清政府实行宪政的过程是什么

清政府实行宪政的过程~

清末新政是在中华民族面临又一次严重危机的情况下产生的。八国联军侵入中国，占领北京，清廷不得不亡命西安。这是继一八六○年英法联军侵入北京清廷亡命热河后清政府受到的又一次奇耻大辱。在严峻的事实面前，清朝从最高统治者到文臣武将比以前清醒了许多，他们终于认识到，要对付外国侵略，挽救国家危亡，非变祖宗成法不可了。 清廷亡命西安之时，就于1901年1月29日发布变法上谕。上谕说：“法积则弊，法敝则更，要归于强国利民而已”，所以，“取外国之长，乃可补中国之短；惩前事之失，乃可作后世之师”，“事穷则变，安危强弱全系于斯(《义和团档案史料》第914—916页。)”。同年10月2日清政府又以慈禧太后的名义发布文告，再次强调要挽救国家，非变法不行。文告说：“变法一事，关系甚重……朝廷立意坚定，志在必行”，并且说：“尔中外臣工，须知国势至此，断非苟且补苴所能挽回厄运，惟有变法自强，为国家安危之命脉，亦即中国民生之转机。予与皇帝为宗庙计，为臣民计，舍此更无他策。” 应该说这是清政府经过几十年的实践得出的肺腑之言。 那末，清末政府有哪些内容呢？ 经济上，新政采取了一系列发展资本主义工商业的进步措施。 1903年9月，清政府成立了以载振为尚书的商部（1906年将工部并入商部，改称农工商部），颁布了一系列鼓励资本主义工商业发展的措施。 1903年11月，商部颁布了《奖励公司章程》，其中指出：“向来官场出资经商者颇不乏人，惟狃于积习，往往耻言贸易，或改换姓名，或寄托他人经理，以致官商终多隔阂。现在朝廷重视商政，亟宜破除成见，使官商不分畛域，合力讲求，庶可广开风气(汪敬虞：《中国近代工业史资料》第二辑（上册），第641页)”，也就是说，清政府明确提倡资本主义工商业的自由发展。章程中明确规定了对经营工商业者的奖励办法：凡能集股五十万元至五千万元经营工商业者，分别奖以议员或商部头等顾问官等职位，加以七品至头品顶戴。 1906年10月，清政府颁布《奖给商勋章程》；1907年，清政府又颁布《爵赏章程及奖牌章程》，进一步鼓励资本主义工业商的发展。 文化上，清政府采取了一系列向西方学习的重要步骤。内容如下： 废除科举。1901年8月，清政府下令从1902年起，科举考试不再用八股文。到1905年，袁世凯、赵尔巽、张之洞、周馥、岑春煊、端方联名上奏，痛切指出：“欲补救时艰，必自推广学校始。而欲推广学校，必自先停科举始(舒新城《中国近代教育史资料》（上）第63—64页。)”。清政府乃令自1906年起废止科举。 广设学堂。还在1901年9月14日，光绪在上谕中就明令各地兴办各级各类学堂，上谕说：“作育人才，端在修明学术，除京师已设大学堂应行切实整顿外，各省所有书院于省城均改设大学堂，各府厅直隶州均设中学堂，各州县均设小学堂，并多设蒙养学堂(舒新城《中国近代教育史资料》（上）第83页。)”。清末大办学堂，成效不小。1909年，国内各类学堂约为5．7万所，学生160余万人(吴廷嘉：《近代中国的知识分子》第173页，人民出版社1987)。到民国元年，全国学校达到87，272所，学生达到293．3387万人(舒新城《中国近代教育史资料》（上）第367页)。 鼓励留学。早在1898年，杨深秀、张之洞就提出了鼓励学生到日本留学的建议。如张之洞所言：“出洋一年，胜于读西书五年，……入外国学堂一年，胜于中国学堂三年(舒新城《中国近代教育史资料》（上）下册，第974页。)”，并指出派遣留学生以到日本为宜。这样，到1903年10月清政府就颁布了张之洞拟定的对留日学生的《约束游学生章程》及《奖励游学毕业生章程》。正是在清政府的大力提倡下，清末形成了一个留日高潮。1901年留日学生仅为274人，以后1902—1909年分别达到608人、1300人、2400人、8000人、12000人、10000人、3000人，1906年为其顶点(李喜所：《近代中国的留学生》第127页，人民出版社1987)。 特别值得注意的是，清政府还大力倡办女学。1907年颁布的《女子师范学堂章程》规定：“女子师范学堂，须限定每州县必设一所，”官办、民办均可。官办女子师范学堂的经费由地方筹备，对读女子师范学堂的学生以优惠，“女子师范生无庸缴纳学费(舒新城《中国近代教育史资料》（上）下册，第811页。)” 军事上，清政府进一步采取了学习西方军事技术的措施。裁撤旧式绿营、防勇，编练新军，袁世凯的北洋六镇新军最先练成。为了培养近代军事人才，清政府除下令在各省没武备学堂外，从1904年起还派留学生到日本学习近代军事技术。 由清末新政的上述内容看，它是戊戌变法的深入和发展。 新政在经济上所采取的鼓励中国资本主义工商业发展的措施，比戊戌变法时所采取的措施要深刻、持久得多。特别重要的是，新政大力提倡资本主义工商业的发展，这是对几千年来中国传统的“农本”思想的一个巨大冲击，这在中国近代经济发展史上有不可低估的意义。 清末新政在文化教育方面采取的措施，也大大超过了戊戌变法时期的主张。以科举而言，康有为主张：“今变法之道万千，而莫急于得人才；得人才之道多端，而莫先于改科举。今学校未成，科举之法，未能骤废，则莫先于废弃八股矣(舒新城《中国近代教育史资料》（上）第36页。)”。梁启超上书光绪，请求“将下科乡会试及此后岁科试，停止八股试帖，推行经济六科，以育人才而御外侮(舒新城《中国近代教育史资料》（上）第39页。)”。张之洞也正确地指出：“变法必自变科举始(舒新城《中国近代教育史资料》（上）第980页。)”。总之，他们无一不是主张变通科举，而没有提出废除科举。因此，戊戌变法的文化措施也就只是：“改革科举，废除八股，改试策论”。但在清末新政中，清政府废除了沿袭一千多年的封建科举考试制度，这在中国文化教育史上是一个重大的事件。 清末新政中，发展女学也是特别引人注目的事件。中国几千年来，妇女处于低下的地位，中国几千年文明史中，女中英杰寥若晨星。虽然戊戌变法时就有一些有识之士如梁启超等提出了开办女学的主张，但其主张未能实现。清末新政中则大力创办女学，女学的创办就为中国妇女的最终解放创造了一个必要的前提，而妇女的解放对中国历史的发展起着巨大的作用。正如傅立叶所说：“在任何社会中，妇女解放的程度是衡量普遍解放的尺度(《马克思恩格斯》选集卷3，第300页。)”。 清末新政的军事措施，同样是戊戌变法措施的继续。戊戌变法只是提出了重练海陆军，而清末新政的军事措施则完成了这个任务，首先练成了北洋六镇之师。 清末新政的十分重要的内容还体现在政治变革上。通过清末新政自上而下的改革就逐渐地变封建的政治上层建筑为资本主义的政治上层建筑——君主立宪制。 清末新政之初，仍然带有“中学为体，西学为用”的胎记，因为在1901年1月29日的变法上谕中还明确地说：“世有万古不易之常经，无一不变之治法。……不易者三纲五常，昭然如日星之照世。而可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦(《义和团档案史料》第914页。)”。 但是，事实是最好的老师。1904——1905年发生了日俄战争。随着战争的进行，战争的优势逐渐转向了日本。最后，战争以日胜俄败而告终。在这样一个不可移易的事实面前，清朝上下震动，同时也很自然地思考一个问题：为什么土地之大，人民之众远在日本之上的诺大的俄国竟然鹿死日本之手？思考的结果是：日胜俄败，原因在于政治体制，这是立宪国对专制国的胜利。清政府看到：要拯救国家，非顺应世界大势，改专制政体为立宪政体不可。这样，清末新政中政治体制改革就很自然地提上了日程。 如果说在日俄战争前中国要求政治体制改革还只是辽阔中华大地上的几声微弱的呼唤的话，那么，到了日俄战争之时，政治体制改革的要求就成了越来越多的人的共识。特别重要的是，这种要求成了统治阶级中许多人的共同呼声，这就构成了政治体制改革的充要条件。 1904年6月，张謇致信袁世凯，要他支持立宪，他在信中指出：“不变政体，枝枝节节之补救，无益也。不及此日俄全局未定之先，求变政体，而为揖让救焚之迂图，无及也。……日俄之胜负，立宪专制之胜负也。今全球完全专制之国谁乎？一专制当众立宪，尚可幸乎(转引自：蒋碧昆：《中国近代宪政宪法史略》法律出版社1988年第53页。)？”1904年，林绍年也奏请清政府，“尤有所最要者，则无如改专制为立宪法(转引自《近代史研究》1989年第3期，第108页注②。)”。1905年2月29日，出使日本大臣杨枢又奏请：“变法大纲，似宜仿效日本(转引自《近代史研究》1989年第3期，第110页注③。)”。岑春煊指出：“无论何种政体，变迁沿革，百折不回，必归于立宪而后底定(《清末预备立宪档案史料》第498页。)”。端方痛切指出：“假如在商旅不通，各自孤立的古代，国贫民弱还尚能立国的话，那么在列强林立，弱肉强食的今天，不能自存，即将灭亡，不能夺人，即将为人夺，断无苟且偷安而可图生存者。中国今日正处于世界各国竞争之中心点，土地之大，人民之众，天然财产之富，尤各国之所垂涎，视之为商战兵战之战场，苟内政不修，专制政体不改，立宪政体不成，则富强之效将永无所望”，“专制政体之国万无可以致国富强之理由也(《端忠敏公奏稿》卷6。)”。袁世凯也正确地指出：要挽救国家，“别无良策，仍不外赶紧认真预备立宪之一法。若仍悠忽因循，听其自然，则国势日倾，主权日削，疆域日蹙，势不至今之朝鲜不止(转引自《史学月刊》1988年第1期，第64页注@20。)”。 在上述情况下，慈禧为首的清政治顺应时代潮流，为在中国实行宪政做了许多工作。 1905年12月，清政府派五大臣到日、英、法、比、美、德、意、奥考察宪政。五大臣在1906年奏请立宪，他们力陈立宪之好处：“宪法所以安国内，御外侮，固邦基，保人民……且立宪政体，利君利民，独不便于庶官也。……保邦致治，非此末由。……伏愿特降纶音，期以五年改行立宪政体(转引自：蒋碧昆：《中国近代宪政宪法史略》法律出版社1988年第55页。)”。他们带回大量政治书籍，编成《列国政要》及《欧美政治要义》，供立宪参考。 接着清政府于1906年9月1日颁布“预备仿行宪政”谕旨。谕旨首先指出为什么要在中国实行宪政，因为“我国政令，积久相仍，日处阽危，忧患迫切，非广求知识，更订法制，上无以承祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望。……而各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定政体，以及筹备财政，经画政务，无不公之黎庶。时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基”。同时指出，因目前规制未备、民智未开，需作多种准备，故不能仓促立宪，所以只有“俟数年后，规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下(《清实录·德宗实录》卷562，第438页。)”，而当务之急是改革官制。看来清政府是下定决心立宪了。 在清末政治体制改革中，中央官制的改革是它的一个重要组成部分，清政府把它作为在中国实行宪政的条件之一。清政府宣布预备仿行宪政后，雷厉风行，对沿袭了200多年的清代官制进行了改革。 人们对清末官制改革多持否定态度，笔者不以为然。 清末中央官制改革，是以西方资产阶级的三权分立原则为指导思想的，这在1906年11月7日奕劻、孙家鼐、瞿鸿■给皇帝的关于官制改革的奏疏中说得十分明白。奏疏指出：“此次改定官制，既为预备立宪之基，自以所定官制与宪政相近为要义。按立宪国官制，立法、行政、司法三权并峙，各有专属，相辅而行，其意美法良”。接着，奏疏深刻指出：中国“今日积弊之难清，实由于责成之不定。推究厥故，殆有三端。一则权限之不分……，一则职任之不明……，一则名实之不副(《光绪朝东华录》总第5577页。)”。 正是为了彻底改变中国官制的弊端，奏疏中提出了三条对策，总的目的是“以清积弊、定责成、渐图宪政成立为指归(《光绪朝东华录》总第5577页。)”。具体办法是： 第一，为改“权限之不分”的状况，故“首分权以定限。立法、行政、司法三者，除立法当属议院，今日尚难实行，拟暂设资政院以为预备外，行政之事则专属之内阁各部大臣……司法之权则专属之法部，以大理院任审判，而法部监督之。均与行政官相对峙，而不为所节制。此三权分立之梗概也(《光绪朝东华录》总第5577—5578页。)”。 第二，为改变“职任之不明”的状况，故“分职以专任”。建议将政府各部门分为外务部、吏部、民政部、度支部、礼部、学部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩院。各部设尚书一人，侍部二人(《光绪朝东华录》总第5578页。)。 第三，为改变“名实之不副”的状况，故“正名以核实”。将巡警归为民政部；户部更名为度支部；兵部更名为陆军部；刑部归于法部；商部改为农工商部；理藩院改为理藩部(《光绪朝东华录》总第5578页。)。 慈禧及光绪除了对奏疏中提出的改军机大臣为办理政务大臣的意见不同意外，对这次中央官制改革的其余办法均表赞成。光绪在上谕中再次强调改革官制的目的“原为立宪始基，实行预备(《光绪朝东华录》总第5579页。)”。 清末中央官制改革，在中国政治史上是一个重大的事件。这次改革一改自隋以来沿袭了一千多年的三省六部制，将吏、户、礼、兵、刑、工六部改变成了近代国家机构。重要的是，这一改革体现了资产阶级三权分立的进步原则，这对中国传统的政治制度是一个巨大的冲击，对皇帝至高无上的权力是一个大大的限制。清末中央官制改革代表了中国近代历史发展的方向——资本主义近代化。 清政府也对地方官制作了改革，在此暂不论列。 清政府的政治改革，绝非掩人耳目的把戏，而是实实在在为立宪作准备。 在上述中央官制改革的奏疏中，奕劻等提出了应该设立资政院作为议院预备的主张，清政府并未徒托空言。因此，1907年7月20日，光绪颁布上谕指出：“立宪政体，取决公论，上下议院，实为行政之本。中国上下议院一时未能成立，亟宜设资政院，以立议院基础(《光绪朝东华录》总第5736页。)”，明确提出设立资政院。因此，到了1908年7月8日，资政院章程正式颁布。1910年10月3日，资政院正式成立于北京。 同时，清政府也在地方为实行宪政作准备。发布设资政院上谕不久，光绪又在1907年10月19日发布上谕，要求在各省设立谘议局。谘议局的作用是“指陈通省利病，筹计地方治安，并为资政院储才之阶(《光绪朝东华录》总第5749页。)”。1908年7月8日，清政府颁布了《各省谘议局章程及议员选举章程》，到1909年10月中旬，全国有16省的谘议局相继建立起来了。 清末政治体制改革的最重要的成果，体现在1908年8月27日颁布的《钦定宪法大纲》中。 《钦定宪法大纲》规定了“君上大权”及“臣民权利义务”。 “君上大权”规定：大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴；君上神圣尊严不可侵犯：钦定颁行法律及发交议案之权，凡法律虽经议院议决而未奉诏命批准颁布者，不能见诸施行；召集、开闭、停展及解散议院之权；设官制禄及黜陟百司之权；统率陆海军及编定军制之权；宣战讲和、订立条约及派遣使臣与认受使臣之权；宣告戒严之权；爵赏及恩赦之权；总搅司法权；发命令及使发命令之权；在议院闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令、筹措必需之财用，惟至次年会期，须交议院协议(《光绪朝东华录》总第5979—5980页。)。 “臣民权利义务”规定：臣民于法律范围以内，所有言论、著作、出版及集会、结社等事，均准其自由；臣民非按法律规定，不加以逮捕、监禁、处罚；臣民可以请法官审判其呈诉之案件；臣民应专受法律规定审判衙门之审判；臣民之财产及居住，无故不加侵扰；臣民按法律规定，有纳税当兵之义务；臣民现完之赋税，非经新定法律更改，悉仍照旧输纳；臣民有遵守国家法律之义务(《光绪朝东华录》总第5580页。)。 许多人把《钦定宪法大纲》说得一钱不值，而笔者认为，这种说法离事实实在太远，是完全错误的。 我认为：《钦定宪法大纲》是顺应时代潮流而制定的一个体现君主立宪精神的宪法纲要，是近代中国学习西方的一个重大的政治成果。 《钦定宪法大纲》吸收了西方政治制度的合理成份，体现了三权分立精神。《大纲》明确规定：“按君主立宪政体，君上有统治国家之大权。凡立法、行政、司法，皆归总搅，而以议院协赞立法，以政府辅弼行政，以法院遵律司法(《光绪朝东华录》总第5979页。)”。以法律的形式肯定及实行三权分立的政治制度，这在中国近代政治制度史上是一个具有划时代的事件。 《钦定宪法大纲》体现了法律面前人人平等的原则。在《钦定宪法大纲》前言中就明确指出：“夫宪法者，国家之根本法也为君民所共守，自天子以至于庶人，皆当率循，不容逾越(《光绪朝东华录》总第5980页。)”。在《钦定宪法大纲》正文中再次明白无误地指出：“上至朝廷，下至臣庶，均守钦定宪法，以期永远率循，罔有逾越(《光绪朝东华录》总第5978页。)”。法律面前人人平等原则的宣布，是对中国千百年来“礼不下庶人，刑不上大夫”的传统观念的一个极大冲击。 《钦定宪法大纲》限制了皇帝的权力。《钦定宪法大纲》虽规定皇帝“在议院闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令，并得以诏令筹措必需之财用”，但紧接着明确规定：“惟至次年会期，须交议院协议(《光绪朝东华录》总第5980页。)”。《钦定宪法大纲》虽然规定皇帝有发命令及使发命令之权，但是“唯已定之法律，非交议院协赞、奏经钦定时，不以命令更改废止(《光绪朝东华录》总第5980页。)”。又，在与《钦定宪法大纲》同时颁布的《议院法要领》规定：“国家之岁入岁出，每年预算，应由议院之协赞(《光绪朝东华录》总第5980页。)”。也就是说，经济大权在议院之手而不在皇帝之手。 《钦定宪法大纲》对“臣民权利义务”的规定，也是中国政治发展史上一个十分重要的事件。《大纲》以法律形式明确宣布臣民有言论、著作、出版、集会、结社的自由，以及臣民的人身、财产、居住等权利均受到法律保护。人民的权利第一次得到了法律的承认，这在中国历史上是破天荒的。 总之，我认为，《钦定宪法大纲》是在中国建立君主立宪的法律文件，是中国历史上第一部资本主义性质的宪法纲要。 这样，从清末新政的政治改革措施来看，它标志着清政府倡导的主要以学习西方科学技术为主的洋务运动发展到了一个新的阶段，即由主要学习“用”发展到“体”“用”兼学的新阶段。这是几十年来中国学习西方，认识西方的一个质的飞跃，中国学习西方终于从表层结构向深层结构发展了。 顺便谈一谈与本文有关的洋务运动的分期问题。以笔者浅见，洋务运动从广义上说，就是中国近代向西方学习的运动，它的内容十分广泛，包括了经济、政治、文化、外交、科技等诸多内容。笔者以为：1906年9月1日清政府发布“预备立宪”上谕，把学习西方政治制度的问题最终提上了日程，、这标志着洋务运动开始了一个质的飞跃阶段。故笔者以之作为洋务运动发展的一个重要里程碑。在此之前的洋务运动称为前期（早期）洋务运动，在此之后的洋务运动称为后期（晚期）洋务运动。晚清洋务运动从1861年始，至1912年清帝退位终，中以1906年为界标，图示如下：(附图) 章开沅先生曾说过这样的话：“清朝最后十年政治体制和政策措施的更改之大，远远超过前此二百五十余年(转引自：宫明《中国近代史研究述评选》第288页，人民出版社1986年版。)”，他说的正是清末新政。 笔者正欲停笔之际，列宁的声音又在耳畔响起：“在分析任何一个社会问题时，马克思主义的绝对要求，就是要把问题提到一定的历史范围之内(《列宁选集》第2卷，第512页。)”，“判断历史的功绩，不是根据历史活动家没有提供现代所要求的东西，而是根据他们比他们的前辈提供了新的东西(《列宁全集》第2卷，第150页。)”。根据列宁的科学论述，结合清末新政的实际，笔者认为：清末新政是中国近代史上一次广泛而深刻的资本主义性质的改革；推动清末新政的人们，“比他们的前辈提供了新的东西”，他们顺应时代潮流，将近代西方资产阶级的政治学说应用于中国政治舞台，试图演出君主立宪的政治剧，当这在时的历史条件下是难能可贵的。同时，清末新政在经济、文化、军事、教育方面进行的改革，其作用不可低估。 总之，清末新政是戊戌变法和洋务运动的继续、深化和发展，是中国近代史上广泛面深刻的资本主义性质的改革

清末预备立宪实际上就是晚清政府政治上预备实行宪政的活动。清政府之所以实行预备立宪，有其深刻的历史背景。从国际环境看，19世纪末20世纪初，经过中日甲午战争和八国联军侵华战争，帝国主义进一步加紧了对中国的侵略步伐。但是，1900年的义和团运动粉碎了他们企图瓜分中国的迷梦，迫使他们转而采取“保全”、扶植清朝傀儡政权，实行“以华治华”，从而维护其殖民利益的政策。从其自身利益出发，他们要求清政府披上“民主宪政”的外衣。就国内形势而言，19世纪晚期，中国的经济结构和阶级结构已发生了明显变化，资产阶级旧民主主义革命正在兴起，封建经济制度与发展资本主义生产关系的矛盾、封建专制的政治制度与不断高涨的民主思潮的矛盾，都已十分尖锐；以孙中山为首的资产阶级革命派领导的反清民主革命蓬勃发展，而代表资产阶级右翼和一部分地主官僚的君主立宪派也积极活动，企图通过立宪分得一点权力。不愿接受任何变革的清朝统治集团，在义和团运动的沉重打击下和资产阶级革命的震撼下觉察到，如再不作任何“革新”的表示，势难保持危在旦夕的统治地位。

对于立宪活动得以展开的一个直接原因却是1905年的日俄战争，日本以君主立宪小国战胜俄国那样一个专制大国，给清廷上下以很大震动。“日俄之胜负，立宪专制之胜负也”。[1]朝野上下普遍将这场战争的胜负与国家政体联系在一起，认为日本以立宪而胜，俄国以专制而败，“非小国能战胜于大国，实立宪能战胜于专制”[2]。于是，不数月间，立宪之议遍于全国。因为日本于明治十五年曾派员赴欧洲考察宪政。清廷遂于1905年派载泽、端方等五大臣出洋考察。次年，五大臣先后回国，上书指出立宪有三大利：“一曰皇位永固，二曰外患渐轻，三曰内乱可弭”，[3] 建议进行“立宪”。但是，他们指出，“今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪预备，至于实行之期，原可宽立年限。日本于明治十四年宣布宪政，二十二年始开国会，已然之效，可仿而行也。”[4] 清朝统治者看中的正是“预备”两字。1906年9月1日，清廷颁发了《宣示预备立宪谕》，“预备立宪”由此而来。

1906年，清政府设立考察政治馆，次年改建为宪政编查馆，作为预备立宪的办事机构，此后，进行了一些预备立宪活动。一、设立咨议局和筹建资政院。咨议局作为各省的议事机构，其权限是讨论本省应兴应革事宜，讨论本省的预决算、税收、公债以及单行章程规则的增删和修改，选举资政院议员，申复资政院或督抚的咨询等。但从它的人员组成、议事内容和程序看，它是完全受制于皇帝、毫无实际权力的一个御用机构。二、制定颁布宪法大纲和《宪法重大信条十九条》。清政府在宣布预备立宪之初就采取了无限拖延的策略，但慑于革命运动和为了拉拢立宪派，不得不于1908年宣布立宪以九年为期。三、公布了“宪法大纲”，作为今后的制宪刚领。大纲的精义有：君主神圣不可侵犯；君主独揽统治权；臣民按照法律有应得的权利义务。清末钦定宪法大纲最突出的特点就是皇帝专权，人民无权，以维护封建专制主义为根本目的，它一方面激起了人民的激愤，同时也让立宪派大失所望。《宪法重大信条十九条》则是在武昌起义的沉重打击下，清政府为了渡过危机而临时炮制的“宪法”。没有实质意义。

一、晚清预备立宪概述
晚清预备立宪实际上就是晚清政府政治上预备实行宪政的活动。宪政（ConstitutionaiPolitics）指的是以宪法为中心的民主政治。它源于古希腊文的“民主”（Democracy）一词，意为“人民的权力”。宪政最基本的要求是政府应受制于宪法以及公民权利的广泛保护。
晚清政府之所以实行预备立宪，有其深刻的历史背景。从国际环境看，十九世纪末、二十世纪初，经过中日甲午战争和八国联军侵华战争，帝国主义进一步加紧了对中国的侵略步伐。但是，1900年的义和团运动粉碎了他们企图瓜分中国的迷梦，迫使他们转而采取“保全”、扶植清朝傀儡政权，实行“以华治华”，从而维护其殖民利益的政策。从自身利益出发，他们要求清政府披上“民主宪政”的外衣。就国内形势而言，十九世纪晚期，中国的经济结构和阶级结构已发生了明显变化，资产阶级旧民主主义革命正在兴起，封建专制主义制度与发展资本主义生产关系的矛盾、与不断高涨的民主思潮的矛盾，都已十分尖锐；以孙中山为首的资产阶级革命派领导的反清民主革命蓬勃发展，而代表资产阶级右翼和一部分地主官僚的君主立宪派也积极活动，企图通过立宪分得一点权力。不愿接受任何变革的清朝统治集团，在义和团运动的沉重打击下和资产阶级革命的震撼下觉察到，如再不作任何“革新”的表示，必将“全局糜烂”，“溃决难收”，必须慎重选择“善后之策”，才能苟延残喘，保持危在旦夕的统治地位。而所谓“善后之策”，就是“一曰用严峻之法，摧锄逆拭氛，二曰行公溥之政，潜消戾气”，即在加强镇压的同时，用“政治上导以希望”的策略，欺骗人民，瓦解革命，拉拢立宪派。
对于立宪活动得以展开的一个直接原因却是1905年的日俄战争，日本以君主立宪小国战胜俄国那样一个专制大国，给清廷上下以很大震动。“日俄之胜负，立宪专制之胜负也”。[1]朝野上下普遍将这场战争的胜负与国家政体联系在一起，认为日本以立宪而胜，俄国以专制而败，“非小国能战胜于大国，实立宪能战胜于专制”[2]。于是，不数月间，立宪之议遍于全国。因为日本于明治十五年曾派员赴欧洲考察宪政。清廷遂于1905年派载泽、端方等五大臣出洋考察。次年，五大臣先后回国，上书指出立宪有三大利：“一曰皇位永固，二曰外患渐轻，三曰内乱可弭”，[3]建议进行“立宪”。但是，他们指出，“今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪预备，至于实行之期，原可宽立年限。日本于明治十四年宣布宪政，二十二年始开国会，已然之效，可仿而行也。”[4]清朝统治者看中的正是“预备”两字。1906年9月1日（光绪三十二年七月十三日），清廷颁发了《宣示预备立宪谕》，“预备立宪”由此而来。
1906年，清政府设立考察政治馆，次年改建为宪政编查馆，作为预备立宪的办事机构，此后，进行了一些预备立宪活动。一、设立咨议局和筹建资政院。咨议局作为各省的议事机构，其权限是讨论本省应兴应革事宜，讨论本省的预决算、税收、公债以及单行章程规则的增删和修改，选举资政院议员，申复资政院或督抚的咨询等。但是，它的权力受到本省督抚的严格限制，同时也是极少数有产阶级上层男子的代表活动场所，它并不具备资本主义制度下地方议会的性质。资政院于1907年开始筹建，它的宗旨是“取决公论，预立上下议院基础”。它并不是资本主义制度下的国家议会，从它的人员组成、议事内容和程序看，它是完全受制于皇帝、毫无实际权力的一个御用机构。二、制定颁布宪法大纲和《宪法重大信条十九条》。清政府在宣布预备立宪之初就采取了无限拖延的策略，但慑于革命运动和为了拉拢立宪派，不得不于1908年宣布立宪以九年为期。并同时公布了“宪法大纲”，作为今后的制宪刚领。大纲的精义有三：一是君主神圣不可侵犯；二是君主独揽统治权；三是臣民按照法律有应得的权利义务。清末钦定宪法大纲最突出的特点就是皇帝专权，人民无权，以维护封建专制主义为根本目的，它一方面激起了人民的激愤，同时也让立宪派大失所望。《宪法重大信条十九条》则是在武昌起义的沉重打击下，清政府为了渡过危机而临时炮制的“宪法”。没有实质意义，并成为清朝政府预备立宪最后走向跛产的记录。
二、晚清预备立宪评析
对于晚清预备立宪的保守性和欺骗性，频频见诸专著、教材和学术论文，这里不再赘述，笔者认为，这项政治活动除了具有它的保守和欺骗的一面外，还有非常重要的另一面，那就是它的积极意义。这场宪政改革涉及的内容极其庞杂，触动了社会的方方面面，在造成极大混乱的同时，直接加速了清朝的灭亡并为摧生新的政治制度作好了准备，在客观上开创了中国政治的近代化进程，也给国人进行了一场深刻的民主政治启蒙教育。
（一）预备立宪的直接后果：加速了清朝的灭亡，摧生了新的政治制度。
预备立宪的措施加剧了中央与地方、满汉之间、阶级之间的矛盾，引起了社会的极大混乱，加速了它的覆灭。
1、督抚离心。在镇压太平天国运动过程中，以曾国藩、李鸿章、左宗棠为首的汉族地方督抚迅速崛起。他们手中握有地方的政权、军权、财权，几乎不受中央控制，清王朝从此呈现出强枝弱干的局面。可以这样说，随着中央政府在一系列内外战争中威信及政治意志力不断衰弱，清王朝后半期的统治就严重依赖汉族督抚来支撑。这种情况当然为中央政府所不容。从1901年实行新政开始，清政府不断采取措施削弱地方督抚的军权和财权，而把它集中于满人之手。1903年，设立练兵处，企图控制各省编练的新军。实行宪政改革后，这种情况明显加剧了：1906年设立陆军部，由它统率帝国的全部陆军，该部的尚书及两位侍郎都由满人担任，这样陆军就全部由满人统率；设立度支部，控制地方的收支，宣布只有中央才拥有对外借款及铸造、发行货币权。宪政改革越往前推进，汉族官僚手中的权力不断丧失，而中央政府集中的权力越来越大。在1911年成立“责任内阁”的十三名成员中，满人八名，并且皇族就占了五名，汉人仅四名，载沣的两个兄弟分别掌握着陆军和海军。这样，行政和军事大权就全部集中于皇室之手。汉族官僚普遍感到被欺骗了，他们对满洲政府的不满就空前表现出来。
2、立宪派的背弃。绅士是传统社会的精英。一方面，他们有传统的科举功名，或曾经担任过政府官员，在地方社会有着显赫的地位，对民众有着非常大的影响。在晚清，绅士们维护清政府的统治，是清朝统治的基石。另一方面，清政府也给予绅士种种特权，如减免税负，可以出入官厅、参与地方审判等。因此，绅士和清政府可以说是一种互相支持、互相利用的关系。一般来说，绅士是保守的，他们比较倾向维护传统的体制和意识形态，这与维护他们的地位和在地方的威望是一致的。但在经过义和团和八国联军事件后，他们终于认识到闭关锁国那一套不行了，于是逐步放弃了过去保守的观念，致力于兴办新学、投资实业。有些人成为实业家，有些人还出国留学、游历或进新学堂学习，因而在思想观念上逐渐发生了变化。这表明，绅士阶层已经从一种传统社会精英向现代社会精英转变，正在成长为新绅士。在清末新政之前，绅士们虽然在地方上有着巨大影响，但他们是分散的，各自为政的，预备立宪给他们登上全国舞台提供了机会。朝廷设立咨议局、资政院以及推行地方自治，给他们提供了新的合法的活动场所，并使绅士阶层实现了全国性的集结，形成了当时政坛上举足轻重的力量-——立宪派。他们以咨议局和资政院为阵地，对地方和中央的政务和舆论产生非常重大的影响。
立宪派形成后，怀着对国势日衰的深切关注，他们急切希望在中国能实行宪政，以抵制日益严重的革命，并在宪政中有他们的一席之地。同时，他们对满洲贵族垄断政权核心的状况越来越不满，在咨议局和资政院会议上他们同清政府不断发生激烈冲突。为了速开国会，1910年他们掀起了中国历史上三次规模巨大的国会请愿运动。当他们的要求被拒绝，当“皇族内阁”成立之时，他们感觉到清政府已经无药可救，许多人转向革命，成为清政府的对立面和掘墓人。立宪派的离心倾向和最后对清政府的绝望带来了严重后果。在武昌起义爆发的7个星期内，15个省以咨议局为中心纷纷宣布独立，立宪派抛弃清政府是个很大的因素。
3、农村骚乱。清政府推行宪政改革需要大量的经费，而这些费用都以各种名目强加到百姓头上，再加上许多官吏在推行改革过程中趁机中饱私囊、搜刮民财，百姓负担不断加大，许多处于绝境中的民众纷纷起来反抗。当时上海的《东方杂志》作过调查，1909年曾发生起义113起，1910年285起。[5]清政府在农村推行禁种鸦片、人口普查、革除陋习等运动也引起了极大的骚乱。例如在1909年至1911年中，浙江、甘肃、贵州、满洲和山西等地发生的与禁种鸦片的禁令有关的持续几个月骚动；同一时期在华中数省发生的反对谷物涨价和提高田赋的暴动；1906年以后各省因人口普查、资助新学和改革运动而引起的动乱等等，情况都是如此。起事者捣毁公共建筑、辱骂、监禁甚至处死地方官。[6]民众力量的不断打击，动摇了农村中旧的生产关系，并瓦解了清政府在农村地区政权的根基。
（二）清政府在实行“预备立宪”过程中，相应地对旧有政治体制进行改革，它缩小了皇帝与国会之间的权力比例，调整和改造了君主专制制度，直接冲击了二千多年的专制政体，不自觉地向政治近代化建制迈进。
清政府宣布实行“预备立宪”之后，逐步采取一系列措施来推行宪政改革。1908年8月，清政府颁布了《钦定宪法大纲》。《大纲》由“君上大权”14条和“臣民权利义务”9条组成。该法以日本《明治宪法》为蓝本，它规定君主拥有广泛的权力，这也是该法颇受世人诟责的原因。但是我们也应该看到，《大纲》的公布，这本身就是对在中国已经延续了2000多年的“君权神授”的君主专制政体的否定。因为从此之后，皇帝的权力就必须受宪法和法律的约束，它已不再是“至高无上”了。该法明确规定由议院制订法律，皇帝不得以命令改变法律。它的确缩小了皇帝和国会之间的权力比例，这无疑在当时是进步的。该法还规定了广大臣民有言论、著作、出版、集会、结社、财产、居住、人身自由；有诉讼、依法担任官吏及议员的权利，非依法律规定，不得加以逮捕、监禁及处罚。这表明，清政府在近代化价值取向上的进步，同时，中国政治近代化也迈出了艰难的第一步。
1909年10月，各省（除新疆外）咨议局先后成立。咨议局是省立法机构的前身，由地方士绅选举产生，可以就本省的预决算、税收与公债、地方性法规、资政院成员的选举及其它改革事宜作出决议。这种决议如督抚无异议时，应负责执行；如督抚表示异议时，应重审；双方始终不能达成一致时，应征求资政院的决定。督抚有权召开、中止或解散咨议局的会议。因此，咨议局还算不上是一个立法机关，只能算是绅士们的表达意见机构。但是，“咨议局的出现完全可能约束各省督抚专断地使用他们的权力。”[4]因为，绅士在地方上有重要的影响，他们是督抚在地方社会和经济的支柱，就是在以前，督抚们也不敢轻易得罪他们。咨议局的成立，给督抚的压力无疑是增大了。绅士们不断地利用咨议局的各种会议和活动，反映民意，维护公众利益，日益影响着地方政局的发展。同时，绅士们的实践，又不断地提高了自身的民主自治能力和参政水平，这为辛亥革命后立宪派迅速接管地方政权打下了基础。
为了适应立宪政体的需要，清政府对行政和司法机关进行一系列改革。首先，精简了许多臃肿的国家机构。太常寺、光禄寺、鸿胪寺都被并入礼部，旧兵部、练兵处和太仆寺合并成陆军部，户部和财政处被改组成度支部，刑部被改组为法部。为了明确责任，各部改原来的双头领导制为单一领导制。在各部之外还单独成立了大理院、审计院和资政院。大理院作为最高司法机关，独立于行政机关，与之相适应的，在省的各级还设立了审判厅。审计院则是负责审计各部帐目的部门。而资政院是国会的前身，由它制订法律，为将来实行上下议院打基础。这些措施，显然都有利于建立一个高效、清廉、责任明确的现代政府。到1911年5月，旧内阁、军机处和政务处都被撤销，成立“责任内阁”。内阁由一名总理大臣和两名协理大臣，以及民政部、度支部、学部、陆军部、海军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部和外务部各部大臣组成。这是中国历史上第一次出现的立宪制政府，尽管它因为五名皇族入阁而颇受非议，但它却是中国用责任内阁制取代君主专制，以和平方式改造专制政体的第一次大胆尝试，是一次全新的探索。
还有必要指出，这场宪政改革并未因为其失败而失去意义，因为革命不能代替宪政。所谓宪政，亦即立宪政体，是指由社会多数人制定的或被多数人承认的宪法性法律（通常指成文宪法），所确立的公共权力的组织、相互关系、职责权限、活动规则，以及旨在保护公民权利的政法体制。[8]立宪政府的本质特征就在于使宪法和法律来限制政府的权力，保障公民的基本权利。所以中国要实行宪政，并不仅仅针对皇帝，即使打倒了皇帝，也还是要实行宪政。宪政是对权力的限制。无论掌权者是谁，以什么样的名义掌握权力，其手中的权力都要受到宪法和法律的限制。而在革命没有推翻君主专制之前，改变君主专制而实行君主立宪的进步性更不容否定，人们没有理由放弃努力，坐待民主共和的到来。
（三）预备立宪大大传播了宪政知识，培养了一大批具有初步民主自治能力的知识分子，为我国近代宪政运动的发展奠定了群众基础。
清政府宣布预备立宪后，海内外立宪派欢呼雀跃，热烈拥护，他们纷纷组织政党性质的团体，准备投入到宪政运动中去。当时规模较大的有海外的帝国宪政会和政闻社，国内的预备立宪公会和宪政讲习会等。他们通过出版宪政刊物、书籍，举办法政讲习所，从事调查并编辑法律等形式，大力宣传宪政知识，培养司法和地方自治人才，为宪政出谋划策。清政府成立咨议局、资政院和推行地方自治，极大地激发了整个知识阶层的参政热忱，他们纷纷投入到议员的选举中，把其作为参政的阶梯。以江苏省咨议局为例，第一届常年会共收到议案184件，其中属议员提95件，占一半以上，还有71件是人民清议案。[9]说明议员极具参政的积极性和主动性，同时也说明各阶层群众也把咨议局看成反映意见进而采纳他们意见的民意机关。正是通过咨议局的议政实践，立宪议员们不断提高自身的民主意识和管理水平，为辛亥革命后迅速从政打下了基础。1910年，立宪派为推动清政府速开国会，掀起三次规模巨大的国会请愿运动。第一次参加者达20万人，第二达30万人。[10]这是一场群众性的爱国的、冲击君主专制的资产阶级民主宪政运动。它沉重打击了清朝专制政权的权威，给人民以普遍的民主教育，并把宪政知识广泛地传播到知识群体中去。从某种意义上说，清末预备立宪为我国宪政运动的发展奠定了群众基础。

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