中国古代各朝的行政制度有哪些?
在阶级社会中,各级官吏,都是代表统治阶级管理和压迫人民的,各类职官机构,都是国家政权的重要组成部分。在奴隶社会中,国家形式是以王为首的奴隶主贵族政体。王是最大的奴隶主,是国家的最高统治者,全国的土地、奴隶及平民都属王所有,即所谓“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”。王把一部分土地、奴隶及平民分给同姓和异姓的贵族,封他们为诸侯。诸侯是受封区的统治者,但须服从王命,对王承担徭赋义务。在诸侯封地内,也建立一套掌握政治、经济和军事权力的政权机构和官吏,成为具有一定独立性的地方政权。诸侯又把土地、奴隶及平民分封给奴隶主贵族卿、大夫。卿、大夫是其封地内的统治者。有的卿、大夫担任着王国或诸侯国的重要官职,辅佐王和诸侯进行统治。
商王廷设有百官,辅佐商王治理国家。百官之中可分为政务官、宗教官和事务官三类。政务官、宗教官的地位很高,权力很大。周朝的官制在商朝的基础上更加发展,形成了一套庞大的官僚组织和较完整的官僚制度。辅佐周王进行统治的有三公(太师、太傅、太保),其权力很大,是国家的总管。协助周王处理政务的最高官职是六卿,即太宰、太宗、太史、太祝、太士、太卜。太宰是朝廷的政务总管,太宗管宗庙谱系,太史管起草文告、编写史书,太祝是最大祭祀官,太卜是占筮官,太士是神职官吏。此外,周朝还设有司徒、司马、司空、司士、司寇等五官,分别掌管土地、军赋、工程、群臣爵禄、刑罚等。 商周的王、诸侯、卿大夫及其他各种官吏都是世袭的,世代掌握着统治大权,这就是所谓世卿制度。春秋时期由于诸侯间强凌弱,大并小,互相间进行无休止的兼并争霸,周王朝对诸侯逐渐失去控制的权力,贵族分封制度行不通,各诸侯国称王称霸,设官分职,各行其是,职官制度也因而发生了变化。 自秦、汉以后,官制渐趋复杂,中央和地方官制不断变化和发展,兹分叙如下: 一、中央官制的变化概况 秦灭六国,建立了我国历史上第一个统一的专制主义中央集权的国家,确定了皇帝至高无上的权力,并建立了“三公”、“九卿”一套比较严密的中央官僚机构,以协助皇帝处理国家的军政事务。西汉初期基本沿袭秦制。自武帝始,皇帝常通过内廷管理文书的尚书台亲自裁决政务,并把秦时的丞相、御史大夫、太尉逐渐改名为大司徒、大司空、大司马,亦称“三公”(又称“三司”)。原来御史大夫的属官“中丞”保留下来,专司监察,以后称为“御史台”,中国历史上专职的监察机构,从此正式建立起来。到了东汉,正式发号施令的是尚书台,三公的权力削弱,只能办理一些例行公事。东汉末,曹操为了掌握大权,自任丞相,并一度恢复御史大夫等官职。曹丕称帝后,认为东汉尚书台权力太大,便另设中书省,掌握机要,起草和发布政令,逐渐成为事实上的宰相府。尚书台自此成为执行机构,其事务日益繁忙,开始分曹治事,设侍郎、郎中等官,综理各曹工作。 晋代将汉代的侍中改为门下省,作为皇帝的侍从、顾问机构,长官为侍中。侍中地位虽不高,但因接近皇帝,故很有权势。至南北朝,凡属国家重要政令,皇帝都征求传中的意见,这样,门下省便成为参预国家大事的部门了。
隋唐时期,中书、门下、尚书三省同为国家最高的政务机构,分别负责决策、审议和执行国家政务。并把原尚书省诸曹正式定为吏、户、礼、兵、刑、工六部。各部长官称尚书。隋唐三省六部的确立,是秦汉以后封建国家中央官制制度变化的结果。其组织较完整,分工较明确。从隋唐至明、清,六部基本相沿未改。但是原来分立的三省到唐太宗以后却逐渐起了变化。由于唐太宗在即位前曾当过尚书令,故当他做皇帝后,大臣多不敢任其职,于是这个职务就不再授人,尚书省的长官就只设左、右仆射,但不久,左、右仆射成了听令执行的官员,不能参加大政。至高宗时,则用其他官员以“同中书门下平章事”或“同中书门下三品”的头衔参预朝政,执行宰相职务,中书令、侍中就不常设了。五代除沿袭唐制外,又设枢密院(管理军事机密、边防、军马等事)参预大政,长官称枢密使或知枢密院事。 宋代以中书门下省为政事堂,和枢密院分掌政务、军事,号称“二府”。其中枢密机构的官称则经多次的变革。 元代废门下尚书省,中枢大政统一于中书省,长官为中书令,往往以太子充任。中书省、枢密院、御史台分掌政、军、监察三权。此外,又在地方设行中书省为中书省的派出机构。因此,元代的中书省职权极重。 明洪武十三年,废中书省,不设丞相,由皇帝直接处理国家大政,专制一切。并仿宋代殿阁学士之制,设大学士以充皇帝顾问,办文墨。明成祖时,选派大学士入文渊阁办事,参与机务,称为“内阁”。最初内阁大学士官位并不高,权势也还少。仁宗以后,内阁专任批答文章,草拟诏令,品位渐次提高,权势随之增大,甚至超过宰相,号为“辅臣”。 清初沿明制,设立内阁。但国家大政决策机构是“议政五大臣”,内阁职权降低。到雍正年间,又另设军机处,由满汉大臣出任军机大臣。军机处设于内廷,秉承皇帝意旨处理军国要务、官员任免和重要奏疏。从此,各地章奏均由军机处直达皇帝,不再经由内阁,内阁只办例行公事。军机大臣亲近皇帝,总揽一切,是封建专制集权中央官制的最高发展。 二、地方官制的发展情况
秦划全国为三十六郡(后增至四十余郡)。每郡统辖若干县,是郡县二级制。郡置“守”,为行政长官,下置“尉”,佐守掌郡之军事,又置监御史,掌郡之监察。县分二等,大县置令,小县置“长”,为行政长官。下设“尉”,掌县之治安,又设“丞”,佐令,执掌仓储、刑狱和文书。郡县行政长官均由皇帝直接任免。 汉初沿秦制,惟改郡守为太守,郡尉为都尉,诸侯王国的官制与中央官制相仿。汉武帝时,划全国为十三州(又称部),每州设刺史一人,奉帝命巡察诸郡、国。东汉末年,为镇压农民起义,改刺史为州牧,居郡守之上,掌一州之军政大权。 魏晋南北朝时期,地方政权基本上是州、郡、县三级。州的长官或称州牧或称刺史,主一州之民政。县的长官一律改称为令。同时,有些州的刺史往往加以“使持节都督某州军事”或“假持节都督某州军事”之头衔,总揽本区军政,权势很大。 隋末改州为郡,唐又改郡为州,都是两级制。唐还在全国设置十个监察区,称为“道”,每道派高级京官一人,先后称黜陟使、按察使、采访处置使等,掌监察州、县官吏违法事件,并有权罢免或提升地方官吏。此外,隋唐还合并若干州为一军区,每区设总管(唐时改称都督),掌管该区军事;后来,唐又在边区设节度使,多带有京官和御史大夫衔,集数州以至十余州的军、民、财政和监察诸权于一人,权势极大。安史之乱后,节度使势力扩大,割据独立,雄霸一方,世称“藩镇”。 宋代鉴于唐五代藩镇之祸,为加强中央集权,削除藩镇,节度使成为空衔,并因地而置州、府、军、监,均有属县,仍然是二级制。州、县政务由中央派遣京官带原衔出任,称“知某州军州事”(“州”指民政,“军”指地方军队),“知某县事”,简称“知州”、“知县”。此外又设监察区,称为“路”。路设都转运使、提点刑狱、提举某路常平公事等官,负责一路的吏治、民刑案件及财政事务。此外,又设经略安抚使或安抚使,掌一路的地方军事,通常以本路的知州或知府充任。 元代中央与地方的划分比较复杂,县上有州,州上有道,道上有行中书省。行中书省为中央中书省派出的机构,权力很大。这样,元代的地方官制就形成省、道、州、县四级制。
明初改元代“行中书省”为“承宣布政使司”(仍称“省”),长官为布政使,掌民政和财政。此外,省一级地方官署还有提刑按察使司、都指挥使司,分掌一省之刑狱和军事,与承宣布政使司合称“三司”。其下设府或直隶州,长官为知府或知州;府之下是县或散州,长官为知县或知州。地方政权为省、府(或直隶州)、县(或散州)三级制。明代由中央派监察御史巡察各地,称“巡按”。或派京官巡抚地方,称“巡抚”,事毕即罢。明宣宗时,在关中、江南等处设巡抚,驾凌于三司之上。后来为了军事目的,在一些地方增设总督,多以部院大臣出任,往往加以兵部尚书或兵部侍郎以及都御史等名号。开设总督后,巡抚便在其属下,有些地方督、抚治所同在一城,互相水火,而只好撤销巡抚,成为有督无抚的省份。 清代的府、州、县制,与明代略同,惟在一些情况特殊的地方(主要是少数民族聚居的地区)设“厅”,厅的行政级与州相似,也有直隶厅与散厅之分。府以上的道依然保存,并成为一级行政机构,道员也成为专设的官职,俗称“道台”。省级则由总督或巡抚综理军民要政,成为固定的“封疆大吏”。布政使名义虽依然保留,但已成为总督或巡抚的属员,专管税收、民政,称为“藩台”;又设按察使,管一省之司法,称为“臬台”。巡抚辖一省,总督辖一省或二、三省。府的长官称知府,县的长官称知县,厅的长官称同知或通判。这便构成省、道、府(直隶州、直隶厅)、县(散州、散厅)的四级地方官制。 总之,自秦汉至明清,中央官制变化比较大,设官分职比较复杂。而地方官制,元以前基本上是郡(州)县二级,元以后层次较多,但郡(或府)、县二级则变化不大。地方最高政权的名称,组织,职掌等,则历代很不同,这是中央集权和地方分权矛盾的具体表现。 中国古代的行政区划大致可以划分为以下五个时期:萌芽时期(先秦)、郡县制时期(秦、汉)、州制时期(魏晋南北朝、隋)、道(路)制时期(唐、宋)、行省制时期(元、明、清)。
古代行政区划沿革
古代行政区划沿革
节选自《中国古代文化史》第八章
行政区划,是指一个国家行政管理的区域组织系统。国家为了行政管理的方便,有效地控制各个地域,通常在其所辖的领土范围内按照自然地理的条件、政治经济的状况、民族和人口的分布、历史的传统以及军事的需要,把全国划分为不同级次的若干行政区,这种划分叫做行政区划。世界各国的行政区划的级次和名称是互不相同的。如根据《中华人民共和国宪法》的规定,我国现阶段的行政区划主要是,在中央政府之下实行省、县两级制;美国主要是州(Prefecture)、县(County)或市(City);苏联主要是州(ОбласТъ)、区(PaЙОH);法国主要是省(Province)、区或县(District);英国主要是郡(Shire)、县(County)。即使在一个国家,不同历史时期的行政区划的级次和名称也不是一定相同的,中国古代行政区划的沿革充分说明了这一点。
中国是世界上最古老的文明国家之一,有着几千年光辉灿烂的文明历史,所以行政区划的历史也十分悠久。从春秋初期,公元前688年开始置县,中国的行政区划至今已有2500多年的历史,而且两千多年来不断发展,从未间断。据笔者目前掌握的材料,可以说中国的行政区划是世界上历史最悠久、也是保存最完整的行政区划。
中国古代的行政区划大致可以划分为以下五个时期:萌芽时期(先秦)、郡县制时期(秦、汉)、州制时期(魏晋南北朝、隋)、道(路)制时期(唐、宋)、行省制时期(元、明、清)。
第一节 萌芽时期
这个时期约从公元前21世纪至公元前3世纪,即从建立我国历史上第一个国家政权——夏朝开始,到秦始皇统一中国、确立郡县制为止。
国家的产生,是形成行政区划的先决条件。在原始社会,人们按氏族、部落进行生产和生活,根本不需要行政区划,也没有地域区划的概念,正如《礼记·礼运》篇所述,那时是“大道之行也,天下为公”。随着生产力的发展,社会的进步,逐步出现了私有制,产生了阶级,形成了国家。统治阶级为维护其统治地位,有效地控制被统治阶级,需要实行分区分级管理,于是产生了形成各种各样行政区划的可能性。但是,并不是产生国家的同时也必然出现行政区划。一些同志认为:夏朝的“地方行政区划单位,是在原始公社部落基础上形成的‘小邦’或‘方国’”;“商代的行政区划采用分封制的形式”,(1)是不对的。夏、商两代和西周,都还没有完善的地方行政制度,当时也不可能对整个国家进行全面的行政区划,无论是“方国”,还是“诸侯国”,都是一个个独立的国家,与夏、商、周王朝之间都只是松散的臣属关系。春秋以后,县、郡的出现才是我国古代行政区划的肇始。(2)(3)
一、传说中的州服制
在本世纪以前,人们普遍认为夏、商、西周王朝存在着“十二州”、“九州”、“五服”等行政区划。最典型的如《汉书·地理志序》所云:“昔在黄帝,……方制万里,画野分州。……尧遭洪水,怀山襄陵,天下分绝为十二州,使禹治之。水土既平,更制九州,列五服,任土作贡。”即说黄帝时已有州制,尧因洪水之灾,分中国为十二州,禹治水后更改为九州,以后又把中国分为五服。实际上,所谓夏、商、周代的“十二州”、“九州”、“五服”之说都仅是种种传说而已。
1.“十二州”说
它是传说中的尧舜氏族社会时代的行政区划制度,起于《尚书·尧典》的“肇十有二州”。西汉学者谷永(前?—前4年)最先把“肇十有二州”解释为“尧遭洪水,天下分绝十二州”。(4)东汉史学家班固(32—92年)撰《汉书》即从其说。他们认为这“十二州”是尧舜时代的行政区划制度,而且在禹设置“九州”之前。可是,东汉马融(79—166年)认为“十二州”产生于禹治水之后,它是由当时氏族首领舜在禹置“九州”的基础上,增置幽、并、营三州而成。后世的释经家多从马融之说。自顾颉刚(1893—1980年)在20世纪30年代以确凿证据考证《尚书·尧典》乃汉人之作,“十二州”说是汉人影射汉武帝所置刺史部十三州而起,马氏所叙的十二州名只是调和了《禹贡》、《尔雅》、《职方》“九州”之名的矛盾而形成的混合物。(5)(6)现代的秦汉史和先秦史学者都从顾氏之说,否定了“十二州”说是尧舜时代行政区划制度的观点。
2.“九州”说
它是传说中大禹时代的中原地区的行政区划制度,起于春秋、战国时代。在西汉以前,都认为“九州”系禹治水后划分的,但具体的说法各书所载互不相同,大致有四种说法:(1)《尚书·禹贡》记载九州为冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍;(图1)(2)《吕氏春秋·有始览》有幽州,无梁州;(3)《周礼·职方》有幽州、并州,无梁州、徐州;(4)《尔雅·释地》有幽州、并州、营州,无梁州、青州、徐州(见表1)。各地所载各州的地域亦不尽相同,如泰山以北、以东地区在《禹贡》中属于青州,在《职方》中属于幽州;《职方》中的青州相当于《禹贡》中徐州的大部分和豫州的一部分。
这些“九州”说实际上是春秋、战国时期学者对当时所知周朝领土所做的地理区域的划分,并不是某个朝代的行政区划。然而,在历史上把它们长期地误认为是行政区划。在西汉以前,误认为《禹贡》是大禹治水后所划分的九州,代表夏朝的行政区划制度;《汉书·地理志》最先把《周礼·职方》中的九州误称为代表周朝的行政区划制度;三国时期魏人孙炎在注释《尔雅》时,又把《尔雅·释地》中的九州牵强附会地解释为代表商朝的行政区划制度;以后的经学家进一步推而广之,把“九州”误称为夏、商、周三代的行政区划制度。(7)(8)
3.畿服说
它最初见于《国语·周语》。《周语》曰:“夫先王之制:邦内甸服,邦外侯服,侯卫宾服,夷蛮要服,戎狄荒服。”即说周王实行“甸服”、“侯服”、“宾服”、“要服”、“荒服”的五服制度。《尚书·禹贡》中也说了五服,只是用“绥服”替代了《周语》中的“宾服”;并认为每服皆有一定的范围,都为五百里。《周礼·夏官·职方氏》更将“五服”扩展为“九服”:“侯服”、“甸服”、“男服”、“采服”、“卫服”、“蛮服”、“夷服”、“镇服”、“藩服”。在《周礼·夏官·大司马》中,则把“服”改称为“畿”,认为有侯、甸、男、采、卫、蛮、夷、镇、藩九畿。以上叙述的“五服”、“九服”、“九畿”等记载,都是后人杜撰的先秦时代的行政区划,事实上它们只是战国时代或稍后人们地理视野不断开阔的反映。(9)(10)
二、县、郡的起源
前面已述,商、周王朝实行的是分封制,即“封邦建国”,各个领主在自己的封国内独立为君主,整个商、周王朝无所谓任何行政区划。但是,到了春秋时期,周室衰微,一些诸侯国逐渐强大,开始发展中央集权制度。他们在新开拓的疆土上不再进行分封,而由君主直接统治,为了便于统治,开始萌生了县、郡等行政区划的单位。
1.县的出现
县是我国最早出现的行政区划单位名称,始于春秋初期,最初设置在边地,带有国防作用。据现有文献记载,最早设县的是西方大国秦。《史记·秦本纪》曰:武公十年(前688年)“伐邽、冀戎,初县之”;武公十一年(前687年)“初县杜、郑”。就是说在春秋初,秦武公在新开拓的疆域首先设立邦县(今甘肃天水市)、冀县(今甘肃甘谷县),第二年又设置杜县(今陕西杜陵县)、郑县(今陕西华县)。接着,楚、晋等国亦置县。《左传》载哀公十七年(前478年),子谷曰:楚文王“实县申、息”;《左传》载僖公三十三年(前627年)晋襄公以先茅之县赏胥臣。楚文王在位是前689至前672年,晋襄公在位是前627至前621年。可见,在春秋前期即前7世纪,秦、楚、晋等大国已先后在新兼并的土地上置县。(图2)在古文中,县是古悬字。因这些新拓的疆域,远离诸侯国的国都,悬于诸侯的采邑之外而命名。
春秋后期,各诸侯国普遍置县,且从边远之地发展到内地。据《左传》记载,宣公十一年(前598年)楚子“伐陈,……县陈”;第二年楚伐郑(国),郑伯对楚子说,“使改事君,夷于九县”(如果让郑国奉事君王,等同于楚国诸县);宣公十五年(前594年)晋侯以瓜衍之县赏士伯;成公六年(前585年),“败楚之二县”;襄公二十六年(前547年),“晋人将与之县,以比叔向”;昭公三年(前539年),“晋之别县(把一县划分为二)不惟州”;昭公五年,“韩赋七邑,皆成县也”,“因其十家九县……,其余四十县”;昭公二十八年(前514年)晋吞灭祁氏、羊舌氏,“分祁氏之田以为七县,分羊舌氏之田以为三县”。吴国当时也已在今江苏镇江市设置朱方县。正如顾炎武在《日知录·郡县条》所述:“春秋之世,灭人之国者,固以为县矣。”
战国时期,县已成为较普遍的地方行政区划单位。不过,春秋战国时期的县与以后的县并不完全相同:一是保留着分封制的残痕,如君主可以把县赐送给臣子,县尹可以世袭等;二是县的规模相差悬殊,大的如秦、楚灭了一国置一县,甚至灭了陈、蔡这样的中等国家以后也以一国置一县,小的如齐国的县,大致是一乡置一县。当然,那时最多的还是以一邑之地置一县。
2.郡的出现
现在看到的最早的关于郡的记载见于《国语·晋语》。晋国公子夷吾对秦公子挚讲,“君实有郡县”。意思是说,晋国犹如秦国的郡县。这是鲁僖公九年(前651年)的事,说明秦国在公元前651年即春秋前期已置有“郡”,所以一些书说,“春秋末年以后,各国开始在边地设郡”,(11)“战国时期开始出现郡”,(12)都是不确切的。据《左传》记载,鲁哀公二年(前493年)赵简子曰:“克敌者,上大夫受县,下大夫受郡。”以上是春秋时代仅见的“郡”名两例,表明当时郡名还很少见。当初主要为满足军事防卫之需要,各诸侯国开始在边远地区置郡,由国君的重臣率军驻守。
战国时代,郡的设置增多。《史记·秦本纪》记载,惠文王十年(前328年)“魏纳上郡十五县”;惠文王更元十三年(前312年)“攻楚汉中,取地六百里,置汉中郡”。《史记·樗里子甘茂传》记载,秦武王三年(前308年)甘茂对秦王说:“宜阳,大县也,……名曰县,其实郡也。”《史记·春申君传》楚考烈王十六年(前247年),春申君对楚王说:“淮北地边齐,其事急,请以为郡便。”《史记·匈奴传》说,“魏有河西、上郡”,“秦有陇西、北地、上郡”,赵“置云中、雁门、代郡”,燕“置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡”。可见,战国时各国已普遍置郡,且多置于各国的边远地区。(图3)
3.县和郡的关系
郡、县均出现在春秋前期,但是设郡晚于设县,而且在春秋时代郡的地位低于县,所以才有赵简子“上大夫受县,下大夫受郡”之语。这并不是县大郡小的缘故,因为那时县的大小悬殊,且在春秋时代郡的大小至今难以详考。主要是由于郡置于边远荒僻之处,地广人稀,经济开发程度低于县,不如县那么富裕。(13)
战国时代,七雄争霸,遍地烽火,边地和内地、荒僻地区和富庶地区的差异缩小,而且几个强国不断向外拓展,所以边郡日益增大,地位不断提高。边地郡大,逐步地在郡下分置数县;内地事多,在数县之上逐步地置郡统辖,渐渐地形成都统县的两级行政区划。“魏纳上郡十五县”,春申君报请楚王在淮北12县置郡,“宜阳、大县也,……名曰县,其实郡也”等,都是确凿的证据。看来,郡统县制的形成不会晚于战国中期。战国后期,郡县制在各国已经较为普遍地实行。可是,在整个战国时代郡县制始终是分封制的附庸,至秦始皇统一中国后,郡县制才正式成为全国划一的行政区划。(14)
综上所述,商、周时期实行“分封制”,不存在行政区划的制度,所谓“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”并不是当时的行政区划,而是战国时期和以后的一些学者的设想。中国最早的行政区划是郡县制,它萌生于春秋,演进于战国,正式确立于秦代。
第二节 郡县制时期
从秦始皇统一中国,正式确立郡县制为全国统一的行政区划,到魏晋时期实施州制行政区划制度,郡县制经历了秦、汉四百多年。
一、郡县制的确立
公元前221年,秦始皇二十六年吞灭六国、统一中国,建立了中国历史上第一个统一的、多民族的、高度中央集权的大帝国。秦始皇认为,“周制微弱,终为诸侯所丧”(《汉书·地理志》),因此采纳廷尉李斯的建议,“不立尺土之封,分天下为郡县”(《汉书·地理志》),彻底废除分封制,实行中央集权制,是年即分天下为36郡,把郡县行政区划制度推行到全国。这是郡县制在中国确定的标志,也是中国和世界行政区划史上一个划时代的事件。
1.秦郡
《汉书·地理志》云:“秦京师为内史,分天下作三十六郡。”内史为秦国都所辖的地区,当时唯有它不称为郡。始皇二十六年置36郡,其后陆续有增置,最后秦郡究竟有多少?当年所置的36郡,是否包括内史?对此前人有多种说法,直至今天仍有分歧。现按较多学者认可的全祖望在《汉书地理志稽疑》中的考据,摘录秦郡如下:
内史,领京畿诸县,不在36郡内。
陇西、北地、上郡、汉中、蜀郡、巴郡、邯郸、巨鹿、太原、上党、雁门、代郡、云中、河东、东郡、砀郡、三川、颖川、南郡、黔中、南阳、长沙、楚郡、九江、泗水、薛郡、东海、会稽、齐郡、琅邪、广阳、渔阳、上谷、右北平、辽西、辽东。以上为始皇二十六年所置36郡。
南海、桂林和象郡三郡,为始皇三十三年(前214年)南平百越后置设。
九原,始皇置。始皇三十三年,蒙恬北伐匈奴,收回河西40余县(今河套一带),置九原郡,当不在始皇二十六年所建36郡内。但具体置郡时间至今未见有力证据。
闽中郡,始皇置,不知具体置年。但从地理位置而言,当在始皇三十三年南平百越后所建。
《汉书·地理志》所云36郡中,少楚郡、黔中(这两郡见于《史记》)、东海(见于《水经注》)、广阳(见于《汉书·地理志》本注),而多南海、九原、桂林、象郡。这就给秦郡的历史分歧留下了根子。事实上,始皇统一中国时分设36郡中,没有南海、九原、桂林和象郡,当时南海等郡地还未纳入秦王朝的版图。所以,《汉书·地理志》载始皇二十六年所建36郡中所缺4郡,应按《史记》等书补充楚郡等4郡。
以上共为42郡(包括内史)。谭其骧先生主编的《中国历史地图集》认为秦王朝共有47郡(15)。(图4)
2.秦县
各郡所辖的县,据严耕望考证如下:内史约含40县;北部云中、雁门、代郡、上谷、渔阳、右北平、辽西和辽东8郡,以及西北部九原、上郡、北地和陇西4郡,每郡平均辖十五、六县,共近两百个县;内地各郡及南方诸郡近30郡,每郡各辖25县,共约700县左右。因此,严氏认为“秦县的总数当在900以上至1千有余,约言之当在1千县左右也”。(16)
秦王朝的郡、县划分,不仅注意了社会、经济的发展情况和不平衡性,而且较充分地考虑了自然条件,使行政区尽可能地与自然地理单元相吻合。如珠江三角洲设南海郡,太原盆地置太原郡,南阳盆地置南阳郡,渭河平原置内史等。秦时政治、经济和文化的中心在黄河流域,该地域经济较发展、人口较稠密,因此设的郡多,共有30郡或30郡以上,数郡相当于现在的一省;淮河——秦岭以南地区,当时多草茅之地,人口稀少,因而仅置11个郡或稍多些,一郡多相当于现在的一省。如会稽郡相当于今浙江省,桂林郡相当于今广西壮族自治区,九江郡相当于今江西省等。
二、郡县制的发展
汉初,刘邦鉴于秦王朝孤立而亡的教训,广建王侯。先封“异姓七国”(韩、赵、楚、淮南、燕、长沙、梁),继而在消灭异姓六国(长沙除外)的过程中建立“同姓九国”(楚、荆、代、齐、赵、梁、淮阳、淮南、燕),实行了郡、国并存制。
1.汉郡国
汉初的王国不但统率侯国或数县,而且常常兼数郡之地,严重地威胁和阻碍了中央的统治权。据《汉书·地理志》记载,高祖于秦郡外增置26郡(谭其骧《汉百三郡国建置始考》的考证较精,指出高祖实增为19郡),其中三分之二的郡是在诸侯王国内;且诸侯王国多“兼数郡之地,……吴王濞封有四郡五十余城”,(17)“大者或五、六郡”,(18)因而汉初60郡中,同姓九个诸侯王国和异姓仅剩的长沙国共有40余郡,汉帝自领的郡只有15个。
以后,文帝、景帝、武帝多次削藩,令诸王不得自治其国,所属官吏皆由天子授予。景帝时,一诸侯国便只领一郡,王国和郡自此在行政区划上才处于同一级别。(表2)根据《汉书·地理志》记载,至西汉末年有郡国103,其中除三辅(沿京畿地区的三郡)外,有郡80、国20;大郡领县三、五十个,大国领县最多十余个,小国仅领县三、四个。可见,西汉末年郡和国级别虽相同,实际上是郡大国小。
王莽时,郡数增至125。东汉初,光武帝考虑到连年战争、国空民虚的情况,为减少官役,与民休息,对郡、县曾大加并合。《后汉书·光武帝纪》记载:建武六年(30年)“并省四百余县”,约相当于当时县数的四分之一;继而累并郡、国13,占当时郡、国总数的十分之一强。以后,又遵西汉之制,至顺帝永和五年(140年)共有郡、国105,并成为较稳定的行政区划,直到东汉末。
2.汉县
郡下统县,战国已然,秦王朝推行全国。汉承秦制,仍在郡下辖县,并有所发展。《汉书·百官表》云:县“列侯所食县曰国,皇太后、皇后、公主所食曰邑,有蛮夷曰道。”表明西汉的县级行政区划,已有县、国、邑、道之别。
据《汉书·地理志》载,西汉在元封年间有一百零三郡,下辖“县、道、国、邑,千五百八十七”;据钱大昕在《二十二史考异》中根据郡、国所辖的县统计,西汉实有县级行政单位1578个,其中:县1344、侯国188、道30、邑16。王莽时,全国125郡,国下领县、邑2203个。东汉永和五年时,全国105个郡,国下辖“县、邑、道、侯国千一百八十”,(19)较西汉末几乎少去三分之一。
三、州的萌芽
如第一章所述,把中国划分为州,起源于战国时人们的理想。但是,“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”都停留在学者们所著作的书上或人们的传闻中,并未成为中国的行政区划。在中国行政区划中真正地出现“州”一级,始于西汉武帝。
1.西汉的州
《汉书·武帝纪》说,元封五年(前106年)“初置刺史,部十三州”。汉武帝用《禹贡》、《职方》中的11个州名(冀、兖、徐、扬、荆、豫、幽、并、梁、雍、青)(见表1)置刺史部,其中把梁改曰益、雍改曰凉,加上新开辟的边地“南置交趾、北置朔方”(20)两个刺史部,共为13刺史部,又名13州。但《汉书·地理志》正文与序所载大异:正文的13州名中无朔方、凉州,却有司隶(京师地域),将交趾称为交州。顾颉刚在《两汉州制考》中,根据较充分的事实指出《汉书·地理志序》较正文可信,置13州部是元封五年(前106年)之事,而在京师置司隶校尉是征和四年(前89年)之事,相距27年,故司隶不在13州之列,如加司隶应统称为14州;“北置朔方”,属13州,是确切的,正文把朔方归并州乃是东汉之制,非武帝所为;称交趾为交州,是王莽和东汉时制,非西汉之称;而且《汉书·地理志》正文还遗漏了凉州。应当指出当时的州刺史仅代表汉王朝监察所辖的郡、国,并无固定驻所,还没有形成一级行政区划。
2.东汉的州
西汉末年王莽专权,企图实现《尧典》中所谓“肇十有二州”的古制,于元始四年(公元4年)废除朔方、司隶两部,全国变成12州;据《尧典》中无交趾而有“宅南交”的话,改交趾为交州;据《禹贡》中有雍州、无凉州,改凉州为雍州。(21)
东汉光武曾恢复西汉旧制,复置司隶部,复改雍州为凉州。但不久,在建武十一年(35年)又参用王莽之制置州。以后东汉的州制与西汉有以下不同:(1)降司隶校尉部为全国13州之一;(2)废朔方,归入并州;(3)改交趾为交州。(22)
灵帝中平元年(184年)爆发黄巾起义,朝廷为有效地镇压各地的农民起义,于中平五年(189年)改刺史为州牧,命朝中九卿任州牧,执掌一州军、政大权,州逐渐成为郡、县以上的一级结构。于是,全国的行政区划由虚的三级制演变为实的三级制,由郡县制演变为州郡县制。东汉末,曹操又倡复“九州说”,废幽、并两州,合入冀州;省去司隶校尉部和凉州,并为雍州;弃交州,分入荆、益两州。全国仅有兖、豫、青、徐、荆、扬、冀、益、雍9州。
总之,汉代的行政区划承袭了秦制,基本上实行的是郡县制。与秦王朝不同的是:(1)汉代有郡、国并存的局面。汉初,实行的是郡—县二级制和国—郡—县三级制并行的行政区划制度;景帝平定“七国之乱”之后,实行的是郡或国统县的二级制,(表2)直到东汉末大致如此。
所以,更确切地说,汉代的行政区划实行的是郡、国并存的制度。(2)汉代的县级区划单位的形式多样化,除县以外,还有邑、道、侯国。(3)汉代的行政区划单位中出现了“州”。武帝首创行政监察区,在郡、国之上增设十三刺史部,即十三州。东汉末年,州由虚的行政监察机构变为一级政区实体,开始出现州—郡—县的三级行政区划制度,表明中国的行政区划演进到了一个新的阶段。(表3)
第三节 州制时期
东汉中平五年,“州”开始成为一级行政区实体。自此,中国的行政区划进入到州制的新时期,经三国、两晋、南北朝,直至隋代,州一直成为中国最高的行政区划单位。时间延续了四百年左右。
一、三国至西晋的州制
1.三国州制
汉献帝时,曹操“挟天子”、“今天下”,改汉十三州为九州。不久,魏文帝曹丕又改为十二州。当时,曹魏占据黄河流域,置有司隶、豫、兖、青、徐、雍、凉、冀、并、幽、荆(汉荆州北部)、扬(汉扬州北部)12州;(23)领郡101、县731。(24)孙吴占有长江中下游、珠江流域,置有荆、扬、交、广4州,领郡44、县337;(25)蜀汉占有今四川和陕西汉中盆地,仅置益州一州,领郡22、县138。(26)因此,三国时共有州17(其中荆、扬各有二州),郡167,县1206。
事实上,那时魏国的行政区划与吴、蜀两国的并不完全相同:(1)魏在州下分郡或王国,吴、蜀在州下仅有郡;(2)魏在郡或王国下,置县、县王国、县公国与侯国,吴、蜀在郡下仅辖有县和侯国。与汉制的县级单位不同,三国时已无道、邑之称,但在魏国有县王国、县公国等设置。(27)
2.西晋州制
曹魏灭蜀汉后,从益州中分置梁州;西晋初,又从雍州分出秦州,由益州分出宁州,再由幽州分出平州。至280年晋武帝平孙吴、统一全国,将南、北荆合一,南、北扬合一,全国共有州19,统郡、国173,县1232。(28)西晋后期,由荆、扬两州分置江州,从荆、广两州分置湘州,共有21州。(29)
此时,可以说已集州制之大成,为州制最完善的阶段。首先,从州名而言,《禹贡》、《职方》、《尔雅》、《吕氏春秋》等提及的州名,除少《尔雅》中的营州外,都有了实际地域;其次,从设州的历史来看,自汉武帝以来所设置的州,除西汉的朔方外,均已有设置;第三,从当时设置的实际地域来说,也远较过去的合理,如由原益州分出今陕西西南部和四川东部置梁州,分出今云南为宁州,从荆、扬两州分出今福建、江西为江州,自荆、广两州分出今湖南东部、东南部和广东东北部置湘州等。
西晋后,天下大乱,州制陷于混乱。
二、东晋、南北朝的州制
西晋末年永嘉之乱后,晋室南迁,偏安江左,宋、齐、梁、陈先后承袭,社会局势一直不安宁,正如《宋书·州郡志》所说的:“境土屡分,或一郡一县割成四、五,四、五之中亟有离合,千回百改,巧历不等。”北方在十六国统治之下更是兵戈扰攘,各国在统治所及的较小区域中分置了许多州,并且变幻无常,州制又陷于混乱。
据《通典·州郡典》等记载,东晋时南方有十多个州,南朝宋、齐时增至20多个州,到梁朝后期竟增至一百零七州。以疆域相差无几的南朝陈国和三国吴相比较,(表4)陈国的州数是吴国的16倍。北魏统一北方后,太武帝真君元年(440年)有实州15,孝文帝太和中增至38州,太和末年则达80余州。(31)至北周大象二年(580年),北方的州竟达211个。(32)州置如此之滥,郡、县的设置也就可想而知,据《南齐书·州郡志》记载:南朝后期的郡达380余个。真是“百室之邑,便立州名,三户之民,空张郡目”。(33)
三国初行州制时,一州一般辖有十个上下的郡,每郡统有一、二十个县。到南北朝后期,不少州只辖一、二个郡,不少郡只统一、二个或二、三个县。有的州竟然无县所辖,仅存空目。南朝齐在汉中地区有45个郡是“荒或无民户”;有的两州或两郡合治一地,称为“双头州郡”。实行了四百年左右的州郡县三级制,此时已有相当一部分名存实亡。
在东晋、南朝还实行一种特殊的行政区划制度,即侨州、侨郡、侨县。永嘉之乱以后,中原人民大批南迁。东晋、南朝为笼络人心、安置大族,便就地按流民原来籍贯在南迁之地设置原籍州、郡、县。如图5所示,当时侨州、侨郡、侨县集中在长江流域,特别在建康(今南京)和荆州(今湖北江陵)附近。在南齐时,国都建康附近的青州、冀州、北兖州、南兖州、北徐州、南徐州、豫州、南豫州等都是侨州。这些侨州、郡、县与实州、郡、县形成较为复杂的统领关系,主要的方式有四种。(表5)如东晋的扬州统领实郡11、实县93;统领侨郡6、侨县13;实郡中又统侨县3。如徐州侨置于京口(今江苏丹徒县),为侨州;统领实郡6、实县20;又统侨郡和侨县若干;实郡中也有统领侨县的。(34)
三、隋代州制
南北朝
1,秦在中央设立三公九卿
2,唐在中央实行三省六部制
3,北宋设二府三司
4,明朝废除丞相制度,权分六部,设厂卫特务机构;
5,清设军机处
特点与趋势:中央官僚机构日趋完善形成严密体系;君权加强,相权削弱,专制主义中央集权不断强化.
(二)地方行政制度
1,西周——分封制
(1)形成与演变:周朝建立以后,为巩固奴隶主国家政权,周天子把王族,功臣和先代的贵族分封到各地做诸侯,建立诸侯国.并规定了诸侯享有的权利和对周天子应尽的义务.春秋时期,随着周天子势力的衰微和诸侯争霸局面的出现,分封制名存实亡.战国时期,分封制逐步被郡县制取代.
(2)特点:目的是为了巩固奴隶贵族专政的国家政权.周王把一定的土地和人民,分别授予王族,功臣和先代贵族,让他们建立诸侯国,拱卫王室.诸侯要服从周王的命令,按期向周王贡献财物,并随从作战.周初分封的重要诸侯国有齐,鲁,燕,卫,晋,宋等.
(3)影响:分封后的诸侯国环绕周王室,起到了拱卫周王室的作用.分封使周朝的势力扩大到沿边地区,从而发展了疆域,使西周成为地域空前广大的奴隶制国家.由于分封制维持了地方诸侯国相对独立的地位,因而当周王室势力衰微时,他们便借机发展自己的势力,从而导致了春秋战国时期诸侯割据称雄的局面.
2,郡县制
(1)形成与演变:春秋后期,郡县制开始出现;战国时期,郡县在各诸侯国普遍推行;秦统一六国后,在全国推行郡县制度;秦以后各朝代,在地方行政机构的设置上一直沿用郡县制,只是形式上有所变化.西汉初年实行"郡国并行制",汉武帝实行"推恩令"和"附益之法"解决了王国问题.东汉地方行政机构转变为州,郡,县三级.
(2)特点:郡守和县令都由皇帝直接任命,他们负责管理人民,收取赋税,征发兵役和徭役等.
(3)影响:郡县制的实行标志着中国古代地方行政制度发生了划时代的变革;有效地加强了中央集权,有利于政治安定和经济的发展;加强了对全国的统治,有力地维护了国家的统一.
3,猛安谋克制
为了加强统治力量,阿骨打推行猛安谋克制.猛安谋克制作为基本社会组织,既是军事组织,又是地方行政组织.各户壮丁平时从事生产,战时出征.这种兵农合一的制度,对金的社会发展起了重要作用.
4,行省制度
(1)形成与演变:元政府在中央设中书省,在地方"行中书省",行中书省简称"行省"或"省".明朝虽废行省,设三司,但地方行政区划习惯上仍称为"行省"或"省",这种称谓一直延续到今天.
(2)特点: 各行省都是中央政府机关——中书省的派出机构,直接对中书省负责,行省制度作为一种军,政,司合一的地方行政制度,其长官在中书省的直接领导下有相对独立的行政,军政和司法权.
(3)影响:行省制度的建立,适应了元政府管理空前辽阔疆域的需要,从而巩固了多民族国家的统一.由于各行省直接隶属于中书省,和中央关系密切,使专制主义中央集权制度进一步发展.行省制度是我国政治制度史上的一项重大变革,对后世影响深远.
5,土司制度
元在西南少数民族地区设立宣慰司,土知府等各级政府机关,任用当地少数民族首领担任土司长官,允许其世袭.但他们必须忠于朝廷,按时向朝廷交纳贡赋,这就是土司制度.明朝沿袭这种方法.永乐年间,西南地区的两个宣慰司叛乱,明朝派兵平定以后,设贵州布政使司,从此贵州成为省一级行政单位.这种取消土司衙门,改有朝廷派遣流官直接统治的变革,称为"改土归流".明朝实行改土归流的地区有限,西南大部分地区仍然实行土司制度.
康熙年间,平定三藩之乱为推行大规模的"改土归流"创造了条件.1726年,雍正帝在云南,贵州,广西,四川等地,大量委派流官代替土司.
6,八旗制度
努尔哈赤建立八旗制度.八旗制度按军事组织形式,把女真人编制起来,在贵族控制下进行战争和生产活动,是一种兵民合一的社会组织.八旗制度促进了女真社会的发展,巩固了努尔哈赤的统治地位.
7,明朝在西藏设立卫所和僧官制度.清朝确立了对达赖和班禅的册封制度,同时确立了驻藏大臣制度.
我国古代的中央行政制度是什么
具体各朝代中央地方行政制度--- ①、三公九卿制:始于秦发展于汉的中央行政制度。目的在于加强中央集权,其特点是确立皇权至高无上地位,丞相、御史大夫和太尉“三公”与分掌国家朝廷各项行政事务 “九卿”职权分开,是专制主义中央集权制度起步的标志,对以后历代王朝的政治体制产生了深远影响。②、三省六部...
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由于士族门阀势力的膨胀,出现了魏晋南北朝时期的分裂局面。从某种意义上来说,这是中央集权制的失败。但在各割据区内,统治者也都实行了加强中央集权的措施。 (三)专制主义中央集权的完善 隋的统一,是我国历史上的第二次大统一。隋文帝即位后着手改革,维新朝政。 (1)三省六部制。在中央机构方面,建立了三省六部制。
中国古代各个朝代政治经济文化
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