我国央行金融监管的历程

金融监管发展历史~

2003年3月10日第十届全国人大一次会议第三次会议通过了国务院机构改革方案，中国银行业监督管理委员会获准成立；是年12月27日，第十届全国人大常务委员会第六次会议通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》(下称《银行业监督管理法》)、《关于修改〈中华人民共和国中国人民银行法〉的决定》和《关于修改〈中华人民共和国商业银行法〉的决定》，并于2004年2月1日起正式施行。三部银行法和《证券法》、《保险法》、《信托法》、《证券投资基金法》、《票据法》及有关的金融行政法规、部门规章、地方法规、行业自律性规范和相关国际惯例中有关金融监管的内容共同组成了我国现行的金融监管制度体系。
　　三部银行法的颁布和实施，标志着我国现代金融监管框架的基本确立。根据修订后的《中国人民银行法》，中国人民银行的主要职责是：“在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”修订后的《中国人民银行法》强化了中国人民银行在执行货币政策和宏观经济调控上的职能，将对银行业金融机构的监管职能转移给新成立的中国银行业监督管理委员会，保留了与执行中央银行职能有关的部分金融监督管理职能，继续实行对人民币流通、外汇的管理、银行间同业拆借市场和银行间债券市场、银行间外汇市场、黄金市场等金融市场活动的监管。至此，我国金融监管将分别由中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券市场监督管理委员会和中国保险业监督管理委员会四个机构分别执行。为确保四部门间在监管方面的协调一致，《中国人民银行法》第九条授权国务院建立金融监督管理协调机制；《银行业监督管理法》第六条、《中国人民银行法》第三十五条分别规定了国务院银行业监督管理机构、中国人民银行应当和国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。　
　　卢兴富整理的学习资料
　　要点：（黑）主要内容 /（红）中标题 /（蓝色）每章的大标题 /（绿）注释
　　第一章 农村信用社监督与管理
　　农村信用社是由社员入股组成，实行社员民主管理、主要为社员服务的农村合作金融组织。
　　其主要任务是为农民、农业和农村经济发展提供金融服务。
　　其主要功能（业务）为：聚集农村闲散资金，引导农村资金流向；为农户和各类经济组织发展农业生产提供金融服务；促进农村产业结构和经济结构调整，支持农村经济发展；引导农村民间借款。
　　农村信用社服务的对象是：农业、农村和农民。（三农）
　　当前，农村信用社的发展方向是把农村信用社建设成“资本自聚、资金自筹、经营自主、盈亏自负、风险自担”的主体市场。
　　合作金融机构是广大社员为解决生产、生活方面的资金困难，在政府引导和扶植下，按照合作制的原则，有社员自愿入股，实行民主管理，主要为社员服务的一种金融组织。
　　（第一节）我国农村信用社面临的主要问题与风险？
　　农村信用社产权不明晰，法人治理结构不完善。
　　资产质量较低，不良贷款占比高，经营包袱沉重。
　　农村信用社亏损严重，资本充足率低。
　　农村信用社经营规模小，产品结构单一。
　　农村信用社经营管理薄弱。
　　（第二节）合作金融机构的特殊性及监管原则
　　合作金融机构的特殊性
　　在内部组织制度形式上属于合作制金融组织
　　就其与公司制企业的内部组织制度形式进行比较，它们之间的差异如下：
　　信用合作社 公司制企业 两者差异
　　合作制 公司制 组织制度形式不同
　　社员大会 股东大会 最高权力机关不同
　　理事会 董事会 权力执行机构不同
　　民主管理 法人治理 内部管理结构和原则不同
　　一人一票 一股一票 出资者享受权利方式不同
　　经批准可以退社、退股 不能退股，只能转让 出资者受到的限制不同
　　在服务对象上属于主要为社员服务的社区性金融机构
　　没有冠以“银行”名称，但经营银行业务
　　业务经营既要讲求经济效益，同时又要体现为社员服务
　　吸收个人股，资本实力较小
　　合作金融机构监管的基本原则
　　依法依规监管的原则
　　内外监管并举原则
　　对于城、乡信用社来讲，其外部监管包括：
　　⑴银监会及其派出机构的金融行政监督管理 第1页
　　⑵城、乡信用合作社联合社基层信用社的行业归口监督管理
　　⑶社会监督，包括客户监督、舆论监督等
　　⑷政府其他部门监督，如工商、税务等部门的监督
　　其内部的自我控制和自律管理包括：
　　⑴社员大会、理事会、监事会的监督制约
　　⑵社员监督
　　⑶内部控制制度的建立和执行
　　⑷职工的民工监督
　　⑸内部组织机构中的稽核、审计、财务等部门的监督
　　现场检查和非现场监控相结合原则
　　风险预防原则
　　自救和他救相结合的救助原则
　　监管责任追究原则
　　（第三节）关于我国农村信用社监督管理
　　农村信用社监管的概念
　　对农村信用社监管的特点
　　监管主体的双重性
　　监管的重点不同
　　监管工作的复杂性
　　农村信用社监管的内容和方法
　　对农村信用社的监管主要包括：（市场准入监管）（业务运营监管）（风险平定）（风险处置）等内容。采取的方法主要是现场检查与非现场结合的方法。
　　从广义上讲，金融机构的（市场准人）包括：
　　⑴机构准入
　　农村信用社机构准入的标准除需满足金融机构设立的基本标准外，还需满足以下具体标准：
　　有符合《农村信用合作社管理规定》和《农村信用合作社县级联合社管理规定》的章程
　　有一定数量的社员入股
　　符合规定数额和股权结构的注册资本金
　　有具备任职资格的管理人员和业务操作人员
　　⑵业务准入
　　农村信用社的业务准入标准：
　　符合农村和农业经济发展的客观要求
　　符合农村信用社的功能定位，贷款应优先满足农业和农户的生产资金需要
　　具有与业务发展相适应的风险控制能力，实行资产负债比例管理和资产风险管理
　　具有与所办业务相符合的专业人员和内控制度
　　⑶高级管理人员的准入
　　金融机构的（业务运营监管），就是通过⑴非现场监管和⑵现场检查手段，及时发现、识别和判断金融机构存在的风险和风险的严重程度。
　　在对农村信用社的现场检查一般采用“查、核、验、调”等方法。
　　在非现场分析过程中，按照资产负债比例管理规定，一般采用四大类指标进行分析：
　　资产流动性指标 第2页
　　资产安全性指标
　　资本充足性指标
　　收益合理性指标
　　3、（风险评价）有五个标准：
　　⑴资产状况或职工人均存款数额
　　⑵不良贷款占比
　　⑶信用社近三年及当年盈利状况
　　⑷资本充足率
　　⑸按照合作制原则规范以及民主管理制度、内控制度健全和落实情况
　　4、（风险处置）指金融监管当局针对金融机构所存在的不同风险的严重程度，及时采取相应的逐步加强的措施加以处置，包括：
　　⑴保持性措施
　　⑵纠正性措施
　　⑶救助性措施
　　⑷市场退出
　　我国农村信用社监管的重点
　　重点从以下几个方面实施现场和非现场监督：
　　监管农村信用社改革规范有序推进
　　农村信用社改革的重点
　　农村信用社改革的特点
　　对农村信用社改革的态度和原则
　　要肯定和宣传农村信用社在支持经济建设和农村经济发展中的历史地位和重要作用
　　要坚持实事求是的原则，因地制宜、分类指导
　　把农村信用社交由省级政府管理是适应我国目前农村生产力发展水平的最佳选择
　　增强农村信用社对“三农”的服务功能，这是农村信用社改革的关键所在，不管采取哪样产权模式，都要坚持为“三农”服务的宗旨
　　以全面推广农户小额信用贷款为重点，加强信贷支农工作的指导和检查
　　督促和指导农村信用社全面推行农户小额信用贷款
　　加强对农村信用社贷款投向的监管
　　以防范和化解农村信用社风险为重点，加强对农村信用社监管力度
　　督促农信社做好不良贷款“双降”（不良贷款绝对额下降和不良贷款占比下降）工作
　　督促农村信用社充实资本金，增强农村信用社抵御风险的能力
　　加大力度对高风险社的处置，对高风险农村信用社继续采取降格、由其他农村信用社兼并等方式化解其风险
　　严格控制农村信用社贷款投向
　　督促农村信用社加强财务管理，完善扭亏增盈计划，落实扭亏增盈措施，明确扭亏增盈工作责任
　　树立全新监管理念，提高农村信用社监管效率
　　各级银监会组织要更新监管理念，理清监管思路，并要求逐步实现对农村信用合作社监管工作的“六个转变”。
　　1、合法合规性监管要与风险监管相结合，并逐步由合法合规性监管为主转变到以风险审慎监管为主
　　2、行业监管要与法人监管相结合，并逐步由行业监管为主转变到以法人监管为主
　　第3页
　　3、业务监管要与内控制度监管相结合，并逐步由业务监管为主过渡到内控制度监管为主
　　4、对高管人员的资格监管与行为监管相结合，并逐步由资格监管为主转变到以行为监管为主
　　5、专项检查与序时性全面检查相讲话，并逐步由专项检查为主转变到与序时性全面检查为主
　　6、事后处置与事前、事中预警防范相结合，并逐步由事后处置为主转变到事前、事中预警防范为主
　　本章复习与思考题：
　　1、我国农村信用合作社的主要业务与作用是？
　　2、我国农村信用合作社经营管理中的主要问题与风险是？
　　3、信用合作社的特殊性与监督管理的基本原则是？
　　4、我国农村信用合作社监督管理的特点是？
　　5、我国农村信用合作社监督管理的主要内容与基本方法是？
　　6、当前对我国农村信用合作社监督管理的重点是？
　　7、加强对我国农村信用合作社有效监督与管理的对策是？
　　8、我国农村信用合作社改革与发展的意义与对策是？
　　第二章 中间业务监督与管理
　　（第一节）中间业务及其监管的概述
　　一、中间业务的涵义和特点
　　商业银行中间业务的涵义
　　（根据中华人民银行2001年7月4日发布实施的《商业银行中间业务暂行规定》中对中间业务的定义为：不构成商业银行表内资产、表内负债，形成银行非利息收入的业务。
　　2、商业银行中间业务的特征
　　⑴不运用或不直接运用自己的资金
　　⑵以接受客户委托的方式开展业务
　　⑶以收取手续费的形式获取收益
　　⑷自由度大，透明度差
　　⑸风险程度低于信用业务
　　二、商业银行中间业务的一般风险
　　1、微观风险
　　⑴信用风险 ⑵市场风险 ⑶流动性风险 ⑷法律风险 ⑸操作风险 ⑹声誉风险 ⑺经营战略风险
　　2、宏观风险
　　⑴对信用总量的影响
　　⑵对货币政策有效性的影响
　　⑶对金融体系稳定性的影响
　　三、我国商业银行中间业务存在的问题与风险
　　1、我国中间业务的发展很初级、管理不规范，法律、信用环境差，经营、法律和信用风险都较大。
　　第4页
　　2、我国商业银行中间业务的层次底、效益差，经营风收费不规范，存在较大的经营风险和恶性竞争的风险。
　　3、员工素质底、高科技犯罪等造成的经营风险。
　　4、技术风险。（设备不足）
　　四、中间业务监管的意义
　　1、加强中间业务的监管才能适应未来商业银行发展的需要。
　　2、中间业务本身也具有风险，这要求监管部门应加强对中间业务的监管。
　　3、金融监管目标要求银行监管部门加强对中间业务的监管。
　　4、中间业务监管的国际化需要银行监管部门加强监管。
　　（第二节）国际银行业对中间业务的监管与启示
　　一、巴塞尔委员会对中间业务监管的几个指导原则
　　（巴塞尔委员会成立于1975年2月）
　　1、资本充足率原则
　　2、商业银行中间业务的透明度原则
　　3、银行中间业务的内部控制原则
　　4、加强同其他监管机构合作
　　二、对我国商业银行的监管与启示
　　1、中间业务的综合化要求监管也要综合化
　　2、中间业务的电子化要求监管也要电子化
　　3、对中间业务进行监管时少用行政手段，多用法律和市场手段
　　4、一个健全的金融监管体系需要一个逐步完善的过程
　　（第三节）我国商业银行中间业务的监管
　　一、我国对商业银行中间业务监管的现状
　　1、监管内容
　　⑴关于中间业务的市场准人
　　⑵持续监管
　　⑶有问题银行的处理和市场退出
　　2、中间业务监管的主要程序与环节
　　⑴初步建立了中间业务信息报告制度
　　⑵现场检查与非现场监控相结合
　　⑶利用外部审计和市场机制，对商业银行中间业务进行监管
　　二、我国商业银行中间业务监管中存在的问题
　　1、监管内容与范围的狭窄，手段落后
　　2、监管人员能力和数量有限，对中间业务特别是对衍生金融工具类的中间业务的监管还是空白的
　　3、中间业务监管体系不健全，内部控制度和社会监督不足，而行也自律才刚刚起步，很难发挥其应有的作用
　　中间业务进一步发展对现有的分业监管模式提出挑战
　　监管的法律、法规建设滞后，数量少且可操作性不强
　　电子网络监管不足，仍沿用传统的监管手段和方法
　　对如何构建我国商业银行中间业务监管体系的建议
　　1、严控市场准人
　　2、建立科学合理的中间业务风险监管体系 第5页
　　3、督促银行完善自我管理，搞好内控
　　4、健全监管机构，加强监管人员的培养
　　5、完善中间业务的法律、法规，增强操作性和操作的规范性
　　6、建立中间业务监管的两种监管制度
　　7、加强中间业务的电子化监管
　　本章复习思考题：
　　1、商业银行中间业务的主要种类与作用
　　2、商业银行中间业务相对与其他银行业务的特殊性
　　3、商业银行中间业务的主要风险
　　4、我国商业银行中间业务存在的主要问题与风险
　　5、国际银行业对中间业务监督管理的基本原则
　　6、国际银行业有效监督管理中间业务对我国的启示
　　7、我国对商业银行中间业务监督管理的现状与存在的主要问题
　　8、有效监督我国商业银行中间业务的对策
　　第三章 网络银行监督与管理
　　（第一节）网络银行概述
　　一、网络银行的定义、产生、发展
　　（广义的网络银行，简单的说是那些利用电子网络为客户提供产品与服务的银行）
　　（狭义的网络银行，是指利用网络，为通过使用计算机、网络电视、机顶盒及其他一些个人数字设备连接上网的消费者，提供一类或几类银行实质性业务的银行。这里的“网络”一般指开放性网络）
　　二、网络银行对我国银行业的影响
　　1、银行业的深刻变化
　　2、对金融监管的影响
　　3、对货币理论与货币政策操作的影响
　　（第二节）网络银行的风险与监管
　　一、网络银行的风险
　　1、投资战略风险
　　2、业务运营风险
　　⑴电子扒手 ⑵网上诈骗 ⑶电脑黑客 ⑷计算机病毒 ⑸信息污染
　　3、操作风险
　　4、信用风险
　　5、法律风险
　　二、对网络银行提升监管难度的理论分析及原则
　　1、理论分析
　　⑴通过公用计算机网络提供金融服务会增加对银行业监管的需要
　　⑵网络银行的国际性潜在地影响着银行监管
　　⑶开展多国业务的网络银行的监管者
　　2、网络银行监管的基本原则
　　三、网络银行监管的国际比较
　　（从现在情况看，国外对网络银行的监管形成了美国和欧洲两种模式） 第6页
　　中国网络银行监管体系的内容及监管措施
　　1、中国网络银行监管体系的内容
　　⑴在中国人民银行内部设立专门的监管部门，技术监管与业务监管并重
　　⑵推进监管手段的现代化、网络化，必须尽早实现与国际惯例接轨
　　⑶加强对网上运行的传统银行业务的监管
　　⑷走协同监管的道路 ⑸抓好市场准人监管
　　⑹加强商业银行内部监管，通过强化管理来防止违规行为和电脑犯罪
　　⑺尽快制定相关法律法规，使网络银行监管有章可循、有法可依
　　⑻加强央行国际间网上银行监督合作
　　2、中国网络银行的监管措施
　　针对目前网络金融活动中出现的问题，借鉴先进国家的经验，可以从以下几方面考虑：
　　⑴建立网络安全防护体系 ⑵加快发展网络加密技术
　　⑶发展数据库技术，建立大型网络银行数据库
　　⑷将制止网络犯罪放到国家行为的层面，由国家加强网络犯罪的法律宣传和教育，增强人们遵守网络安全协议的法律意识
　　⑸加电子商务和网络银行的立法过程
　　本章复习思考题：
　　1、网络银行的定义与产生背景
　　2、网络银行的发展历程
　　3、网络银行的发展对传统银行业的影响
　　4、网络银行的主要风险
　　5、网络银行监督管理的基本原则
　　6、网络银行监管的国际比较及其启示
　　7、网络银行的发展对传统监管理念的挑战
　　8、加强对网络银行监督管理的对策
　　第四章 其他金融机构与业务的监督与管理
　　（第一节）对企业集团财务公司的监管
　　财务公司（Finance Company），从广义上讲，它是指银行以外能承做贷款，并能提供类似银行及其他金融机构的各种金融服务的专业金融机构；从狭义上讲，它专指企业附属财务公司
　　一、我国财务公司发展的状况
　　1、主要以传统业务为主
　　2、规模和效益受制于所依靠的集团公司的实力，导致两极分化现象十分普遍
　　3、经营稳定，风险控制较好，但不具备更强的竞争力
　　4、受资源、人员、技术水平、自身规模等方面的限制，对集团公司的服务力度有待加强
　　二、对财务公司的日常业务监管及措施
　　1、财务公司的市场准人
　　2、财务公司的现场检查和非现场监控
　　三、财务公司市场退出
　　四、财务公司未来的发展战略和目标
　　1、加大金融创新力度，丰富金融产品，寻求新的利润增长点
　　2、积极转变经营思路，培养现代金融理念
　　3、提高金融服务水平，健全完善内部管理制度 第7页
　　（第二节）对金融租赁公司的监管
　　一、金融租赁的基本功能和作用
　　1、基本功能
　　⑴融资功能 ⑵融物功能 ⑶投资促进功能 ⑷变现功能 ⑸促销功能
　　2、主要作用
　　⑴对银行而言 ⑵承租企业而言 ⑶制造设备商而言 ⑷投资者而言 ⑸政府而言
　　二、金融租赁业的主要风险
　　1、承租人违约 2、利率风险 3、汇率风险
　　三、我国金融租赁业存在的主要问题
　　1、宣传推广不力 2、经营规模不大 3、市场定位不准 4、租金拖欠严重，存在长期巨额的欠租现象 5、融资渠道不畅 6、行业监管条条分割 7、不完善的市场体系
　　

中国银监会银行监管三部副处长 易 华
20世纪80年代以来，随着金融业务综合化的不断发展，全球范围内越来越多的国家开始重新审视本国的金融监管体制是否仍然适用，并采取措施进行了相应调整和完善。这一问题在我国同样有着现实的紧迫意义。刚刚结束的党的十七大提出要进一步“加强和改进金融监管，防范和化解金融风险”，本文结合学习领会十七大精神，从回顾20世纪90年代以来全球金融监管体制的发展变化入手，介绍了目前主要金融监管体制安排及其利弊，最后，在介绍分析我国金融监管体制发展历程、现状和存在问题的基础上，提出了完善我国现有金融监管体制的政策建议。
一、20世纪90年代以来全球金融监管体制的发展变化
20世纪90年代以来，金融市场发展的一个显著特点是，在国际化浪潮推动下，跨国金融集团日渐崛起和强大，传统的三大金融领域(银行、保险和证券)及金融产品之间的界线日渐模糊，很多国家纷纷通过修改金融法律法规回归综合经营。与此相适应，越来越多的国家开始调整和改革本国金融监管体制。
各国所采取的主要调整或改革措施可以概括为：1、转向统一金融监管(这些国家往往采取全能银行模式)，或者将两个主要监管机构进行合并，如逐步实现银行与保险、银行与证券或证券与保险之间的监管统一(半统一监管)；2、保留传统的分业监管模式，但根据金融集团的出现和金融产品的创新做适当调整，如采取牵头监管、“伞”式监管或主监管制；3、采取功能监管模式，即依照金融稳定、审慎监管、市场行为、竞争监管四大主要金融监管领域划分监管职能，如双峰监管模式的出现。根据国际货币基金组织对全球85个主要国家和地区所作的调查，截至2004年底，实行统一监管的国家29个，占比33%，主要为欧洲国家；实行半统一监管的国家21个，占比26%；实行分业监管的国家35个，占比41%。

国际学术界对很多国家选择统一监管的原因进行了案例和实证研究，发现除了为适应本国金融综合经营的发展趋势外，选择统一监管的因素还包括：(1)中央银行参与监管的程度。研究表明，中央银行参与监管程度越高，实行统一监管的可能性越小；(2)本国经济规模。经济规模越小的国家，选择统一监管的可能性越大；(3)近期金融危机的影响。这主要反映在亚洲国家，1997年～1998年亚洲金融危机之后，以韩国和日本为代表的一些亚洲国家开始检讨其金融结构和金融监管体系，并逐步转向统一监管体制；(4)一国的法律制度。以德国和斯堪的纳维亚半岛国家为代表的大陆法国家选择统一监管的可能性更大。

此外，各国金融监管体制的调整也充分反映了金融监管理念的新发展。其中，风险监管和功能监管理念在一定程度上影响了一些国家金融监管体制的调整。

二、主要金融监管体制介绍和利弊分析

从目前看，经发展演变和调整后的全球金融监管体制主要可分为以下三类：统一监管模式、分业监管模式和双峰监管模式。就金融经营体制与监管体制的对应关系来说，目前国际上主要有四种对应模式：分业经营分业监管，如我国和法国；分业经营统一监管，如韩国；综合经营分业监管，如美国；综合经营统一监管，如新加坡、英国、日本等。短期来说，金融监管体制与金融经营体制未必一定完全对应，但长期看还是应该相对应。

(一)统一监管模式及其利弊

统一监管模式指由一个机构统一负责至少对银行、证券、保险三大主要金融领域的审慎监管和市场行为监管。统一监管主要是为了适应金融业务综合化的发展趋势而产生，也是全球金融监管体制的发展趋势。统一监管的典型代表国家为新加坡和英国。

新加坡是最早实行统一监管的国家(1984年)，也是最为统一的国家，即由一个机构(新加坡金融服务局，MAS)负责所有金融监管领域，履行相当于我国“一行三会”的职能。英国和新加坡相似，由英国金融服务局(FSA)实施对所有金融机构的审慎监管和市场行为监管，区别在于英国的中央银行与金融监管机构相分离，不承担微观监管责任，但负责货币稳定和金融稳定，同时承担外汇、期货和贵金属交易方面的监管。

统一监管的主要好处在于：有利于管理和控制整个金融体系的风险；有利于获得监管的规模效益，降低监管成本；有利于提高监管质量和监管一致性，减少多重监管。统一监管在监管金融集团时优势尤为明显，有利于全面评估整个集团的风险，实现有效并表监管。

统一监管的弊端在于：由于不同领域风险不同，监管目标并不一致，如果不对监管目标加以清晰界定，其监管效率甚至可能低于分业监管；原有分业监管带来的法律法规不协调等可能导致监管合力难以形成，不能达到预期的监管一致性和效率；缺乏监管竞争，易导致官僚主义；可能产生道德风险并蔓延到整个金融领域；难以培养专业领域的金融监管人才。

(二)分业监管模式及其利弊

分业监管模式建立在机构监管的基础上。其基本框架是：银行、证券、保险三大主要金融领域分别设立专业监管机构，负责全面监管(包括审慎监管和市场行为监管)。

分业监管的主要好处在于：监管分工明确，能较好地避免危机的连锁反映；能够集中精力监管某一个特定机构或领域，有利于提高监管专业化程度。弊端在于：第一，监管机构权力交叉重叠，金融法规不统一，降低了监管效率和监管一致性；第二，管理分散容易形成监管“真空”。这主要体现在对金融集团的监管，难以全面把握集团整体风险。如果各监管主体之间未能建立有效的信息共享制度，易导致监管套利行为。

我国是分业经营分业监管的代表国家。有些国家在回归综合经营后，依然实行分业监管，但根据需要做出一些改进，实现某种程度上的统一，如美国的“伞”式监管。

美国1999年颁布《金融服务现代化法》，允许通过金融控股公司同时从事银行、证券、基金、保险与商人银行等业务。为适应此变化，美国在改进原有分业监管体制的基础上，形成了独有的“伞”式监管模式，主要体现在对金融控股公司的监管上：即指定联储为金融控股公司的伞式监管人(umbrella supervisor)，负责对金融控股公司的综合监管；同时，金融控股公司附属各类金融机构按所经营业务的种类而非机构类型接受不同行业主要监管人的监管(被称为功能监管人)。伞式监管人与功能监管人必须相互协调，共同配合。为避免重复与过度监管,伞式监管人的权力受到限制,也就是说，联储必须尊重功能监管人的权限，一般不得直接监管金融控股公司的附属机构，而应尽可能采用功能监管人的检查结果。在未得到功能监管人同意的条件下,联储不得要求非银行类机构向濒临倒闭的银行注入资本;当控股公司或经营非银行业务的子公司威胁银行业务子公司稳定性时，联储有权干预。通过这种特殊的监管安排，金融控股公司的稳健性与效率可以得到一定保障。但这种模式过于多边分散，是由美国监管体制复杂多层的历史和双轨银行制(联邦注册和州注册银行，其中联储负责监管联邦银行)决定的，如果不能建立良好的沟通协调机制，很容易造成职责不明，监管扯皮等弊端。此外，也使美联储成为唯一一家能同时监管银行、证券和保险行业的机构，监管职能进一步集中整合到中央银行，容易造成监管垄断。

(三)“双峰”监管模式及其利弊

双峰监管建立在功能监管基础上，也就是根据金融监管的两大主要功能领域，即审慎监管(这里的审慎监管也包括宏观监管)和市场行为监管进行监管。这种监管一般设置两类监管机构，一类负责对所有金融机构的审慎监管，控制金融体系的系统性风险(从这个角度上讲，双峰监管也是一种统一监管)；另一类负责对所有金融机构的信息披露和市场行为进行监管，故这种模式被称为“双峰”模式，代表国家为澳大利亚。

澳大利亚自1998年7月开始实行新的监管体制。其具体安排是，澳大利亚审慎监管局(APRA)负责对包括银行、证券和保险公司在内所有金融机构的审慎监管；澳大利亚证券投资委员会(ASIC)负责所有金融机构的信息披露和市场行为监管。中央银行专司货币政策职能，不参与金融机构的监管。此外，协调监管机构和中央银行的职责归财政部。

双峰监管的好处在于：较好地解决了审慎监管和市场行为监管两大监管目标之间的内在冲突，能够保证各自监管领域内监管的一致性，同时避免不同监管部门之间的职能交叉。与分业监管相比，降低了监管机构之间的协调成本和难度，与统一监管相比，在一定程度上保留了监管机构之间的竞争和制约关系。弊端在于：可能存在监管上的“灰色区域”，也没有考虑到不同金融机构之间的差异，难以有效针对不同金融机构的特点采取相应的监管措施。

(四)中央银行在金融监管中的作用

除了统一或分业，金融监管体制的差别还体现在中央银行是否参与金融监管。业界普遍认同的观点是，中央银行应该参与宏观监管，维护整个金融体系的稳定，同时承担最后贷款人职责。但在中央银行是否应该参与单个金融机构的微观监管，参与程度和方式问题上，依然存在较大争议。这一争议无论在统一监管模式还是分业监管模式下都存在。世界银行和国际货币基金组织2005年的评估报告中指出，如果建立一个统一的金融监管机构，则该机构从中央银行分离的可能性非常大。事实上，目前大多数实行统一监管体制的国家都分离了中央银行的微观监管职能。当然，仍有不少经合组织国家(OECD国家)的中央银行参与金融监管，而在非OECD国家，绝大多数中央银行仍然参与金融监管。

中央银行参与微观监管同样存在利弊两方面。其主要好处在于，一是货币政策与银行监管具有较强相关性，有利于信息交流和政策协调。二是有利于发挥最后贷款人职能。如果中央银行不承担监管职责，没有掌握必要的监管信息，那么在进行援助时就会进退两难。

其主要弊端在于：第一，货币政策和银行监管之间存在利益冲突。一般说来，货币政策是逆经济周期操作，而监管政策则有顺经济周期操作的性质，这是二者冲突的根源所在。第二，同时担任银行监管人和最后贷款人可能产生道德风险。作为银行监管者，为了在可能的金融危机中不成为被指责的对象，在承担最后贷款人职责时往往存在过度借贷倾向，从而引发道德风险问题，也具有通货膨胀效应。

从各国情况看，中央银行监管职能的整合与分离都只是相对而非绝对的，其区别仅仅在于运用正式还是非正式的监管权力。无论采用何种方式，金融监管者和负责金融稳定者都必须进行深度合作。事实上，中央银行无论是垄断金融监管职能还是完全脱离金融监管，都是不现实的。

三、关于金融监管体制的几点结论和启示

纵观各国关于金融监管体制的理论探讨和实践选择，可以得出以下一些初步结论：

第一，各种金融监管体制均有利弊，并不存在一个普遍适用的最优体制。理论上讲，尽管金融监管体制对监管有效性有着重要意义，但它只是为有效监管提供良好环境，本身并不能确保监管的有效性。

第二，一国金融监管体制的选择必须考虑本国国情和经济、金融的发展状况，同时充分考虑一国的金融发展历史、文化和现有法律体系。金融监管体制的选择与本国金融体系结构(银行、保险和资本市场的各自发达程度和相对重要性)以及金融机构的特点(分业经营或综合经营、金融集团的发育程度)高度相关。

第三，任何国家必须全面分析金融监管体制调整所带来的成本收益，包括调整过程本身蕴涵的风险。在操作过程中需要审慎推进，避免对金融产业的发展产生不良影响。

尽管不存在普适性的最优模式，一般说来，良好的金融监管体制需要具备如下特点：

首先，能够确保金融监管目标明确，运作独立，覆盖所有金融机构(包括金融集团)和功能领域，有效应对现有金融体系的各种风险，并能适应金融体系的不断发展。

其次，能够兼顾监管效率(以最低的成本达成目标)和监管有效性(能够实现既定的监管目标)。也就是说，一方面，各监管机构之间分工明确，不存在过多交叉监管和重复监管；另一方面，不存在重大监管真空。

第三，金融调控和金融监管、以及不同金融监管机构之间能够建立良好的监管协调机制。

最后，能够有效避免监管机构自身的道德风险。

四、我国金融监管体制发展历程、现状和存在问题

(一)我国金融监管体制发展历程和现状

我国金融监管体制有自己独特的发展路径。20世纪80年代中期以后，我国商业银行开始出现跨行业经营的竞争局面，很多商业银行设有自己的信托、投资和证券公司。中国人民银行作为全国金融事业管理机关，负责全面管理金融机构与金融市场，包括管理股票和债券。同时，作为国家证券主管机关，负责证券发行、上市的审批。保险监管职能也一直由中国人民银行承担。这一时期，形成事实上综合经营、统一监管格局。

1992年10月，国务院决定成立国务院证券委员会(简称证券委)和证券监督管理委员会(即证监会)。根据证券市场发展的实际情况，国务院对证监会和中国人民银行在证券经营机构监管方面的职责进行了明确分工，形成了由中国人民银行和证监会共同对证券市场实施监管的体制。

1995年，我国正式确立分业经营体制(此时国际上已开始从分业经营向综合经营的转变)。之后，分业监管体制不断完善。1997年11月，中央金融工作会议提出建立和健全“集中统一”的证券市场监管体制。1998年6月，中国人民银行将证券市场监管职责全部移交证监会，真正形成了银行与证券的分业监管。1998年11月，中国保险监督委员会成立，使保险监管从中国人民银行金融监管体系中独立出来。至此，人民银行分离了证券、保险监管职能，但保留了银行业监管职能。2003年3月，十届全国人大一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定,将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构的监管职能分离出来，并与中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行(4.15,0.01,0.24%)业监督管理委员会。至此，我国正式完成了分业监管体制的构建，形成了银监会、证监会和保监会(以下简称“三会”)共同负责金融微观监管，人民银行负责金融稳定的监管体制。

可以说，我国从统一监管走向分业监管是当时经济与金融发展的历史背景所决定的，符合我国国情。总的说来，目前我国金融监管体制分工明确，这种专业化的监管体制与我国严格分业经营的现状是基本相适应的。

(二)存在的主要问题

我国现有的金融监管体制也存在一些问题，迫切需要加以完善。这些问题既有现有体制和分业模式的固有弊端，也有由于金融市场不断发展而产生的新挑战。主要包括：

1、随着金融业务不断创新，业务交叉不断增多，以及综合经营试点的推进，严格分业监管的效率在逐渐降低，监管真空和重复监管并存，监管一致性问题也日渐突出，尤其体现在对金融控股公司和交叉性金融业务的监管上。银监会、证监会和保监会分别对银行业、证券业和保险业三大金融业进行监管，不同机构需向不同监管部门申请业务许可，执行不同的监管标准，即使是同一业务，也需获得不同部门的许可，重复监管现象突出。与此同时，银行、信托、证券和保险业务的日渐趋同，削弱了分业监管的业务基础，不可避免地造成监管的真空与冲突。在涉及审批权力的地带呈现权力设置的重复和资源控制的重复，在涉及责任追究的地带呈现监控真空和问题处置的真空。

2、金融业开放缺乏整体战略，单纯的分业监管无法对外资金融机构实施有效监管。主要外资金融机构都实行集团化综合经营模式，尽管其在华机构也必须遵循我国的分业经营制度，但其同一主体可分别进入我国银行业、证券业和保险业，在华机构通过与总部的前后台配合，以“前台分业，后台混业”模式实现实际上的综合经营，在我国实现跨行业持股、跨行业经营和分销产品的目的。目前的分业监管体制无法对上述外资金融集团实行有效监管，难以全面把握外资金融集团在我国的发展和风险现状，也难以形成监管合力。

3、中央银行的职责和作用仍有待进一步明确。中央银行目前承担了多种监管职责，主要包括：金融宏观调控职责，负责制定货币政策和维护货币稳定；宏观监管职责，负责金融体系稳定，监管权力覆盖包括银行、证券、保险在内的所有金融领域；最后贷款人职责，负责支付系统稳定。此外，央行实际上仍保留了部分微观监管权，包括：负责银行间同业拆借、银行间债券和银行间外汇市场的监管；根据履行职责的需要,有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料；根据执行货币政策和维护金融稳定的需要,可以建议银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督。当银行业金融机构出现支付困难,可能引发金融风险时,经国务院批准,有权对银行业金融机构进行检查监督。

应该指出的是，由于我国体制上的原因，央行通过行使最后贷款人职责，事实上已经成为某些银行的所有者，这与其宏观监管职责是冲突的。

4、银行监管和金融稳定职责之间需要进一步明确和合作。不可否认，这两种职责之间关系密切。二者在职责分工明确并建立良好的沟通协调机制的前提下是可以分设的。但从目前我国情况看，一方面央行依然保留有部分微观监管职能，没有最终消除金融监管与货币政策传导之间存在的内生性冲突，同时导致银监会和央行存在一定的职责交叉之处，典型例子如两家同时要求被监管机构上报同样信息。另一方面，两家并没有建立制度化的信息共享、支持功能共享和定期沟通协调的机制，更重要的是，没有明确当支付危机发生时监管合作模式的具体架构和程序，因此也回避不了监管重复和监管弱化问题。

5、监管协调机制有待健全和加强，监管机构之间沟通不足、 信息共享程度低的问题较为突出。监管协调性差是分业监管体制的固有弊端，加之我国特有的行政体制和行政文化，导致三家监管部门之间以及监管机构和中央银行等宏观调控部门之间的协调难度大，效果差。这些部门均为独立的正部级单位，自成系统，各司其职，条块分割，易形成部门利益，造成监管真空和磨擦，给跨业违规以可乘之机。此外，当发现问题时，由谁牵头，由谁做出最终决定等，都有一定难度。随着金融创新和综合经营的进一步发展，这些问题将更为突出，并严重影响监管效率的提高。

五、完善现有金融监管体制的政策建议

今年1月份召开的中央金融工作会议已经明确提出要在继续实行银行、证券、保险业分业监管体制的前提下，完善金融监管体制机制。应该说，这一思路与我国目前的金融发展和监管现状是相适应的：首先，虽然综合经营已成为难以逆转的全球化趋势，但难以一蹴而就。不难想象，经历较长时间严格分业经营的我国，在转向完全的综合经营之前，必然有一个较长的“准综合经营”时期，这也意味着我国不可能在短时间内实现统一监管。其次，经历了多次机构改革，我国于2003年才最后形成目前的金融监管体制，短时间内恢复原体制既不现实也不可行。这种监管机构的“才分即合” 将带来与机构变更相关的法律、文书的修订和内部的整合，使得新机构至少在最初运转的几年难以较好地履行监管职责，必然产生一定的风险与效率损失。无论对整个社会还是金融业而言，体制性变革的风险往往是最大的风险，涉及资源重组、机构变革、社会观念更新等诸多方面，需慎重行事。

因此，我国应结合国情和金融监管现状，目前阶段，应在继续实行现有的分业监管体制前提下，尽快明确对金融控股公司的监管安排，着力于完善金融监管的协调和合作机制。从长远看，应在稳妥推进我国金融业综合经营试点的基础上，根据市场发展需要，在对法律法规进行修改和完善的前提下，逐步探索可能的统一监管体制。

基于上述考虑，我们认为，当务之急应该采取以下措施来加强和完善现有金融监管体制：

(一)明确对金融控股公司的监管安排

我国在十六届五中全会已经明确提出稳步推进综合经营试点。业界普遍认为，根据我国金融发展实际，金融控股公司应成为我国金融机构实行综合经营的理想组织形式选择。难以对跨业经营的金融控股公司实施有效监管正是分业监管的主要弊端所在。因此，在目前继续实行分业监管的前提下，必须对现有监管体制进行适当微调，尽快明确对金融控股公司的监管制度安排，以适应现阶段金融业务创新和金融控股公司发展的需要。

统一监管体制下，由于监管机构只有一个，基本不存在对金融控股公司监管权归属的争议。分业监管体制下对金融控股公司的监管从国际上看目前有以下安排：一是如前所述的美国“伞”式监管，由央行负责；二是主监管制或牵头监管，法国做出了类似安排，即对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管，而对金融控股公司的集团公司可依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责。我们建议考虑实行主监管制，这一制度事实上已经写入“三会”签署的金融监管分工合作备忘录，但需要国务院尽快对此加以正式明确。

可以说，主监管制与我国目前金融发展和监管现状基本适应。理由如下：

1、从体制变迁角度讲，是一种成本较低的制度安排。

我国2003年刚刚分离央行的银行监管职能，央行原有的银行微观监管人员全部成建制转移到银监会，短时间内重新承担微观监管职能，在人员、系统建设等方面都需要再度投入资源。同时，机构内部管理的整合难度也不容忽视。而美国“伞”式监管一个不可忽视的前提是，美联储一直承担着对联邦注册银行的监管职责。

2、与我国金融控股公司发育现状相适应。

我国金融控股公司的发育目前尚处于雏形阶段，其业务交叉性和复杂程度还有一个逐步的发展过程。主监管制能够应对监管我国金融控股公司的挑战。大多数金融集团如中信集团、光大集团、平安集团等，往往是以某个金融机构(主要是商业银行、保险公司)作为投资主体跨行业投资设立其他金融机构，集团还存在着具有明显比较优势的主业，投资新机构从事其他业务更多是基于范围经济和共享分销渠道的考虑。除此之外的金融综合经营，无论在规模还是业务融合程度上都很低。

3、“三会”有能力承担各自领域的主监管责任。

经过较长时间的运作，“三会”在各自领域都积累了丰富的监管经验和相当程度的监管技能，并逐步向国际标准接轨。以银监会为例(我国金融体系中银行业占金融资产90%以上的事实，决定了银行将成为设立金融控股公司的主要参与者。如果按照主监管制设想，银监会将承担主要的监管责任)，在继承吸收央行原有监管经验和技能的基础上，银监会在监管制度建设、监管理念确立、监管手段改进和提高监管有效性方面取得了实质性进展，能够有效实施对商业银行的资本充足率、流动性、贷款集中度和关联交易的监管，已和多个国家、地区签署了银行监管合作备忘录，开发建设了覆盖所有银行业机构的以风险为本的监管信息系统，有能力承担对金融控股公司的监管职责。

4、道德风险是央行承担金融控股公司监管职责的最主要风险。

央行也可以成为金融控股公司监管者的潜在人选，而且央行承担这一职责有其合理性，但同时也存在很大弊端，突出体现在：首先，对我国而言，造成了体制变革上的过大波动性和反复性；其次，将进一步加剧央行和银监会之间的职能交叉；最后，也最值得关注的是，将加剧央行自身的道德风险。如前所述，央行事实上已经集中了很多金融监管职责，如果再加上监管金融控股公司的职责，容易导致以下风险：一是金融安全网的外溢；二是导致非银行业务风险蔓延到银行业务；三是打破目前业已形成的各金融监管机构之间的竞争和制约关系，造成央行监管权力过大，从而引起相应的责任机制问题。

(二)健全和强化分类监管体制下的监管协调机制

党的十七大明确提出要“健全部门间的协调配合机制”，无论是从降低监管成本，提高监管有效性的角度，还是从应对新型业务、交叉业务监管挑战的角度，目前都迫切需要健全和强化分类监管体制下的监管协调机制。这一机制的建立可以考虑以下三个层面：

1、建立国务院层面的监管协调机制。

在对金融控股公司采取主监管制的前提下，考虑建立国务院层面的金融监管协调机构。该机构不履行日常监管职责，但作为最高层级的监管协调机构，负责对金融监管领域的重大问题，，并全面负责金融监管和金融改革与发展的战略规划制定。

2、建立金融调控和金融监管之间的协调和衔接。

财政、货币和金融监管政策之间应该具有协调和一致性。需要建立“三会”同财政部、人民银行之间的协调机制，就金融突发事件处置、金融稳定与风险预警、金融服务局之间的谅解备忘录》，为英国金融监管体制改革后财政部、英格兰银行和金融服务局之间分工协作建立了制度性框架。

3、强化“三会”的监管协调机制。

我国自银监会成立以后，“三会”之间一直十分重视相互间的协调配合工作机；对全方位进入我国的外资金融机构，如何形成监管合力，避免监管真空；如何落实对金融控股公司的主监管制。

新中国成立后到1983年以前,我国央行既行使货币发行和金融监管，又从事信贷，储蓄，外汇等业务。属于复合中央银行制。
这时，是大一统的金融体系，中国人民银行是唯一的银行，分支机构设立在全国各地，即管理又经营，所以各级金融机构上下级高度统一。这时期成立的建行（监管 基本建设财政拨款）农行（监管农村金融）还有中国人民保险公司都属于央行。

实际上从78年十一届三中全会后就开始改革了，79年农行，中国银行，建行，从央行分离。只是1983年后，国务院才规定专门行使央行职能，标志着我国现代央行制度确立。随后，随着监管的松动，其他商业银行成立，非银行机构也开始设立。
这期间，央行仍在沿用传统的资金分配方法，没有形成有效的间接监管机制。

1992年证监会成立。

直到1994年，才开始全面的央行改革。不再对企业直接发贷款。95年通过，《中国人民银行法》才确立央行体制。这时央行职能才定下来。央行各省市的分支机构，才转变为监管，统计为主要职能。(补充：90年代出台了很多监管方面的法律，才使监管有法可依《保险法》《证券法》等）

2003年保监会挂牌，随后银监会挂牌，银监会成立标志着央行集货币政策和银行管理于一体的管理模式正式结束。（至此，我国一行三会构成分业监管体系。

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