山东主体功能区规划

主体功能区划分总体格局~

根据主体功能区战略，主体功能区的划分在国家和省级两个层面上开展[6]。国家层面，主要确定全国国土空间开发的总体框架，明确国家级主体功能区，但不覆盖全部国土空间，为省级主体功能区的划分留有余地。省级层面，根据全国国土空间开发的总体框架，以县级行政区为基本单元，确定本行政区各类主体功能区数量和范围，国家级与省级主体功能区合在一起覆盖全部的国土空间。按照开发方式，国土空间划分为四类：优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域[7]。开发的含义是指“大规模高强度的工业化城镇化开发”。通过确定不同国土空间的开发方式，实现对区域内的工业化和城镇化活动的规模和强度进行约束，使人类活动主动顺应地理地质环境的框架性制约，提高自然背景条件与社会经济发展格局的匹配程度，促进人地和谐。按照开发内容，国土空间划分为三类：城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。城市化地区以增强综合经济实力为首要任务，以提供工业品和服务产品为主体功能；农产品主产区以增强农业综合生产能力为首要任务，以提供农产品为主体功能；重点生态功能区以增强保护和修复生态环境能力为首要任务，以提供生态产品为主体功能。从不同角度划分的各类主体功能区相互关系如图6–1所示。
根据主体功能，我国国土空间的总体格局由城市化、农业发展和生态安全三类格局组成。城市化格局以“两横三纵”为主体，即以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，空间上包括环渤海、长三角、珠三角3个优化开发区域，冀中南地区、太原城市圈、呼包鄂豫地区、哈长地区、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区、中原经济区、长江中游地区、北部湾地区、成渝地区、黔中地区、滇中地区、藏中南地区、关中—天水地区、兰州—西宁地区、宁夏沿黄地区、天山北坡地区等18个重点开发区域。农业发展格局以“七区二十三带”为主体，即以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体，二十三带指七区中以水稻、小麦等农产品生产为主的二十三个产业带。生态安全格局以“两屏三带”为主体，即以青藏高原生态屏障、黄土高原-川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成。
各省主体功能区划分情况统计如表6–2所示。根据31个省份主体功能区规划统计，31个省份覆盖国土面积960×104km2，其中，国家级主体功能区约占66.1%，省级主体功能区约占33.9%。具体地说，优化开发区域13.43×104km2，占1.4%；重点开发区域132.39×104km2，占13.8%；农产品主产区252.54×104km2，占26.3%；重点生态功能区538.10×104km2，占56.1%（图6–2）。禁止开发区域呈点状分布于优化开发区域、重点开发区域、农产品主产区、重点生态功能区之中，面积194.58×104km2，占20.3%。可以看出，优化开发区域主要分布在北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、山东和广东等沿海省、市，而禁止开发区域主要分布在黑龙江、内蒙古、四川、青海、新疆等省、自治区。

图6-1 主体功能区划分示意图


表6-2 各省主体功能区（按开发方式）分布情况　（单位：104km2）


续表

注：①除青海、宁夏等个别省份外，优化开发、重点开发和限制开发区域面积未扣除禁止开发区域面积；②黑龙江、上海、江西、江苏、重庆等省份禁止开发区域面积为估算面积。
从主体功能区分布来看（图6–3），在空间布局上有以下特点：
（1）主体功能区布局总体上顺应了地理地质环境的框架性制约。我国陆地地势西高东低，自西向东呈阶梯状下降，形成陆域三级阶梯。三级阶梯的分界线分别由两条山岭组成：昆仑山—祁连山—横断山一线和大兴安岭—太行山—巫山—雪峰山一线。承载人类经济社会发展和适宜人类居住的理想地区，主要集中在大兴安岭—太行山—巫山—雪峰山一线以东地区。从主体功能区空间布局来看，优化开发区域和重点开发区域主要分布于大兴安岭—太行山—巫山—雪峰山一线以东地区，而重点生态功能区则主要分布在该线以西地区。据中国科学院可持续发展研究组研究成果，以世界大陆平均海拔为基准，每增加100m的高度，区域发展成本将提高2.2%～2.4%[8]。在海拔较低的平原地区，经济发展的成本相对较低。大兴安岭—太行山—巫山—雪峰山一线以西地区平均海拔大大高于以东地区。因此，主体功能区布局顺应地理地质环境的框架性制约，既是尊重自然规律的体现，也是遵从经济规律的结果。

图6-2 全国各类主体功能区（按开发方式）面积分布情况

（单位：104km2）

图6-3 全国主体功能区划分图

（2）生态空间环绕生产与生活空间成片分布，生态功能区凸显。随着我国工业化、城镇化的持续推进，农业用地和生态用地被无序开发的同时，农业生产又挤占了大量本可以用于生态的空间，导致草原退化，湿地、水面等生态空间萎缩，生态系统整体功能退化，生产和生活空间的宜居性越来越差[9]。全国与各省主体功能区规划确定的主体功能区布局扭转了这一趋势，开发区域（包括优化开发和重点开发区域）被严格限定，其面积仅占国土面积的15.2%左右，而生态功能区的面积达到了国土面积的56.1%，加上禁止开发区域，以提供生态产品为主要功能的区域可能达到国土面积60%～70%。过去一度被经济发展所忽略的生态功能，通过主体功能区规划，得到空前重视和加强，为实现生产、生活和生态协调发展和“三生”共赢奠定了基础。
（3）城市化地区从沿海密集分布逐渐过渡为内陆零散分布。与我国区域发展总体战略相适应，主体功能区规划所确定的城市化地区自东向西呈减小趋势。东部地区城市化地区面积为31.37×104km2，占其国土面积的33.8%；中部地区22.68×104km2，占22.1%；西部地区79.25×104km2，占11.6%（表6–3）。重点生态功能区分布则与此相反，由东向西呈扩大趋势，占国土面积比例由东部的27.9%，到中部地区增至37.6%，到西部地区增至63.2%。2005年以后国家出台了20余个区域发展规划，有20个重要经济区被纳入国家发展战略，其中东部地区分布有8个重要经济区，中部地区分布有6个重要经济区，西部地区则分布有3个重要经济区[10]。东部、中部地区的重要经济区引领着全国经济的发展，是全国经济发展的高地。因此，城市化地区的布局与全国经济发展的布局总体上是一致的。

表6-3 各区域各类主体功能区（按开发内容）面积与占国土面积比例

注：①东部地区：北京、天津、河北、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南；②中部地区：山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南；③西部地区：云南、贵州、四川、重庆、广西、甘肃、青海、宁夏、西藏、新疆、陕西、内蒙古，暂缺重庆和西藏数据；④东北地区：辽宁、吉林、黑龙江。

（一）按照地理空间尺度划分
根据规划覆盖的地理空间尺度，区域发展规划可以划分为全国性的、国家经济板块的、跨省经济区的、省内经济区的和城市经济区的等五类（图7–3）。
全国性区域发展规划是全国各区域发展的总体规划，是我国区域经济发展的战略性、基础性和约束性规划，各级区域规划都要服从这个规划[2]。全国性区域发展规划主要包括全国主体功能区规划和我国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要。2010年12月，国务院发布全国主体功能区规划，目的是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，推进形成优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域等主体功能区，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。2011年3月，国务院发布我国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要，明确2011～2015年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。
国家经济板块区域发展规划是针对我国东部地区、中部地区、西部地区和东北地区四大经济板块编制的规划。目前，已经发布的包括促进中部地区崛起规划（2009～2015）、西部大开发“十二五”规划和东北振兴“十二五”规划。经济板块规划是对我国区域发展总体战略的贯彻落实，明确了各个经济板块的战略定位、发展导向和发展目标。
跨省经济区区域发展规划是针对跨省经济区编制的区域规划，是全国性规划与经济板块规划在涉及不同省级行政单元的经济区内的进一步细化和落实。目前已经发布的包括8个区域，分别是东部地区的长江三角洲和海峡西岸，中部地区的洞庭湖生态经济区，西部地区的关中—天水、成渝经济区和陕甘宁革命老区，跨中部和西部地区的晋陕豫黄河金三角区域，跨东部和西部地区的珠江—西江经济带。

图7-3 已纳入国家战略的各级区域发展规划

省内经济区区域发展规划是针对地域空间上只涉及一个省级行政区的经济区编制的区域规划，是全国性规划与经济板块规划在省内经济区的进一步细化和落实。目前已经发布的包括14个区域，是当前我国国家战略层面区域规划的主体，分别是东部地区的河北沿海地区、天津滨海新区、山东半岛（含黄河三角洲）、江苏沿海地区和珠江三角洲地区，中部地区的中原经济区、皖江城市带、武汉城市圈、鄱阳湖生态经济区和长株潭城市群，西部地区的北部湾经济区，东北地区的图们江区域、沈阳经济区和辽宁沿海经济带。尽管国家针对黄河三角洲高效生态经济区和山东半岛蓝色经济区分别编制了发展规划，但是由于前者绝大部分地区包括在后者范围内，为了方便将二者作为一个经济区进行研究。
城市经济区区域发展规划是针对城市或经济开发区编制的发展规划，这类规划涉及的地理范围较小，通常属于跨省或省内经济区的重要城市或核心区，其土地面积往往在几十至几百平方千米。
由于经济板块属于大尺度的国土空间，而城市经济区通常是跨省或省内经济区的核心区，从地质环境调查区域布局而言，本章主要关注和研究的是跨省和省内两类经济区。
（二）按照规划性质划分
根据国家层面出台规划的性质，区域发展规划可以划分为发展规划、配套改革试验区总体方案和指导意见三类。
发展规划是区域发展规划的最常见形式，既有国家发展与改革委员会主导、地方政府配合共同编制的，也有地方政府主导编制的。属于发展规划的有18个经济区，分别是东部地区的河北沿海地区、山东半岛（含黄河三角洲）、江苏沿海地区、长江三角洲、海峡西岸和珠江三角洲，中部地区的皖江城市带、鄱阳湖生态经济区、洞庭湖生态经济区和长株潭城市群，西部地区的陕甘宁革命老区、关中—天水经济区、成渝经济区和北部湾经济区，东北地区的图们江区域和辽宁沿海经济带，跨中部和西部地区的晋陕豫黄河金三角区域，跨东部和西部地区的珠江—西江经济带。
配套改革试验区总体方案是我国一种特殊类型的区域规划。配套改革试验区是在科学发展观指导下，国家所建立的以制度创新为主要动力，以全方位改革试点为主要特征，对全国经济发展带来深远影响的试验区[3]。截至目前，国家已批准了9个配套改革试验区，分别是上海浦东新区综合配套改革试点、天津滨海新区综合配套改革试验区、深圳市综合配套改革试点、武汉城市圈全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区、长株潭城市群全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区、重庆市全国统筹城乡综合配套改革试验区、成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区、沈阳经济区国家新型工业化综合配套改革试验区和山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区。山西省综合配套改革试验区总体方案尚未出台，上海浦东、深圳市、重庆市、成都市分别属于相关重要经济区。
指导意见是国务院出台的区域发展指导意见，涉及的区域主要包括长江经济带、中原经济区、喀什霍尔果斯经济开发区、重庆两江新区等。

结合实施“环湾保护、拥湾发展”战略，坚持扬长避短、错位发展的原则，构筑我市“一带、五区、多支撑点”的蓝色经济发展总体格局。“一带”：就是以环胶州湾为核心，东西两翼展开，形成一条蓝色经济带，分为南部（胶南、黄岛）港口和现代制造业集聚带、中部（胶州至崂山）高新技术和现代服务业集聚带、北部（即墨）旅游度假和科技研发集聚带，重点发展现代渔业、临港工业、滨海旅游、海洋生物、海水利用、保税物流、滨海商务等特色经济。“五区”：就是加快建设胶州湾西海岸新经济区、胶州湾北部高新区、鳌山科技会展旅游区、董家口临港产业区、胶州湾东海岸现代服务业区等五个新的核心带动区，带动全市蓝色经济加快发展。“多支撑点”：就是因地制宜、发挥优势，建设一批现代渔业、滨海旅游、装备制造、石油化工、现代物流、资源综合利用、科普教育、海岛开发等各具特色的聚集区，形成蓝色经济发展的多点支撑。
一、打造五个核心带动区
（一）西海岸新经济区
依托经济技术开发区、前湾保税港区、西海岸出口加工区、海西湾临港工业区，抓住经济技术开发区纳入全省综合配套改革的机遇，充分利用好优惠政策集中的优势，发挥好保税港区的龙头带动作用，搭建国际一流的自由贸易服务平台，培育壮大港口物流、船舶及海洋工程制造、汽车、石化等优势产业，发展成为高端制造和研发转化基地、东北亚国际航运中心、国际期货交割中心和国际物流中心。
（二）胶州湾北部高新区
规划面积41.4平方公里。重点发展电子信息、生物医药、新材料、新能源和高效节能设备、海洋科技、新型环保产业、国防科技等高新技术产业以及交通装备、精密机械、专用装备等先进装备制造业，建设成为全市体制机制创新的先行区、高新技术产业的聚集区、生态文明的示范区。
（三）鳌山科技会展旅游区
依托青岛海洋科学与技术国家实验室、深海基地等重大科研项目，打造我国海洋领域最主要的科技资源共享平台、优秀科学家汇聚地、国家学术交流中心、海洋科技创新基地。依托港中旅海泉湾旅游项目、温泉旅游度假区、会展中心等重大项目，大力发展滨海旅游、温泉度假、疗养康复、商贸流通、会展业和房地产业，为周边产业发展和项目建设提供服务和支撑。
（四）董家口临港产业区
港区规划面积60.2平方公里、码头岸线长约35.3公里，泊位数112个，发展成为国内干散货重要集散中心和能源运输中转基地。依托港口，发展临港产业，拓展物流、商贸、信息、综合服务等功能，引进钢铁、能源、重化工等一批临港产业，形成以港口为龙头、临港产业和港口物流为支撑、港口服务业为保障的临港产业区。
（五）东海岸现代服务业区
将市南区团岛至李沧区西部环湾区域打造成以集旅游观光、商务办公、港航经济、金融、休闲娱乐、居住等服务业于一体的现代服务业区。

七大临海产业集聚区如下：
（一）现代渔业聚集区
——近海生态渔业区。以建设人工鱼礁区为依托，坚持保护与修复并重，建立具有自我繁衍能力的渔业生态系统，培植“黄金渔场”。
——优势水产品养殖基地。以胶州湾为中心、沿海岸线为基线，向海陆两翼拓展，推进优势品种向优势产业集中，优势产业向优势区域集中，加快优势水产品规模化建设，培植优势水产品养殖业。
——优质水产品加工出口基地。高标准规划、高起点建设、科学化管理，建设以水产品加工制造为主导产业的环保型高聚集的生产园区。
——现代渔港经济区。以胶南积米崖等四个中心渔港和胶州东营等四个一级渔港为依托，以渔业经济为主体，形成海上运输、船舶修造、精深加工、商贸物流、休闲旅游等产业聚集、优势互补的特色经济区，辐射带动渔区及周边地区经济社会的全面发展。
——水产品交易中心。依托城阳农副产品批发市场及临近渔港、渔业加工区的资源优势，建设综合性水产品交易中心，提升水产品集散、储运、交易功能，充分发挥辐射带动作用，推动整个渔业产业效益和行业竞争力的提升。
（二）滨海商务旅游度假区
——前海商务旅游聚集区。进一步发挥该区域在文化科教、金融商务、信息中介、滨海旅游、商贸流通等方面的优势，大力发展总部经济、创意产业，培育后奥帆赛新的经济增长点，建成高端商务旅游聚集区。
——温泉旅游度假区。充分利用鳌山湾西岸的山、海、岛、泉等旅游资源，大力发展旅游业，建成新的休闲旅游胜地。
——崂山及石老人国家风景旅游度假区。深度开发崂山旅游资源，重点发展旅游度假、科教文化、会展和商贸流通业，建成重要的服务业聚集区。
——凤凰岛旅游度假区。重点发展以休闲度假为特色的旅游业，同时发展影视创作、艺术传播、策划设计等文化创意产业，建成国内重要的影视传媒发展和交易基地、影视作品传播中心。
——琅琊台和灵山湾旅游度假与风景名胜区。重点发展水上休闲娱乐和海滨民俗度假，开发海岛观光、大型海上实景演艺、游艇等特色旅游产品，形成以先秦文化和秦汉文化为特色旅游度假区。
（三）现代装备制造业聚集区
——胶州湾新产业基地。规划面积13平方公里，重点发展船舶零部件、石化装备、轻纺专用设备、电力电器装备等产业，成为我市重要的装备制造业基地。
——船舶及海洋工程产业基地。在海西湾、女岛和董家口建设船舶及海洋工程产业基地，重点发展大型油轮、散货船、集装箱船、滚装船、化学品船、高档游艇、军用船舶以及浮式储油船、钻井船等海洋工程设施。建设以青岛经济技术开发区、青岛临港经济开发区、华侨科技区为载体的船舶零部件生产基地，重点发展中低速柴油机、曲轴、传动部件、齿轮箱、船用机械、船用锅炉和船用材料等。
（四）石化和海洋化工产业聚集区
——石化产业基地。在黄岛和胶南董家口建设以炼油、乙烯、芳烃大型炼化一体化项目为龙头，以有机化工、合成材料为主链，以密切关联的新材料、生物医药和环保等高新技术产品为延伸的国家级石化产业基地。
——平度新河化工基地。规划核心区面积15平方公里，重点发展盐化工、化肥、精细化工，承接青岛市区及各区市化工企业转移，成为我市重要的化工基地。
（五）海岛开发示范区
——推进以田横岛岛群、麦岛为主的度假旅游区建设，发展以三平岛群、大小管岛岛群、竹岔岛群、灵山岛、斋堂岛为主的休闲旅游业。有选择地低强度开发海岛旅游，形成多元化的海岛旅游产品结构，发展海岛渔村渔家风情体验旅游、海岛地质生态旅游和海岛游艇旅游目的地，完善海岛旅游码头、海岛旅游航线，适度建设增殖养护区，开展海岛垂钓和游客参与的海上渔业生产、养殖、捕捞活动。
——推进以田横岛、大管岛、小管岛、灵山岛、竹岔岛等为主的风能、潮汐能和海水资源利用，建设海岛风能-海水淡化项目，丰富海岛景观，保证海岛自然生态的良性循环和海岛旅游的可持续发展。
（六）海洋能源开发和海洋资源综合利用区
大力发展风电，重点建设即墨东部海岸、胶南西南部海岸两个风力发电区。积极推广海水热能利用技术和装备。利用海洋科研资源和生物质能源技术优势，加大海洋生物质能源开发力度，力争突破巨藻制氢、海洋生物质柴油制备等新技术。积极开发潮汐能、波浪能。大力开发海水微量元素和海洋活性物质提取技术。推进海水淡化产业化。
（七）海洋科普教育服务区
依托中科院海洋研究所、中国海洋大学、极地海洋世界、海军博物馆、奥帆基地和银海大世界等科普资源和海洋特色景点，发展以海洋地理、海洋地质、海洋气象、海洋生物、造船、航海等海洋科普知识为主题的参与性、趣味性海洋文化科普旅游，进行海洋国土观教育。规划建设一处大型海洋科普综合教育基地。

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