新时期地质工作目标定位和体制机制研究

新时期地质工作概念及发展方向~

安翠娟
（中国国土资源经济研究院，北京，101149）
一、新时期地质工作提出的背景
早在1994年，时任国务院副总理的朱镕基就曾提出：“地质队伍要逐步划分为‘野战军’和‘地方部队’，‘野战军’吃中央财政，精兵加现代化设备，承担国家战略任务；‘地方部队’要搞多种经营，分流人员，逐步走向企业化。”
1998年国土资源部成立后，在国务院的领导下，为了建立适应社会主义市场经济的地质工作新的管理体制，在巩固多年来地质工作改革成果的基础上，按照公益性地质工作与商业性地质工作分开的原则，实施了地勘队伍管理体制改革。
1999年国务院办公厅下发了《关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案》（国办发[1999]37号），地勘队伍实行属地化管理，逐步实行企业化经营。同年，为了加强国家基础性地质调查、公益性社会服务和战略性矿产资源的前期调查工作，成立了中国地质调查局，开展了新一轮国土资源大调查的地质工作。
2002年温家宝总理曾在新中国地质工作50年暨中国地质学会成立80周年纪念会上讲话中指出，伴随新世纪的到来，我国进入全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设的新阶段。地质工作要适应新形势的要求，实现新的战略性转变，建立与社会主义市场经济体制相适应的地质工作体制。要实现传统地质工作向以“地球系统科学”为核心内容的现代地质工作转变，使地质工作更加紧密地与经济建设和社会发展相结合，更好地为经济社会发展服务。
2005年国务院委托国土资源部牵头起草《关于加强地质工作的决定》，并将在近期发布实施。《关于加强地质工作的决定》是指导我国新时期地质工作和地勘队伍建设的重要决定。它的出台将对推进我国地质工作的根本性转变、加快地勘单位的改革、公益性和商业性地质工作的良性互动等方面起到重要作用。
二、新时期地质工作相关概念辨析
1.大地质观
“大地质观”的提出，有着深刻的时代背景。以往的地质工作领域狭窄，偏重勘探矿产资源，专门为矿产资源的开发服务。随着我国经济的发展和城市化进程的加快，相应地也带来资源紧缺、环境恶化等问题。党的十六大明确提出了科学发展观，要求在发展经济的同时，充分考虑环境、资源和生态的承受能力，保持人与自然的和谐发展，实现自然资源的永续利用，实现社会可持续发展。这就要求地质工作在观念上要作相应的转变。
新时期的地质工作是一种“从资源保障为主的地质工作转向资源环境保障并重的多目标、多功能的地质工作”。地质工作不仅要提供资源，更要将与地质相关的环境地质、灾害地质、农业地质、工程地质、城市地质等都视为工作内容。“大地质观”体现在不断拓展工作领域、不断增加工作容量、不断更新技术手段，使地质工作更加紧密地与国民经济和社会发展相结合，更加主动地为城市化发展服务，为经济社会发展服务，为增强可持续发展的保障能力服务。
目前，在北京、天津、广东、浙江、江苏等东部发达地区，已树立全面面向社会服务的工作观念，努力拓宽地质工作领域，以城市地质、水文地质、工程地质、环境地质与海洋地质为主线，为城市化、农业现代化、生态旅游、海洋资源管理与海岸带管理等服务。
2.公益性地质勘查工作与商业性地质勘查工作
地质勘查工作从经济意义上可划分为公益性地质勘查工作和商业性地质勘查工作两类。1999年，为适应社会主义市场经济体制的需要，在国务院统一领导下，对地勘队伍进行属地化管理。在国办发[1999]37号文件中第一次提出了公益性地质勘查工作和商业性地质勘查工作要分开，对商业性地质工作国家不再下达计划，地勘费基数中用于地质勘查的，由地勘单位自主经营，接受市场调节。
公益性地质勘查工作的核心是服务，为政府服务，为社会公众服务，为国家和地方经济社会发展提供资源保障和相关基础地质资料；地质成果在使用上不具有排他性，可以向社会无偿提供，属于非营利性质。商业性地质勘查工作与公益性地质工作相对应，以营利为目的，为出资人服务；地质成果具有独占性，不能无偿提供，属于营利性质。
二者的不同之处在于：一是出资主体不同。公益性地质勘查工作为全社会服务，属于公共产品，通常是由政府公共财政出资，不排除社会各界捐赠；而商业性地质勘查工作通常是由企业出资。二是成本的补偿机制不同。公益性地质勘查工作通过财政不断核销与拨付加以补偿；商业性地质勘查工作则通过列入服务对象的成本加以补偿。三是资源配置方式不同。公益性地质勘查工作是由政府根据经济社会发展的需要，结合财政可能加以确定；商业性地质勘查工作则是由市场配置，即在一定时间内，需要投入商业性地质勘查工作的人、财、物由市场决定，政府又是通过法律、政策等手段加以调节与影响。
3.中央公益性地质调查和地方公益性地质调查
区分中央公益性地质调查和地方公益性地质调查，首先应当合理划分国家与地方两个层次的地质工作。国家地质工作包括：全国性基础地质调查、综合地质调查和环境地质调查、区域海洋地质调查、全国矿产资源评价、国家掌握的战略性矿产资源调查、具有全国性战略意义的重点矿区的后续资源调查等。地方地质工作包括：矿产资源开发的前期调查评价、地区性地质环境和地质灾害调查评价、农业地质和矿山环境地质调查、城市地质调查、地下水监测网络建设、地下水动态调查评价、山区丘陵区石灰岩地区地质灾害普查、地质灾害监测与防治体系建设，为重要工程建设项目及城市规划服务等的地质勘查工作。
两个层次的经济建设和社会发展对地质工作的需求有所不同，特别是对公益性地质工作的需求会有所侧重。如地方公益性地质调查，主要承担中央与地方财政出资的区域性、基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查工作，为国土资源管理提供业务基础支撑，为经济社会发展提供公益性服务。精干的地方公益性地质调查队伍包括各省（区、市）地质调查院、地质环境监测总站和地质资料馆等事业单位。与地方公益性地质调查对应的中央公益性地质调查，则侧重具有全国战略意义的、公益性的地质调查、勘查等工作。
4.战略性矿产资源勘查
战略性矿产资源是指对一个国家的发展、稳定和国际竞争力具有重要战略意义，对国防安全、经济安全以及经济社会可持续发展等有着重要影响和制约作用，和平时期能够稳定、持续供应，并保持适度储备，能够应对国内外突发事件的矿产资源。战略性矿产资源是一个动态的、与时俱进的概念。不同历史时期，战略性矿产资源具体矿种的确定随着国民经济建设的需要、矿产资源开发利用状况，以及矿业市场供需关系的改变而改变。战略性矿产资源勘查则是指根据国家经济建设与社会发展需要，以及矿产资源供需关系，围绕战略性矿种开展的勘查活动，其根本宗旨是维系国家经济安全，提高对经济社会可持续发展的保障能力，为国家对矿产资源规划、管理、保护与合理利用服务。
战略性矿产资源勘查工作主要任务包括以下几项：①通过国家持续投入的调查评价工作，查明全国主要成矿区带大宗、支柱性矿产的资源潜力及其可供性，获取相对可靠的实际数据，摸清资源家底；加强资源市场供需形势分析、资源政策与资源战略研究，为国家对矿产资源规划、管理、保护与合理利用提供信息服务和决策支持，为社会或企业提供资源信息服务，培养公众的资源保护意识和资源忧患意识等；②开展重点成矿区带重点矿种大型、超大型矿床的勘查工作，提交新发现矿产地和新增资源量，形成一批具有国家意义的矿产勘查开发基地和资源储备基地；③开展境外战略性矿产资源勘查，积极参与全球资源配置；④提高矿产资源对经济社会可持续发展的保障能力，促进国民经济健康、快速地发展，是战略性矿产资源勘查工作的根本任务。
三、新时期我国地质工作的发展方向
国土资源部部长孙文盛在第一届中国探矿者年会上指出，地质工作应该与时俱进，按照建设资源节约型社会的要求，深化改革，实现战略性转变，从计划经济体制下的地质工作转向社会主义市场经济体制下的地质工作，从传统地质工作转向现代地质工作，从资源保障为主的地质工作转向资源、环境并重的地质工作，从主要依靠国内“一种资源、一个市场”转向利用“两种资源、两个市场”，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的地勘工作体制，更加紧密地与经济社会发展相结合，更加主动地为经济社会发展服务。
新时期我国地质工作要坚持以上几个转向，进一步满足以下几点需求。
1.基本满足工业化对地质工作的需求
当前，我国正处于重化工业发展时期，资源、环境成为经济发展的瓶颈问题。按照走新型工业化道路和建设资源节约型社会的要求，地质工作要加大科技含量，地勘单位要加快改革，以满足重化工业发展对地质工作的需求。
2.基本满足城镇化建设对地质工作的需求
城市地质工作要在城市地质基础理论、城市地质综合调查评价、城市环境地质评价、城市地质灾害防治等方面，为城市建设提供地质保障，满足城市的可持续发展。
3.基本满足生态建设及恢复对地质工作的需求
在过去的几十年里，我国经济的快速发展是以生态环境的恶化为代价的。在强调树立科学发展观的今天，保护生态环境成为可持续发展的重要内容。新时期地质工作要从生态环境的建设和恢复出发，实现经济增长与环境保护“双赢”。
4.基本满足防灾减灾对地质工作的需求
我国地质灾害具有频发性和突发性强的特点，对人民的生命、财产安全构成严重威胁。对重大地质灾害进行监测、预警预报、综合防治、减灾救灾等成为地质工作重要的内容之一。
参考文献
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[9]张长森.在河南省地调院2004年工作会议上的讲话.河南省地质调查院网站，2004，3.
作者简介
安翠娟，中国国土资源经济研究院，实习研究员。

阙志兴
（广东省地质勘查局，广东广州，510080）
2004年4月5日，中共中央政治局委员、广东省委书记张德江同志在广东省地勘局党委向省委报送的《关于地质勘查工作的思路和有关建议的报告》上作出重要批示：“地质勘查工作是国民经济发展的基础性工作。新中国成立以来，广大地质勘查工作者不怕艰苦，为我国的社会主义现代化建设作出了重要贡献。广东地勘局的同志们，几十年来，走遍广东的山山水水，为广东的经济社会发展特别是为广东的改革开放，立下了汗马功劳。我代表省委省政府，向省地勘局的同志们表示衷心的感谢。为贯彻‘三个代表’重要思想，树立和落实科学的发展观，地质勘查工作在我省全面建设小康社会、率先基本实现社会主义现代化的伟大事业中，地位和作用更加重要、更加突出。同意你们报告所提的工作思路及建议，希望你们解放思想，深化改革，探索出一条地质勘查工作的新路。”张德江同志的批示，从战略的高度和树立、落实科学发展观的高度，进一步明确了地质工作的地位和作用，给地勘系统广大干部职工以极大的鼓舞，为地勘队伍的改革发展指明了方向，向广东省地勘局提出了“探索地质工作新路”的命题，对推动全省地质勘查事业发展将产生极其深远的影响。
自1999年实行属地化改革至2002年11月，广东省地勘局1.4万多人的队伍，经历了2年多没有领导班子的“特殊时期”。2002年12月组建新领导班子后，广东省地勘局迅速以明确的工作思路和良好的工作业绩，获得了省委书记的高度赞扬；又经过一段时间的努力，在2005年2～3月间，广东省省长和国土资源部部长先后对广东地勘局的工作给予充分肯定。其中，广东省省长黄华华对地勘局《关于二〇〇四年工作情况和二〇〇五年工作设想的报告》作出批示：“2004年，省地勘局做了大量工作，特别是地质灾害防治、农业地质、城市地质和资源型地质工作取得明显成效，为全省经济社会发展作出了积极贡献。同意你们2005年工作设想。一要围绕中心，做好服务工作；二要继续打造‘广东地勘’品牌，提高效益；三要深化改革，加强技术创新和管理创新，努力探索地质勘查工作新路。”国土资源部要求总结广东省地勘局的经验，上报党中央、国务院领导参阅。可以说，广东省地勘局在探索地质工作新路上已经取得了初步的成效。
本文结合对广东省地勘局改革发展的思路和具体实践的分析思考，就“地质工作新路”提出初步看法。
一、关于当前地质工作的形势和指导思想
新一届中央领导对地质工作十分重视。胡锦涛总书记曾经指出：“资源短缺矛盾日益尖锐，耕地总量和人均占有量不断减少，部分重要矿产资源保障能力不足，石油、铁矿石等进口量和对外依存度迅速提高。这些问题，事关我们经济社会发展的全局，我们必须重视，认真加以解决。”最近，胡锦涛总书记在关于提高构建和谐社会能力的一次讲话中指出，我们面临并将长期面对的一些亟待解决的突出矛盾和问题，其中主要的是“资源能源紧缺压力加大，对经济社会发展的瓶颈制约日益突出，转变经济增长方式的要求十分迫切……’。从去年年底至今，国务院正在组织起草关于加强地质工作的决定。据了解，温家宝总理对起草工作所作的重要批示指出：“地质勘查工作管理体制改革已经进行六七年了，在认真总结经验的基础上起草一个指导性文件是必要的。文件要以科学发展观为指导，并与改革和建设对地质工作的需要相结合。”这些都充分体现了党中央、国务院领导对地质工作的重视和关怀。
地质工作是国民经济建设的先行和基础，服务于经济建设的诸多领域，贯穿于经济社会发展的全过程。随着我国经济社会的快速发展，面临的资源瓶颈约束和环境压力越来越大。现实和今后经济社会发展都将证明，地质勘查工作的地位和作用更加重要、更加突出。要迅速提高矿产资源的保障能力，必须通过加强地质工作，发挥地质队伍在地质找矿中的主力军作用，建立中央和地方的投入机制，制定和完善一系列的政策措施。在城镇化建设过程中，城镇出现的道路变形、工程成本增加、各种地质灾害不断发生以及一些地方出现的严重缺水、各种地方病等，都与地质工作息息相关。因此，地质工作也是产业发展和城乡建设的重要条件，是社会发展和人民生活的基本保障，是经济和社会发展的先行性、基础性工作。
但当前地质工作存在着不少亟待解决的问题。一是认识不到位，特别是一些地方党委、政府普遍存在着“地质工作是找矿”的片面认识，对地质工作的内容、服务领域以及地质队伍可以干什么缺乏了解；一方面经济建设中需要大量的地质工作服务，而另一方面地质队伍又“无用武之地”。因此，对地质勘查工作在经济社会发展中的先行性、基础性地位的认识，对地质工作服务于经济社会发展全过程这一特殊作用的认识仍有待提高。二是管理体制不顺，国家和地方两级地质工作管理体制不衔接，多数省份没有把地质勘查工作纳入国民经济和社会发展规划和年度计划；部分省级公益性精干队伍的建设体制不顺、管理不到位，把从事公益性和商业性地质工作队伍截然分开，并认为是发展方向，在一定程度上影响了地勘事业的发展。三是地勘队伍的历史遗留问题较多，普遍存在队伍庞大，离退休人员比例大，离退休费用负担沉重，财政拨款不足，职工住房、基本建设欠账较多，工作基础薄弱，设备陈旧等问题。四是政策法规不配套，属地化改革后，国务院虽然先后出台了[1999]37号文和[2003]76号文，但各省对扶持地勘队伍改革发展的政策措施绝大部分没发文、不配套、少落实；在矿业权经营等方面地方政府与地勘单位争利，矿产资源管理法律法规与市场经济体制不相适应。五是地学基础研究被削弱，人才流失严重。
因此，根据经济社会发展对地质工作的要求，结合地质工作的现状，为使地质工作更好地适应全面建设小康社会和改革、建设的需要，适应建立社会主义市场经济体制的需要，地质工作的指导思想是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻落实中央和国务院领导关于地质工作的重要指示以及国务院的有关文件精神，加强地质找矿，拓展服务领域，与时俱进，深化改革，努力建立适应社会主义市场经济体制的地质工作体制，积极推进地质工作更加紧密地与经济社会发展相结合，更加主动地为经济社会发展服务，充分发挥地质工作的先行性、基础性作用，进一步提高地质工作服务经济社会的能力和水平。
二、关于地质工作的管理模式
根据经济和社会发展以及地勘队伍实行属地化改革后出现的新趋势、新情况，地质工作的管理要体现与社会主义市场经济体制建设相适应，与属地化后地方各级政府（主要是省、市人民政府）的管理相适应。这种管理模式的转变，主要内容应体现在两方面。
一是理顺地质工作管理体制。地质工作有国家和地方两个层面，各级政府应主要加强对地质工作的领导和协调；国土资源行政主管部门主要是加强对地质勘查行业的综合管理和宏观指导，组织编制地质规划并纳入国民经济和社会发展规划、列入同级财政预算安排；各有关部门要支持配合做好地质工作。根据政府机构改革“政事分开”的原则，地勘单位主管部门的主要职能是领导发展事业和管理队伍，组织开展地质工作发展规划计划的调研和编制，组织、实施地方地勘工作重大项目，管理队伍和协助行业技术管理，监管地勘单位国有资产等。只有这样，才能充分调动国家和地方两级加强地质工作的积极性，充分发挥地勘单位在地质工作中的主力军作用。
二是把建立地方地质工作体系提到议事日程。国办发[1999]37号文确定地勘队伍实行属地化改革的同时，要求“各省、自治区、直辖市都要保留一支技术素质较高、精干的地质勘查队伍，以满足国家及区域经济发展对地质勘查工作的需要”。这是建立地方地质工作体系的客观必然。构建地方地质工作体系，其基本框架主要包括地方地质工作的目标和任务、与国家地质工作的分工、两级地质工作的事权界定、计划体制与投入体制、地方地质工作队伍建设、相关的法律法规建设等等。加强对地方地质工作体系建设的研究和实践探索，特别是当前争取把地质勘查工作纳入地方经济和社会发展的五年计划和年度计划，是体现地勘队伍是否真正实现了属地化的重要标志。
三、关于深化地勘队伍体制改革
深化地勘队伍体制改革，是确保地质工作得到加强、地勘事业得以发展的重要标志，同时也是地质工作的体制保障。根据国办发[1999]37号文要求的“各省、自治区、直辖市都要保留一支技术素质较高、精干的地质勘查队伍”有关精神，国土资源部下发的《国土资源部关于推进地质勘查队伍深化改革，促进发展的若干意见》（国土资发[2001]56号）指出：“各省、自治区、直辖市地质勘查队伍在深化改革中，要依据地质勘查任务的需要，合理确定地质勘查队伍的规模，并通过组建地调院，建立以承担国家和地方基础性、公益性、战略性地质勘查任务为主的骨干队伍。”《关于印发国家公益性地质调查队伍建设意见的通知》（国土资发[2005]13号）指出：“公益性地质调查队伍由国家和地方公益性调查队伍两部分组成。”这是实行地勘队伍改革的政策依据，也是加强地质队伍建设的基本原则。要根据国家对事业单位按功能和职能分类的基本原则，实事求是对各类地勘单位实行分别定位、分类指导、分步实施。
广东省地勘局对深化地勘队伍改革提出了“四个定位”的方案。据广东省地勘局2004年5月向广东省编办提交的《关于报送〈广东省地质勘查局地质勘查事业单位机构改革方案（建议稿）〉的函》，“四个定位”是：①建设好一支精干的地方公益性地质调查队伍，其主要任务是承担起国家和地方下达的基础性、公益性地质工作、战略性矿产（如铀矿等）勘查任务，应定位为纯公益性事业单位；②各地勘单位的野外队，既要承担国家和地方下达的公益性地质工作任务，又要鼓励其面向市场开拓商业性地质工作，既要带领在职人员发展事业，又要做好对占职工总人数一半以上的离退休职工的管理和服务工作，建议定位为准公益性事业单位，实行差额补贴，内部实行企业化管理，并实行动态管理，今后具备条件的实行企业化；③对已具备条件的工程勘察施工单位、多种经营服务单位可转制改企，由地方政府按照国办发[1999]37号、[2001]2号和[2003]76号文的精神落实各项政策并继续给予一定时期的地勘经费扶持；④省地勘局机关，要与政府机构改革相衔接，以“政事分开”为原则，定位为行政执行类（管理类），仍依照公务员进行管理。这“四个定位”中，前3个都是讲地勘单位的改革定位，体现出深化地勘单位改革中的分别定位、分类指导，是实事求是的，得到了省有关领导和有关部门以及国土资源部领导的肯定。
四、关于地质工作的服务领域及经营管理
新时期地质工作从资源保障为主转向资源、环境保障并重的多目标、多功能的地质工作，这是改革和发展的必然要求；加强管理，不断提高经营管理水平，则是地质工作的特殊性和当前地质工作队伍的现状以及加快发展的内在需要。
树立起“大地质”的观念，努力拓展地质工作的服务领域。要纠正传统认为地质工作就是找矿的片面认识，真正树立起地质工作为经济社会发展提供全方位服务的意识。从广东省地勘局近几年的工作实践看，在局的领导、统一组织和协调下，各地勘单位围绕广东经济社会发展的中心，找准切入点，选好突破口，向城市地质、农业地质、旅游地质和地质灾害评估和勘查治理、为山区服务的资源型地质等领域拓展，初步实现了从单纯资源保障型向资源与环境保障并重型转变，并且得到了省委、省政府的肯定和社会的认同。实践证明，当前经济建设和社会发展更加需要地质工作的服务，地质工作必须更加积极主动地服务地方经济和社会发展，这是新时期地质工作拓展服务领域的契机。地质队伍要在组织承担好国土资源大调查国家项目的基础上，把工作从传统的矿产资源勘查转变到资源勘查与环境地质并重上来，有重点地主动为地方经济和社会发展服务。目前，重点应该抓好为解决矿产资源瓶颈的资源型地质工作，同时，拓展城市地质、农业地质、地质灾害防治等，实现“有为有位”。
努力开拓并经营商业性地质工作，不断提高经营管理水平。地质勘查队伍经过近50年的发展，改革开放后更把产业延伸到工程勘查与施工、矿业开发、珠宝经营等，直接参与国民经济建设和社会发展重点工程项目的地质勘探、工程地质施工，因而逐步掌握了成熟的技术，积累了丰富的经验。特别是处于经济发达地区的地质队，工程勘察、施工已经成为一些地勘单位的经济支柱，形成了知名品牌。一些地勘单位在珠宝经营上也创造了知名品牌。因此，应该发挥地勘队伍在商业地质工作中的重要作用，充分利用地勘队伍在技术、人才、品牌以及矿业权经营等方面的优势，扩大经营规模，实行制度创新，加强管理创新，有机整合力量，全力打造“地勘（矿）”品牌，加快地勘（矿）经济发展。
五、关于地质工作的人才队伍建设
加强人才队伍建设，是确保地质工作持续发展的关键。由于近年地勘队伍体制改革摇摆不定，地质工作事实上出现了滑坡，由此造成了地质工作基础研究被削弱，大量地质专业人才外流。为使地质勘查工作更好地适应经济和社会发展需要，在地质人才队伍的建设上，一要建设一支技术素质较高、装备精良、人员精干的公益性地质队伍。这是国务院文件的明确规定和要求。由于地质行业的特殊性，地质找矿的区域性特点明显，风险较大，除国家外，各省也应建设一支高素质的精干的地质队伍，这不仅是地质找矿的需要，更是满足地方经济社会发展的多功能、宽领域的地质服务的需要。二要加强培养和引进人才工作，建设一支高素质复合型的人才队伍。在地质勘查工作管理体制改革中，要创造条件，采取待遇留人、感情留人、事业留人等多种方式，留住人才。同时，为适应队伍企业化改革和发展的需要，要根据各地实际出台优惠政策吸引人才，尤其是一些地质行业急需的工程技术人才和项目管理、经营管理人才。要解决人才不愿进、进不来的问题，创造一个引得进、留得住、使人才脱颖而出的良好环境，努力造就一支为地勘队伍改革发展所需、所用的复合型人才队伍。
作者简介
阙志兴，广东省地质勘查局办公室副主任。

钱丽苏　谭文兵　王志刚

（中国国土资源经济研究院，北京，101149）

一、基本概念

1.地质工作

本研究所提的地质工作是指“大地质”概念，即是在资源、环境并重前提下的多目标、多功能的地质工作。主要包括基础地质、矿产勘查、水工环地质、矿山地质、城市地质、农业地质、旅游地质和其他地质等。

2.地质工作分类

在大地质概念界定下，可将其划分为公益性地质工作和商业性地质工作两大类。划分的依据是视地质工作提供物品的属性、经营目的（赢利与否）以及工作是否可以计量。凡是提供公共物品、又不以赢利为目的且可以计量的地质工作，均属公益性地质工作范畴；反之则属商业性地质工作范畴。

3.地质工作体制

地质工作体制是指地质工作管理机构的设置、地位、职责和内部权责关系及其相关的规章制度的总和。地质工作体制是一个综合性的概念，一般包括地质工作管理机构及其职能体制、领导体制、层级管理体制等内容。其核心是各机构间的职、权、责的配置问题。

4.地质工作机制

地质工作机制是指能使地质工作正常、健康有序运行的方法、手段、环节的总和。如地质工作经济运行机制，反映的是地质工作投入产出关系；地质工作项目机制，反映的是项目的运作方式。在本研究中，地质工作新机制是按公益性地质工作和商业性地质工作分类分别进行的。

二、我国地质工作体制、机制改革进展综述

1.地质工作新体制的建立为地勘队伍改革与发展提出了明确的思路和运行空间

地质工作管理体制改革方案确立了政企分开的原则，进一步转变了政府管理职能，特别是在宏观调控和公共服务方面得到了强化；同时，充分发挥了市场配置资源的基础作用，推动了地勘队伍自我发展，主动融入地方经济，在市场中求生存、求发展。

2.旧体制带来的弊端和问题已逐步得到解决

一是政企不分、政事不分的观念得到普遍重视，只是在微观运作上，政事分开程度不一，效果不明显；二是突破了原有部门体系的局限，地质工作在国民经济和地方经济中的作用越来越备受重视，财政资金支持地质工作的力度逐年加大；三是地勘单位市场化程度有了不同程度的提高，市场观念、竞争意识和增强自我发展动力与压力有了明显改变；四是“两性”地质工作分开管理，在宏观上得以实现，但在微观上大部分仍然混合运作。

3.地勘经济有了不同程度的增长，地勘队伍总体上处境有所改善

据中国地质矿产经济学会对24个地勘局2003年地勘经济指标统计数据显示，我国地勘经济5年增长45%，，地勘队伍人均收入有所提高，只是提高的幅度不一。

4.国家给予的各项优惠政策为解决地勘单位实际困难提供了保障

国务院在1999年地勘队伍改革方案中明确给予地勘费扶持等6项优惠政策，这对继续深化地质工作体制改革，转换机制起到一定的促进作用。从6项政策落实情况看，各地情况不一，有些政策在落实和执行中还缺少相关部门的配合和协调。

5.地质工作受到国家、社会的关注程度提高了，地质工作领域越来越广阔，已涉及国民经济全过程的方方面面

地质工作新体制建立以来，受到国家领导人的重视和关怀，温家宝总理曾多次对地质工作作出重要批示和指示。去年，资源已成为我国经济建设与发展的一个瓶颈，这与地质工作进展密切相关。为此，国务院提出起草“关于加强地质工作的决定”的意见，充分说明了地质工作对国民经济增长的支撑有多重要。当然，也正是这种相关性，使得地质工作拥有发挥作用的广阔空间和领域。

三、地质工作目标定位、体制框架及运行机制

（一）地质工作新体制的目标定位

1.基本定位

地质工作必须符合当今世界发展潮流，必须融入社会主义市场经济体制大环境中。建立地质工作体制既要符合社会主义市场经济共性规律，又必须考虑地质工作自身的特性和地质规律，充分发挥市场配置资源的基础作用，实现侧重于内涵式发展的新战略转变。地质工作要面向国内、国际，参与到世界地球科学的大潮流中，建立一个统筹兼顾的开放的地质工作体制。地质工作组织、勘查技术和方法与世界接轨，达到技术一流，装备先进，处于领先地位。

2.近5年改革目标

基本完成政企、政事分开；地质勘查市场体系初步建立，实现投资主体、勘查经营市场主体多元化；地质勘查成为矿业的重要组成部分，开展矿产资源勘查开发一体化试点；地质工作投资、融资环境得到进一步改善；政府职能转变基本到位，公共服务体系建立；中介组织逐步规范，作用得到有效发挥。

3.远期（终极）目标

建立完全由市场主导的地质工作体制和完全竞争的市场运行机制；地质工作投资多元化；健全、完善地质工作市场体系；政府完全退出市场，公共服务完全到位；中介机构规范，行业自律，服务到位。

（二）地质工作新体制框架设计

1.指导思想

本着政企分开、政事分开原则设置地质工作管理机构，明确各项职能；公益性地质工作由政府主导，市场化运作；商业性地质工作在政府宏观调控引导下由市场主导，完全以竞争机制运作。

2.改革思路

分开运行，这主要是从国家层面提出的体制设计上的客观要求，但在机制运行上不作硬性要求。比如，在地质工作项目运作上，不同性质的经济组织既可以承担公益性地质工作项目，也可以承担商业性地质工作项目。在项目投资上，国家也可以投资商业性地质工作项目，但投资重点要放在战略性矿产勘查项目上。当然，政府对地质工作的投入，必须要作为投资或是一种政策性补贴，决不能再像过去计划经济时期那样给予核销。

分级管理，指的是将地质工作分为国家层面和地方层面进行管理，地方层面又可分为几个级次。不同层面分别设置不同的管理机构，履行不同的管理职能。比如，国家公益性地质工作由中央财政投资、国土资源部统一管理，具体组织实施机构是中国地质调查局。而各级地方政府公益性地质工作则由地方政府财政投资，由省级资源管理部门即国土资源厅负责组织实施，具体实施机构是各省地调院。但从地质工作新体制、新机制建立的要求讲，无论是哪一级政府投资，公益性地质工作都要以项目经费形式，采取国家订货方式向全社会发布，然后通过招投标形式确立项目实施单位，以提高国家财政投资的使用效率，确保项目质量。

商业性地质工作完全由市场运作。这一市场主要由4类市场构成，即矿业资本市场、矿权市场、勘查劳务市场和矿产品市场。市场主体主要有3方：投资方（投资主体）、产业组织（包括地勘企业、矿山企业和一些私人勘探者等）和中介组织（如探矿权采矿权评估机构、储量评估机构、勘查设计单位以及行业协会等）。当然，在新旧体制转型时期，政府仍是市场主体之一，其作用一方面是投资者，另一方面又是市场的监管者。但随着市场经济完善程度的逐渐提高，政府将逐步退出市场，主要以监管者身份履行其管理职责。因此，在深化地质工作体制改革中，必须考虑如何形成或建立政府退出机制问题，以确保市场充分发挥基础作用，同时又要保障社会稳定和事业的发展。

3.地质工作新体制框架设计

地质工作新体制框架设计既要符合我国社会主义市场经济体制的总体要求，又要符合我国矿产资源形势、地质工作规律和特点。设计原则：一是政府宏观调控下市场在资源配置中起基础作用的原则；二是确保国家资源安全和资源保障的原则；三是公众利益最大化原则；四是促进地质工作稳定发展的原则。根据以上定位和原则，地质工作体制基本框架是按地勘队伍管理体制改革的要求，结合地质工作改革实践以及未来发展趋势设计的，是客观的、现实的，也较具科学性。

具体框架是：纵向上，地质工作行业管理实行分级的垂直管理，即国土资源部负责国家地质工作行业管理、宏观调控、市场监管等职能；各省国土资源厅履行本省地质工作行业管理职能，各地市县国土资源管理机构负责管理其辖域内地质工作。横向上，一些工业部门和油气公司也有部分矿产资源勘查开发管理职能，如煤炭、有色、化工、建材等部门和3大油气公司。按公益性和商业性地质工作分开管理的原则，公益性地质工作由中国地质调查局负责组织实施，目前已在运行机制和项目管理上自成体系（见图1）。

图1　地质工作管理体制框架图

（三）地质工作运行机制框架设计

地质工作运行机制的建立是在地质工作体制框内分别从公益性地质工作和商业性地质工作两个方面设计的（见图2）。

图2　地质工作机制运行图

图2说明如下：

（1）地质工作分为公益性地质工作和商业性地质工作两大类，分别运行，即投入产出机制不同。

（2）从机制上讲，公益性和商业性地质工作的运作方式不同。公益性地质工作由政府主导、市场化运作，并分为中央和地方两级，分别由各自的负责部门组织实施。商业性地质工作由市场主导，企业运作，政府只起引导和调控作用，不再直接进行干预。

（3）商业性地质工作市场体系构成：矿产勘查劳务市场、矿产勘查资本市场、矿权市场和矿产品市场。政府的功能主要是政策引导、宏观调控、市场监管、信息服务等。

（4）商业性矿产勘查市场主体构成：投资主体（商业性地质工作的投资者，包括政府投资）、经营主体（包括国有地勘单位、矿山企业地质勘探队伍、私人企业、个人）、中介（勘查资本中介、矿权和储量评估中介、勘查技术服务中介、咨询公司等）。

（5）中介机构受政府引导和监管，同时也履行部分管理职能，但主要是服务。如公益性地质工作的立项评估、项目实施过程中的各阶段评价、成果评估和各类咨询活动等都由中介机构完成，不再由政府承担。

作者简介

[1]钱丽苏，中国国土资源经济研究院研究室副主任，副研究员。

[2]谭文兵，中国国土资源经济研究院，助理研究员。

[3]王志刚，中国国土资源经济研究院，副研究员。

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