国外地质工作管理体制和运行机制的基本判断

国外地质矿产勘查管理体制和运行机制评述~

一、矿产勘查管理体制
首先按照地质工作规律，地质调查是矿产勘查活动的上游，矿业勘查又构成了矿业开发的上游产业。在市场经济国家，商业性矿产勘查一般是作为矿业的起点或发端，属于矿业的一部分，因此在体制上就将矿产勘查归为一个统一的矿业体制。
从矿产勘查的产业规制来看，市场经济国家矿产勘查以营利为目的，主要由企业投资完成，实行资本金核算制度。主要通过市场机制实现矿产勘查要素的优化配置，矿产勘查市场要素包括探矿权资产、勘查资本、勘查技术、中介服务、勘查信息等，其中探矿权是最核心、最实质的要素。政府只通过收取租地费、权利金和资源税等对矿产勘查业的运行实行调控。
从政府对矿产勘查的管理上，市场经济国家政府的职能主要是宏观调控、市场监管、信息服务等。政府对矿产勘查活动的管理主要体现在:一是以法律为主要手段，保障商业性矿产勘查活动的有序运行;二是通过组织有成效的地质调查工作，为矿产勘查提供有效服务;三是通过财政、税收、金融等政策调控措施弥补商业性矿产勘查市场内在固有的缺陷;四是以规范探矿权市场为主要手段，对商业性矿产勘查活动实施适度监管。
从矿产资源的社会管理方面，市场经济体系完善的国家主要是制定标准、规范和程序，规范市场运作，促进市场繁荣，主要是由市场本身完成的，特别是由行业协会组织制定规范和标准。这些中介组织对市场经济活动的参与，既维护了市场竞争的活力，又有利于国家宏观调控目标的实现。
二、市场主体及其运作机制
市场经济国家从事矿产勘查的市场主体有找矿人、初级矿业公司、高级矿业公司、中介服务公司、技术服务公司、勘查投资公司等。
根据矿产勘查生产活动的特点，市场经济国家矿产勘查项目一般是按照风险投资的方式进行运作的。具体流程是寻找矿产勘查项目、开展项目评估、融资、勘查项目实施、项目的退出。
三、矿业权的运作机制
从形式上看，国外矿业权的运作主要包括四个部分:探矿权(勘探许可证)的取得、探矿权的转让(交易)、采矿权(采矿租约)的取得、采矿权的转让(交易)。
据部分国外情况调查，探矿权和采矿权出让由国家垄断。但不同国家根据本国情况采取不同的出让形式、出让原则及出让条件。市场经济国家，政府对国家所有的矿产资源，在出让矿业权时一般采用授予、协议、委托、招标、拍卖五种方式。以上几种出让方式并存，各有侧重并互为补充，不同国家根据本国情况选择不同的配套组合方式，构成两权出让基本框架体系。
据部分国家矿业法规的调查，基本上可以认为，除极个别国家(如南非)外，均允许探矿权和采矿权在二级市场上按照法定程序有条件地流转。流转是平等的市场主体之间的经济行为，但必须接受国家的行政监督管理。探矿权和采矿权的二级市场转让有多种形式，主要有转让、部分转让、抵押及继承等。不同国家情况不完全相同。不同的转让形式其转让条件和国家监督管理的内容也是不同的。
从许多国家的情况看，在矿业权转让过程中评估并不是一个法定程序，但大都通过法律规定(认证)评估机构。一般情况下评估机构都是一种准政府机构，有行业规范的自律性组织，并且有超脱性、公平性、公正性及公示性的特点。这种机构主要为企业提供服务，但也为政府服务。
四、勘查投资运行体制
从资金筹集角度，在市场经济国家，矿产勘查的投资都来源于社会资本，包括个人、企业直投和股市集资。政府一般不会出资，即使政府出资，也是通过国有企业运作，同样体现为社会资本。总的原则是谁投资、谁受益、谁担风险。
从资金退出或回报角度，市场经济国家矿产勘查投资回报不能靠地质项目的运行追求利润分配，而是靠矿业权的价值成长追求资本增值。

遵循和尊重地质工作发展规律，是地质工作的体制和机制正常运行的基本保障。
我国在计划经济体制下，实行全国一统的地质工作管理体制、自上而下的地质队伍管理体系、以矿产资源为核心的地质工作业务体系、相对封闭的队伍运行体制，地质成果统一为国家所有和使用，勘查成果无偿划拨，这是当时历史条件下的产物，基本与当时国家经济社会发展相适应。
在国家自然资源管理体制还没有形成统一的现状下，地质工作的管理体制应该力求对地质工作本身的管理需要符合地质工作发展规律。首先地质工作在经济社会发展中的地位，表明国家对地质工作的管理必须要有一个部门; 地质工作的科学特点表明这个部门决不能是一个单纯的行政管理部门，它是一个集行政 ( 需要体现国家对地质工作的要求) 和业务于一体的管理部门; 地质工作的经济和社会属性，表明单纯地以一般的经济管理方式对待地质工作是不科学的。
1999 年地勘队伍管理体制改革，最大的成功在于将中央一统的地质队伍体制打碎，将地质队伍推向市场，为地质队伍的发展和转变提供了机遇。但是这种“打碎”的同时，没有对地质工作的体制做出理性的分析，可以说在思想准备、组织准备和具体措施等方面都不到位。
在现阶段，我们还没有较为明确地回答 “国家需要不需要建立一个统一的国家地质工作体系”，“国家地质工作需要不需要有一个统一的管理机构”，“需要不需要建立国家地质工作队伍”，“公益性地质队伍需要不需要存在”，“中央公益性地质队伍的体系如何构成”，“国家出资的地质项目采取何种管理方式”，“国家出资的地质项目在市场中运作方式”等问题。上述这些问题在地勘体制改革进行了10 年后，还是没有解决。由此，导致我国的中央、地方地质队伍的建设方向和具体措施还在摇摆不定。近年来宁夏地质调查院、广东地质调查院的归属变更，云南地质调查局的成立和隶属关系的确定，都反映了认识的差异。中国地质调查局队伍建设的发展方向、体系、规模还在争论中。
国家出资的地质工作统一部署的体制没有形成。中央出资的地质工作管理体系在国土资源部系统内就有中国地质调查局、油气资源战略研究中心、中央地质勘查基金管理中心、全国危机矿山接替资源找矿项目管理办公室等。这些单位各自有各自的任务，所管理或实施的地质项目，其资金渠道和预算科目不相同，没有也不可能实现统一的部署。
地质工作具有基础性学科的特点，必须处理好基础性工作与服务现实的关系。不能忽略基础工作，过分强调服务现实，提出所谓的要填出 “让老百姓看懂的地质图”。在强调拓展服务领域的时候，部署安排地质工作内容就需要结合地质工作的学科特点，发挥调查地球基础数据的特点，发挥基础支撑的作用。比如区域地质调查资料可以为水文地质、工程地质、矿产勘查工作利用，地球物理、地球化学数据可以为资源、环境勘查工作利用。需要处理好拓展领域与做好地质本领域工作的关系，延伸服务与做好本身地质学科基础工作的关系。不同地区地质工作的具体内容，其支撑服务的具体重点有所不同。例如，重要成矿区带、重要经济区、重大工程区，它们各有不同的地质条件，各有不同的工作内容和要求。
地质工作规划部署需要与地质工作基本规律相适应，必须考虑基本地质条件，研究需求和可能的关系，不能随意不顾地质条件、工作条件而 “紧跟需求”。当前，将地质工作简单化，将业务技术管理行政化的现象还很严重，急功近利的思潮干扰了地质工作的正常实施。
地质工作管理中项目管理、计划管理、技术管理、经济管理是从不同角度进行的管理工作，几方面是需要协调一致的，虽然各自有各自的特点，但是都需要遵循地质工作本身的特点。比如在计划管理、经济管理中需要考虑地质工作季节性特点，不能用管理建设工程的方式来管理地质工作; 在技术管理中，野外地质工作的管理是基础，必须考虑地质工作是认识性的、实践性的、积累性的工作，就有循序渐进的问题。需要建立符合国情的地质工作管理体系，建立相应的预算与资金管理、项目管理、技术管理系统，不能用预算管理代替项目管理。
基于上述认识，建议目前可以做到的是真正落实中国地质调查局的 “三定”，“负责统一部署和组织实施国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作”。不能只重视 “公益性”工作，也要把战略性矿产勘查工作作为当前地质工作的重要任务，统筹部署中央财政用于地质工作的各类专项和任务。在无法实现统筹部署的时期，也可以先行建立协调机制，由中国地质调查局全方位对国家财政支出的国内外地质工作提供技术支撑和服务。
全国矿产资源规划、地质勘查规划、地质环境规划和危机矿山接替资源找矿等规划的职能还是在政府，但是实施执行在中国地质调查局。这样，可以在中央政府名义下的，由国土资源部、财政部、发改委以不同角度管理的地质勘查项目，从立项开始就应该统筹协调起来。
现阶段我国需要一支相对稳定的，为政府服务的，以基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作为己任的地质工作队伍，以保证地质工作的持续发展。但是，可以允许其在力所能及的条件下适当开展有偿技术服务。
建议在总结全国危机矿山专项项目管理和部分省市对省地质勘查基金项目管理的经验和教训的基础上，建立国家出资的地质工作的管理体系和相关的管理办法，改变目前分部门、分系统的分头管理或一个项目系统一个管理办法的局面。同时为了保证国家出资地质工作的成果质量，应制定有关地质项目的监管章程和制度，改变目前地质项目监理工作 “无法可依”的局面，建立起符合地质工作特点和规律的地质项目监理工作体系和机制。

不同国家由于政治体制、经济体制、经济发展水平，以及资源丰缺程度不同，其地质工作管理体制与运行机制也不尽相同。但是各国的地质工作都明显地表现为以下三个特征:一是任何国家不论其政治制度和经济体制如何，也不论其处于什么样的发展阶段，都有一支专业化队伍从事公益性地质工作，国际上通常叫做地质调查局(所)，其所从事的公益性地质工作一般是指非盈利的地质调查研究工作，目的是为全社会提供公共产品，追求的是社会效益，因此这类地质工作需要政府出资来完成。二是随着各国工业化发展，人口不断增长，以及经济全球化带来的矿产资源的全球化，对矿产资源的需求都在以前所未有的速度增长，同时，新方法、新技术的发展也促进了矿产资源的开发与利用，在这种情况下，商业性地质工作逐渐取得了重大突破。这项工作是以市场为导向，在国家规划和政策指导下，以追求经济效益为目的、盈利性的矿产勘查活动，一般由社会出资人投资，“谁投资、谁受益”。三是商业性矿产勘查是地质工作的主体，地质工作在国民经济中的地位和作用，主要是通过商业性矿产勘查体现的。在现代市场经济国家把矿产勘查作为大矿业的一个有机组成部分而加以高度重视，政府、企业、市场作为一个有机的整体，互为作用、互为影响。因此，商业性矿产勘查的发展对世界各国地质工作体制机制的构建与完善具有深刻的影响。

需要说明的是，市场经济国家的地质工作体制是地质调查和矿产勘查分体运行，对于地质调查机构来说，政绩要求不在于本身出多大成果，找到多少矿，而在于以地质调查为主要手段，为矿产勘查提供有效服务。世界各国因国情不同、所处的发展阶段不同，对矿产勘查的态度和要求也是不同的。在国内矿业不够活跃的情况下，政府可以采取一系列措施，在本国公司活动极少的地区，推出矿产勘查计划，进行初期阶段的勘查工作，为企业矿产勘查提供新理论、新数据、新知识，促进其国内矿产勘查市场的发展。各国情况不能一概而论，而且具体的运行机制也是具有各国特色的。

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