主权，但海关行政仍由中国管理。然而，列强们的最终的目的是夺取中国海关的控制权。通过1853年9月的小刀会事件，1858年清政府与英、美、法签订的《通商章程善后条款》对这一办法作了修改：“任凭总理大臣邀请英（美）人帮办税务，毋庸英（美）官指荐干预”，并“各口划一办理”。[1]1859年江海关英籍税务监督李泰国被委派为总税务司，负责募用外国人在各口岸任税务司，从此，外籍税务司管理中国海关便成为制度了。1861年1月，总理衙门成立后再度任命李泰国为海关总税务司。1861年4月李泰国返英，是年6月，清政府任命广州副税务司英国人赫德署理总税务司，1863年赫德正式担任海关总税务司，开 始了对中国海关近半个世纪的管理。至此，在西方列强的“帮助”下，以外籍总税务司制度为核心的中国近代海关制度，终于建立起来了。

二、组织结构

在晚清的行政体系中，由外国人担任行政首长的中国海关是一个十分特殊的机构。从1861年起，海关开始由新设的总理各国通商事务衙门统辖，庚子年以后，清政府将总理衙门改组为外务部，于是海关也就跟着转变成外务部的下属机构。1906年清政府为节制海关，设立由外务部、户部联署办公的税务处，海关总税务司及各关税务司均转隶税务处。清政府的做法自然受到了英国的强烈抗议，使得原定职权并未实现。辛亥革命后，海关继续由外交部管理。1928年，南京国民政府建立，此后，海关后改由财政部关务署统辖。

中国近代海关的最高机关是总税务司署，设总税务司、副总税务司，下设六个办事文案。中华民国建立后,总税务司署组织改为五科三处,随即又改为九科二处。总税务司署直辖全国各税务司署，即各口海关。

三、特点及影响

近代中国半殖民地半封建的基本国情，决定中国近代海必然会关呈现出一些 “中国特色”，主要表现在以下几个方面：

第一、海关最高领导由外国人担任，海关的高级职位也被外国人垄断。造成这种局面的原因，一方面是由于列强为便于对华进行经济掠夺，而强迫清政府任用他们的“自己人”所造成的；另一方面也由于经历了几百年闭关锁国的中国严重缺乏懂得近代海关管理的人才所致。在笔者看来，后一种情况所占的比例可能更大。因为，这不仅导致了中国自身海关管理的腐败、混乱，更重要的是，给了外国人干涉中国海关自主权的绝佳接口。事实上，西方列强也正是以此为借口窃取了中国的海关管理权。

第二、海关自成系统，清政府难以驾驭。从一开始，总理衙门就规定了，凡在海关工作的外国人包扩各口海关，均归总税务司选拔、统辖，这就为海关总税务司操纵全国海关行政提供了条件，而清政府所设立的各口海关原本都是有地方督抚管辖的。赫德在时任英国驻华公使威妥码的帮助下，利用支付《北京条约》赔款的契机，成功的将全国海关的控制权纳入自己囊中。此后，海关系统成了一个“针插不进、水泼不进”的独立体系。清政府想要对各口海关发布命令，必须通过总税务司，否则根本得不到执行。而总税务司为了强化对海关的控制，将海关中的外籍工作人员从清政府的官僚体系中剥离出来，使其不受中国法律的约束。即便是中国籍工作人员犯了法，也要先通报总税务司，才能抓人。这一切，使得作为总税务司，同时也是外国侵华势力的代理人的赫德，不仅在这个体系内享有“上帝“般的权威，在这个体系之外，也能够对清政府的内外政策施加较大影响。

此外，中国近代海关除了收税以外，还承担着其他一些功能。例如，1862年成立的京师同文馆就是由总税务司赫德任监察官并实际操纵馆务，教习也在总税务司署编制内；1896年，清廷又发布上谕，令总税务司兼办邮政事务,赫德遂兼总邮政司,并设邮政局总办、副总办。直至1901年同文馆并入京师大学堂，1911年邮政为邮传部接管，二者方才脱离海关。之所以出现这种情况，还是人才匮乏所致。京师同文馆抓主要教授外文，培养翻译和外交人才。可在1862年，全国也找不出几个会外语、懂外交的人，除汉文外其它课程都要寻找由外国人担任教习，同时中国也缺乏办理近代教育的人才，这也需要外国人帮助。而在当时，懂外语、近代科学和管理学的外国人基本上都集中在海关总税务司。这些因素使得京师同文馆这个中国第一所近代教育机构从一开始，就被控制在海关总税务司手里，邮政事务的情况也大体如此。

中国近代海关的这些特点本身是由近代中国半殖民地半封建的基本国情决定的，反过来，又对中国产生了深刻的影响。从负面来看，主要表现在两个方面：海关关税自主权的丧失和海关税款保管权的丧失。这两者的危害无需多言，对中国近代史有一定了解的人都十分清楚。然而，有一件事或许出乎人们意料，那就是这个有外国人操纵的机关，居然是清政府唯一没有贪污腐败的衙门。在那个“一年清知府，十万雪花银”的时代，中国海关却因廉洁而著称，甚至被认为是“世界行政管理史上的奇迹之一”。虽然这一功劳首先应归于外国人，但不管怎么说，也多少起到了一定的正面榜样作用。

四、近代海关的主权回归历程

中国人当然不甘心将自己的海关主权拱手让给外人，因此，从19世纪70年代起就有一批较早“开眼看世界的知识分子”反对协定关税，主张收回关税自主权。郑观应中国近代资产阶级改良主义思想家。他长期活动于东南沿海地区，较早认识到收回关税自主权的必要性，认为“其定税之权操诸本国，虽至大之国不能制小国之轻重，虽至小之国不致受大国之挠阻.”

最早采取实质行动的是张之洞。1902年9月7日，张之洞通电军机处、外务部、刘坤一、盛宣怀，痛陈我国海关主权丧失的危害，并提出收回关税主权的两步计划：第一步，与赫德定明，海关总税务司等高级职位，应兼用中国人；第二步，选派人员到海关学习，最终以华人取代洋人。张之洞的计划被清政府采纳，1906年，清政府设立税务处，1908年设立税务学堂，收回关税主权的意图十分明显。尽管这些动作没能实现收回关税主权的愿望，但却导致了海关职权的削弱，从此以后，海关开始走上了下坡路。

清政府垮台后，为了维护中国的国际声誉，保证中国能继续偿还外国战争赔款和贷款，中华民国北洋政府授权当时担任总税务司的安格继续掌管海关。从1911年到1928年间，中国的海关关税，除去必要的海关运营费用外，全部交给在上海的一个国际银行业委员会，该委员会代表外国债权人的在华利益。只有在缴纳赔款和贷款等费用后的剩余部份，总税务司才会交给民国政府。而在支付这些款项前，关税则被托管在英国的汇丰银行。

巨额的庚子赔款，连海关收入都难以填满。民国政府不得不动用部份常关税。这使得由英国人担任的海关总税务司取得了更多的权力，并具有了更多的独立性。虽然海关中中方雇员不少，但直至1927年，没有一个中国人做到海关副税务司的位置上。

1926年北伐战争期间，国民政府宣告关税自主，并在财政部下设立关务署，负责接收和管理海关事务。1927年南京国民政府建立。当时，尽管国民政府控制了大部份省，但海关关余仍控制在北洋政府的海关总税务司手中。

在时任关务署署长张福运的建议和运作下，海关最终被纳入了民国政府管理体系。其采用的办法是，与海关总税务司梅乐和协作，对海关进行改革，如停止
招录外籍人员，中外职员在权利和义务上平等，中外员工同工同酬，任命一名华人为海关总税务司秘书，派遣中方职员出国深造，废除总税务司对海关关余的绝对处置权；关税不再存进汇丰银行，而是置于国民政府的中央银行，政府可充分利用这部份资金；重新修订关税，等等。改革的直接效果就是使中国的对外贸易和海关关税获得了突飞猛进的增长。

在国民政府关务署成功地取得了对海关的控制权后，张福运又开始酝酿关税自主的谈判。他首先提出海关税则及进口关税制度制定的问题，并决定调整关税税率。其后，他开始就中国关税税率问题与各国谈判，并达成了一致。

直至新中国建立，不仅宣告了中国近代史的终结，也宣告了中国近代海关的终结。新中国理所当然的将海关的一切权力收回。至此，中国海关管理权在被外国人操纵了近一个世纪以后，终于回到了中国人自己手中。

1861年起海关由新设的总理各国通商事务衙门(1902年改为外务部)统辖；1906年改隶专设的税务处；1928年后改由财政部关务署统辖。 海关的最高机关是总税务司署，设总税务司、副总税务司，下设六个办事文案。1896年上谕总税务司兼办邮政,赫德遂兼总邮政司,并设邮政局总办、副总办。又同文馆的教习也在总税务司署编制。
1901年同文馆合并于京师大学堂，
1911年邮政为邮传部接管，二者脱离海关。中华民国建立后,总税务司署组织改为五科三处,旋又改为九科二处。总税务司署直辖全国各税务司署，亦即各口海关。

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