探矿权市场化问题和探矿工作环境问题

商业性地质工作运行中的问题分析与建议~

夏英煌
（中国国土资源经济研究院，北京，101149）
当今世界，人口、资源、环境已成为制约经济和社会可持续发展的3个基本要素，而商业性地质工作与这3个基本要素之间具有密切的关系。在社会主义市场经济体制下，商业性地质工作逐步从以往的地质工作体制中分离，并初步形成了其自身的运行机制。商业性地质工作具有市场性和盈利性，资金来源多渠道性，运行机制企业性，勘查规范技术的灵活性和自我承担风险等特点。本文就当前商业性地质工作运行中存在的主要问题进行分析并提出建议。
一、商业性地质工作是我国地质勘查工作的主体
随着我国工业化的加速发展，人均国民经济生产总值（GDP）大幅度提高，对矿产资源的需求量急速空前规模地增长，仅铜、铝、铅、锌等大宗矿产在2001～2010年的需求量，就将超过建国后50多年这些矿产资源已利用量的总和，而且在今后较长一段时间内，还会成倍地和几倍地增长。面对矿产资源需求量的强大压力，我国需要大力发展商业性矿产地质勘查工作，利用国内外两种资源，实现矿产资源可持续供给。
商业性地质工作是我国地质勘查工作的主体，这是商业性地质工作的作用所决定的。商业性地质工作在国民经济发展中具有双重作用，一方面，它提供绝大部分能源和原材料的物质基础，另一方面，由它的成果引发的矿业具有重要的社会效益，包括就业效应、老少边穷地区的社会稳定效应等。
商业性地质工作的项目、经费、技术人员，基本上是由市场来决定的。由于市场因素的影响，地质矿产勘查项目会随之变化（如表1所示）。可以说，市场需要什么项目，就有投资者来投资什么项目；而且投资主体也多元化，这也决定了商业性地质工作在市场中的主体地位。

表1　全国固体矿产勘查正在实施项目对比表

资料来源：《全国固体矿产勘查公报（2003年度）》。
二、商业性地质工作中存在的问题
随着我国矿业经济的快速发展，矿业权市场的逐步建立和不断完善，矿产勘查工作已经由计划经济体制下国家单一投资的格局，向市场经济体制下的投资多元化的方向发展。国家投资主要用于基础性、公益性、战略性地质工作，而大量的地质勘查工作则转变为商业性地质工作。虽然通过几年来的实践，使得商业性地质工作逐步走向成熟，但也存在诸多的问题，甚至严重影响了商业性地质工作的发展。
1.市场建设问题
从这几年的探矿权招标、拍卖、挂牌出让和转让情况看，矿业权市场火爆场面的雏形已现。但是，由于探矿权、采矿权市场建设是一项全新的、探索性很强的工作，并且起步较晚，因此还处于不断完善的阶段。市场法律法规尚不健全，各地方发展不平衡，在不少地方对矿产资源依然实行以行政配置为主，要尽快改变“双轨制”的配置方式。
我国探矿权招标拍卖虽已起步，但由于现行中绝大部分探矿权仍为无偿取得，全社会对探矿权、采矿权市场的认识不到位，市场配置矿产资源的大环境还没有完全形成。因此，探矿权、采矿权市场的流通尤其是商业性流转还有很多工作要做。只有市场配置探矿权，才能吸引有经济实力的企业和个人敢于投资进行商业性地质勘查，商业性地质勘查投入多元化才能真正形成。
2.商业性地质工作的人才流失问题
商业性地质工作的发展，需要人才的支持，不然发展就是一句空话。1998年，国家有关部门的部属地勘队伍相继下放各省管理，地勘经费基数保持不变，国家指令性勘查计划同时取消，地勘单位经济上面临着不同程度的困难。地勘单位实际用于地质勘查的经费在地勘费总数中占的比例很低，再加上地勘单位相互无序竞争，找矿技术方法和手段停滞不前，找矿成果与勘查质量显著下降。已有数据表明，目前地质专业技术人员改行、流失和提前退休等现象比较严重，一方面影响到地质勘查队伍的生存，另一方面造成真正从事地质找矿工作的技术人员减少。
因此，要发展商业性地质工作，必须网络人才，把已改行的有经验有能力的人才吸引回来，重新投入到商业性地质工作中；对于人才，要采取积极有效的措施，保护人才，爱护人才。
3.商业性地质工作的资金投入问题
商业性地质勘查是属于高风险、高投资、高回报、周期长的产业。目前，我国商业性地质工作的社会筹资渠道在各地方发展不均衡，有的地方尚未开展，有的地方开展了但并不顺畅。许多已属地化或企业化的地勘单位面临着商业性地质勘查资金的不足，如表2所示。

表2　全国固体矿产勘查探矿权人对比表

资料来源：《全国固体矿产勘查公报（2003年度）》。
因此，要使商业性地质工作健康发展，必须有商业性地质勘查投入的优惠政策。国家利用有限的财政资金做好公益性地质工作，为商业性地质勘查做好前期工作，鼓励和引导社会、企业、个人和外资多渠道、多形式、多元化投资开展商业性矿产勘查工作，形成政府宏观引导、多渠道投入的矿产资源风险勘查、开发良性循环机制。对于探矿权价款的处置上与采矿权价款应有所区别，尽可能地减少勘查投资者的勘探风险，吸引更多的资金开展商业性地质工作。
4.占而不探与以采代探问题
随着商业性地质勘查的开展，社会资金投入商业性地质勘查的项目和资金逐年增加，但多为小项目。加之现场监督管理工作未跟上，违法勘查行为较往年有所增加。当前，由于资源紧缺和矿权意识的增强，探矿权人抢占地盘，虚签勘查合同，少投入或不投入的现象越来越多。这些现象的出现与探矿权具有“资产”属性有关。探矿权人在利益驱动下，获得探矿权后，不按时勘查施工，不按设计方案施工或达不到最低勘查投入，无故停止勘查工作等情况时有发生。更有甚者，探矿权人以承包探矿工程为名，将勘查区坑口整体或部分提供他人探采，牟取利益；未经批准或备案，以合作、合资勘查为名，吸收他人进行勘查投资。这些问题的出现，说明我们在法律法规和监管等方面存在着有待于改善的地方。应加大执法检查，对违规行为严格处罚，并对情节特别严重的坚决依法吊销其勘查许可证。
5.可行性研究与勘查工作脱节问题
投资者进行商业性地质工作的最终目的是进行矿山设计和矿产开发，以获得最大的经济效益。这就需要在进行地质勘查的同时，开展矿产开发经济意义的可行性研究工作。而目前在商业性地质勘查工作中，普遍存在地质勘查与可行性研究相互脱节的问题。矿产开发是否能够获得经济效益，不仅仅与矿石质量、开采技术条件密切相关，还要涉及国家的法律、宏观经济政策、矿山建设的内外部条件、矿产品的市场需求和价格、环境保护、劳动安全等诸多因素。
6.商业性地质工作的外部环境问题
这几年，国务院和各级政府为整治矿业秩序做了大量工作，矿业秩序有所好转。但是，在一些地方和部门存在资源意识和法制观念淡薄，从而产生地方保护主义的现象，影响商业性地质勘查活动的正常开展。由于地质勘查工作必然涉及一些其他部门的利益和关系，如农业、林业和交通等部门，但这只是短期的影响，而对整个地方经济发展是有利的。
7.商业性地质工作行业管理的问题
随着改革开放的不断深入，矿产勘查运行管理的一些弊端也逐渐显露出来，原有的规定和要求已不适应地质勘查资格管理工作的需要，主要表现在以下几个方面。一是地质勘查资格分类不太科学、合理。有些类分得过粗，造成在实际工作中难以操作；有些类分得过细，忽视了地质工作的内在联系，不利于综合性项目的开展。二是没有按照地质勘查能力水平制定地质勘查资格的条件要求，由于缺少可操作性条件，行政审批无法体现透明度，难以做到公开、公平、公正。三是缺乏正常、有效的竞争机制，导致勘查工作能力水平相差很大或十分悬殊的地勘单位持相同的地质勘查资格证书，不利于地勘单位提高素质、增强地质勘查能力、提高地质勘查工作质量。四是矿业权评估、储量评审、矿产资源勘查开发登记申请代理等中介性服务工作，对推动商业性地质勘查的法制化、标准化和市场化起到了十分重要的作用。但由于商业性地质勘查的中介服务在我国尚属新生事物，存在着很多不成熟和不确定的方面，如探矿权、采矿权的评估及确认不规范、中介人员素质参差不齐等问题。
8.矿山企业困难问题
当前，矿山企业特别是国有大中型矿山企业的资源忧患意识和可持续发展观念不强，主要表现在矿产资源开发过程中，缺乏科学规划，存在采富弃贫、采厚弃薄、采易弃难、采大弃小、采主弃辅等现象，造成了资源的破坏和浪费。
由于在计划经济体制下，矿山企业对地质成果无偿使用，没有支付勘查费用。加之国有矿山企业现行考核制度，只看产值和产量，不看储量的消耗；只提取矿山基建的折旧，不摊销地质勘查耗费。造成许多国有矿山只要眼前有矿产储量可采，就不太关心长远的事，也没有形成这方面的积累，即使关心也没有资金可供投入。目前，矿山企业开采的地表矿和浅层矿的矿产储量都已探明，加上上述行为的发生，导致接替资源不足，矿山企业难以为继。
三、商业性地质工作发展建议
党的十六届三中全会明确提出，要坚持以人为本，树立和落实全面、协调和可持续的科学发展观。当前，从中央到地方，都在深入研究思考，积极探索实践。树立和落实科学发展观，发扬求真务实精神，要求正确认识我国商业性地质工作，为此提出以下建议。
1.加强政府对商业性地质工作的宏观调控
商业性矿产勘查是一种企业行为，政府对其主要通过宏观调控加强管理。在由计划经济向社会主义市场经济转型时期，在商业性矿产勘查的一些政策、调控措施上或多或少还带有计划经济的色彩。同时，一些法律法规在某种程度上缺乏可操作性，政策上还有空白，市场不规范，运行机制不完善，还存在许多“市场失效”的地方。所有这些，都离不开政府的有效干预，即使是市场经济国家同样也需要政府干预。
政府对商业性地质工作宏观调控涉及许多部门，主要从以下几个方面进行。一是运用财政、金融政策，保持矿业需求和供给的平衡。二是制定产业政策和相应投资项目政策，优化生产力布局和产业结构，实现资源的合理有效配置，促进有关矿种勘查业的快速发展。三是实施税收政策和财政支出政策，调节企业间的收入差距，靠政府的力量来保证收入分配的相对公平。四是制订中长期地质勘查业发展规划，实现国家和地方的经济发展目标。五是为建立全国勘查业统一的大市场做好各项协调工作，协助建立并协调要素市场、劳务市场、金融市场、技术市场、信息市场和产权交易市场等。
2.大力发展和培育市场主体之一——地勘单位
地勘单位是商业性地质勘查工作投资者之一，又是商业性地质勘查工作项目的实施者。这个市场主体占有着大量矿权、矿点、地质资料，但却缺少资金实力。因此，发展商业性地质工作，必须对地勘单位企业化给予优惠和支持。要切实保护地勘单位权益，在勘查工作进程中，保护其合法勘查活动，对其发现的矿产地保护其优先得到采矿权。
充分挖掘地勘单位占有的长期积累的、丰富的地质矿产资料。在探矿权出让转让过程中，充分考虑、妥善处置资料提供单位的利益，以激励其挖掘资料潜力的积极性。
3.公益性地质工作要切实为商业性地质工作服务
公益性、基础性、战略性地质工作项目基本上都与成矿远景区一致，其资料是开展商业性地质工作的基础。有关单位对其工作成果的要求都比较迫切，因此，成果提供不要等到项目结束，而应阶段性地及时提供给各方利用。成果资料可通过网络或其他形式公开、有偿或无偿提供。
4.培育和规范矿业权市场
当前，矿业权市场虽已启动，但矿业权人之间的交易还远远没有到位。必须强化矿业权作为财产权保护，规范矿业权市场交易行为，尽快形成全国性的有形的矿业权市场，整顿和提高矿业权评估中介，增强其权威性。加强矿业权流转制度的实施，建立正常的矿业权交易供需信息渠道，推进繁荣矿业权交易，促进商业性地质勘查风险投资的增加，形成投资良性循环的环境。
5.促进国有大型矿业公司投资商业性地质工作
随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，国有大型矿业公司开始调整其发展战略，投资矿产勘查，尤其是金属矿产的勘查。近几年随着矿产品和原材料价格的上涨，矿业公司的利润大增，有能力拿出大量资金为公司可持续发展做矿产资源准备。国有大型矿业公司投资矿产风险勘查形式灵活多样，其一，矿业公司自己组建精干的专业勘探队伍，专门从事矿产勘查，搜集找矿新发现，及时“接盘”介入，占有资源。可自己登记探矿权，也可收购他人探矿权，还可与探矿权人合作勘探等。其二，与地勘单位合作开展矿产勘查，利用地勘单位的技术人才、资料信息、地勘资质和登记矿权等方面的专业化优势，在地勘单位探矿权的基础上，由矿业公司“接盘”出资，地勘单位实施该区的矿产勘查工作。其三，收购专业勘探公司。国有大型矿业公司投资商业性矿产勘查是其产业链的延长，对其也是新生事物，应该予以鼓励。
作者简介
夏英煌，中国国土资源经济研究院研究室副主任，副研究员。

王锋
(河南鑫相融有限公司)
“矿业权管理”讨论的要求，一是查找探矿权采矿权管理中不适应地质找矿改革发展、不适应矿业经济发展形势的突出问题和薄弱环节;二是研究进一步规范探矿权管理和加强紧缺矿种探矿权管理办法;三是研究论证完善探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法。
一、我国矿业权市场的建立
1997年1月1日《中华人民共和国矿产资源法》修正案实施，恢复了矿业权的财产属性，规定对其有偿取得并可以有条件地流转。这标志探矿权采矿权流转制度的建立，我国探矿权采矿权市场建设和探矿权采矿权评估迅速发展。1998年2月，国务院颁布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》以及《探矿权、采矿权转让管理办法》，我国的矿业权制度开始进入实施阶段，矿业权市场也随之启动。矿业权市场是矿业权这种商品在交易和价值实现过程中所发生的经济关系的总和。在我国，矿业权市场分为一级市场和二级市场。我国矿业权一级出让市场由国家垄断，国家矿政管理机关根据需要和实际情况，依法采用行政授予、协议、委托、招标、拍卖、挂牌等形式出让矿业权。(个人、社会团体和政府机关不能作为探矿权，采矿权申请人;但个人申请开采用作普通建筑材料的砂、石、粘土等小型矿山采矿权除外)二级转让市场是有条件的竞争，是矿业权转让人和受让人为了各自的经营目的而依法进行的矿业权交易，是在两个或多个平等的民事主体之间进行的。
两个市场的建立，为矿业权这一特殊商品的流转提供了载体，使矿业权的商品属性得到了充分体现。
二、矿业权管理，推动“市场化”进程
矿业权一级市场是由国家有偿的，有期限的出让探矿权、采矿权的市场，其特征是矿产资源国家所有，国家垄断经营，由探矿权、采矿权主管部门依法直接将探矿权、采矿权出让给矿业权人。目前，我国从法律规定上缺少非排他性的普查找矿权和采矿权的优先保留权，这或许是造成我国目前一些省份普查找矿基础地质工作薄弱、过度炒卖探矿权甚至出卖虚假探矿权进行商业欺诈的主要原因，因为法律应规定在未达到普查找矿的一定工作程度之前不能批准授予探矿权。应该规定只有探矿权持有者才能从国家获得采矿权。
在我国，主要矿种的审批权集中在国务院有关主管部门和省级人民政府地质矿产主管部门，《中华人民共和国矿产资源法》明确了国务院和省级有关部门的审批权限。矿业权一级出让市场是国家以矿产资源所有者的身份，采用行政授予、协议、委托等非市场方式以及公开招标、拍卖和挂牌等市场方式出让的下列探矿权和采矿权:①尚未做过任何地质工作的处女地;②已做过地质工作，但原勘查许可证已过期，又未延续或保留的勘查区;③探矿权人申请注销或者被吊销勘查许可证的勘查区;④原探矿权人放弃优先权的矿产地;⑤原采矿权许可证已到期又未申请延续，申请注销或被吊销采矿许可证的矿产地。
根据我国《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定:“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。”由此可见，探矿权和采矿权的取得必须遵循申请—审批—登记的取得方式。在以前，我国的矿业权出让大都采用行政无偿授予的方式，这种做法形成了长期以来矿业权人在矿产资源使用上的无偿性、无期限性、无流转性的状况，造成了矿业权人在勘查登记上的占地盘现象。
2003年6月11日，国土资源部又出台了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》来规范矿业权的出让市场，矿产资源管理部门开始注重通过市场经济中的价格杠杆和竞争机制，采取提高准入条件，对不同矿种、不同的成矿远景、不同的工作程度，相应的采用协议出让、招标、拍卖、挂牌等多种出让方式将矿产资源优化配置给优势企业，从而避免了矿业权人圈而不探、滥采乱挖、采富弃贫、浪费矿产资源的现象发生。这同时也推进了矿业权市场化的进程。
按照《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》第七条至第十条的规定，对矿业权的出让按照以下不同情形区别对待:
(1)以招标、拍卖、挂牌的方式授予探矿权和采矿权。①国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地及国家出资勘查并已探明可供开采的矿产地。②探矿权或采矿权灭失的矿产地。③国家和省两级矿产资源勘查专项规划划定的勘查区块及主管部门规定无需勘查即可直接开采的矿产。④国土资源部、省级主管部门规定的其他情形。
(2)特别规定以招标的方式授予探矿权采矿权的情形。①国家出资的勘查项目。②矿产资源储量规模为大型的能源、金属矿产地。③共伴生组分多、综合利用技术水平要求高的矿产地。④对国民经济具有重要价值的矿区。⑤法律法规、国家政策规定可以新设探矿权采矿权的环境敏感地区和未达到国家规定的环境质量标准的地区。
(3)禁止以招标拍卖挂牌的方式授予探矿权和采矿权的情形。①探矿权人依法申请其勘查区块范围内的采矿权。②符合矿产资源规划或者矿区总体规划的矿山企业的接续矿区、已设采矿权的矿区范围上下部需要统一开采的区域。③为国家重点基础设施建设项目提供建筑用矿产。④探矿权采矿权权属有争议。⑤法律法规另有规定以及主管部门规定因特殊情形不适于以招标拍卖挂牌方式授予的。
根据我国相关法律法规的规定，目前矿业权出让有批准申请、协议出让、招标、拍卖、挂牌等5种方式。
(1)批准申请出让矿业权，这是主管部门依法以批准申请出让矿业权的方式。是主管部门通过审查批准矿业权申请人的申请，按照评估确认的结果收取矿业权价款，授予矿业权申请人矿业权的过程。这种方式适用于空白地，也就是历史上没有投入普查工作、没有设置过矿权、非自然保护区和规划区，以及主管部门规定因特殊情况不适宜以协议、招、拍、挂方式出让的矿业权。批准申请落实是矿业权有偿出让制度的一种方式。其特点:非市场出让，申请在先。
(2)协议出让矿业权，这是主管部门依法以批准申请出让矿业权的又一种方式。是矿业权申请人的申请经批准后，与主管部门协商矿业权价款、使用年限、矿区范围、付款方式和时间，开发利用要求等事项，在双方达成一致意见的前提下，签订出让合同的过程。这种方式适用于法律法规另有规定以及主管部门规定因特殊情况不适于以招、拍、挂方式出让的矿业权。协议出让是一种特殊的出让方式，它具有行政审批要素，也有市场交易成分，它是落实矿业权有偿取得制度的一种形式。其特点是:非市场出让，没有竞争者。
(3)招标出让矿业权，这是政府对某矿产地有了明确的开发利用意图和规划条件后，主管部门在市场中寻求一个有利于实现政府开发利用计划的开发者而采取的一种方式。是主管部门就矿业权招标项目准备招标文件，发布招标公告或邀请函，投标人获得招标文件，进行投标、评标、择优选择中标人的过程。这种方式适用于大型、复杂的矿产地，要求开发者不但有足够的资金保证矿业开发最低投入，更需有较高的资质满足矿业开发的要求，并以资质优先的矿业权出让。其特点是:市场出让，多个投标人，择优选择中标人。
(4)拍卖出让矿业权。这是政府对某矿产地有了明确的开发利用意图后，主管部门依照有关规定组织竞买人竞价，以竞价结果来确定矿业权受让人的方式。是主管部门在指定的时间、地点、组织符合条件的有意竞买人到场，对出让矿业权公开叫价竞投，按出价最高者得的原则确定受让人的过程。这种方式适用于矿产品市场活跃、竞买者众多的一般矿业权出让。其特点是:市场出让，竞买人众，价高者得。
(5)挂牌出让矿业权。这是主管部门将拟出让矿业权的交易条件在矿业权交易场所挂牌公布，在公布期限内接受竞买人报价，根据挂牌期限截止时的出让价结果确定矿业权受让人的方式。是主管部门只需按挂牌公告规定的期限，将挂牌矿业权的出让起始价在指定的矿业权交易场所公布，就可以坐等竞买人报价，然后从容地接受、公布最新报价，并在挂牌期限截止时间内以出价结果确定受让人的过程。在挂牌期限截止前30分钟仍有竞买者要求报价，主管部门应以当时的挂牌价为起始价，进行现场竞价，出价最高且高于底价者为竞得人。这种方式适用于矿产品市场不太活跃，预测竞买人数不多的矿业权出让。其特点是:市场出让，竞买人可多可少，价高者得。
2006年国土资源部发出通知，对进一步规范矿业权出让管理作出规定。根据分类及出让方式，按照颁发勘查许可证、采矿许可证的法定权限，矿业权出让由县级以上人民政府国土资源管理部门负责依法办理。属于《矿产勘查开采分类目录》规定的第一类矿产的勘查，并在矿产勘查工作空白区或虽进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内，以申请在先，即先申请者先依法登记的方式出让探矿权。申请出让按出让面积、投资大小分别由国家、省、市、县的各级国土资源管理部门办理。属于下列情形的，以招标拍卖挂牌方式出让探矿权:《分类目录》规定的第二类矿产;《分类目录》规定的第一类矿产，已进行过矿产勘查工作并获可供进一步勘查的矿产地或以往采矿活动显示存在可供进一步勘查的矿产地。属于下列情形的，不再设探矿权，而以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权:《分类目录》规定的第三类矿产;《分类目录》规定的第一类、第二类矿产，探矿权灭失但矿产勘查工作程度已经达到详查(含)以上程度并符合开采设计要求的矿产地;《分类目录》规定的第一类、第二类矿产，采矿权灭失或以往有过采矿活动，经核实存在可供开采矿产储量或有经济价值矿产资源的矿产地。凡列入招、拍、挂的探矿权和采矿权由矿权所在地的县级国土资源管理部门收集资料上报市国土资源管理部门汇总;经省国土资源部门批准后，在省矿权交易中心按招、拍、挂程序进行交易。石油、天然气、煤成(层)气、铀、钍矿产资源的勘查开采，按照现行规定管理并逐步完善。国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地;已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域;经省(区、市)人民政府同意，并正式行文报国土资源部批准的大型矿产资源开发项目;国家出资为危机矿山寻找接替资源的找矿项目。经批准允许以协议方式出让。
综上所述，我们不难看出在矿业权市场化进程中，地质矿产主管部门扮演着双重角色，一重是参与市场活动的民事法律关系的主体，该主体的主要任务就是按照国家有关法律法规的规定，通过招标、拍卖、挂牌等方式，在平等自愿的基础上将矿业权转让给受让人;另一重是规范市场行为的市场管理者，该主体的主要任务是负责矿业权的登记，解决区块范围内的争议，主管矿业权的变更登记和注销登记等。通过对政府部门这双重身份的合理利用，实现矿业权一级市场的良性运作，以确保国家的矿产资源所有者权益的正常实现。
三、矿业权管理规范“二级市场”，加快矿业权市场化建设步伐
矿权市场成熟的标志，应当是二级市场交易活跃、有序。
一级市场出让人是国家，二级市场转让人是矿业权人。出让人是根据矿业权登记管理权限确定的，出让矿业权的范围可以是国家出资勘查并已经探明的矿产地、依法收归国有的矿产地和其他矿业权空白地。
随着加入世界贸易组织和经济全球化，我国将采取措施大力培育和规范探矿权、采矿权市场机制，搞活二级市场，促进矿产资源的有效流动和合理利用。国土资源部副部长寿嘉华说过，要千方百计提高市场配置探矿权、采矿权的比重，改变过去政府主导型行政授予矿业权，矿产勘查只投入不产出的状况，建立取之于矿、用之于矿的可持续发展机制。凡能进入市场配置的，原则上要停止行政审批授予;政府通过加强对矿业权一级市场调控，来控制市场需求，调节市场空间，要尽可能地采用招标、拍卖或协议委托等方式有偿出让。要努力搞活二级市场，对于依法有偿取得的探矿权、采矿权，要探索依法出售、市场交易、作价出资、股权转让等合理流转的新路子。
探矿权的转让，要求转让方和受让方都必须具有勘查单位资格证，或者与具有勘查单位资格证的单位组成勘查合伙人，才有资格进入探矿权市场进行探矿权交易，以保证探矿权获得者是以勘查、采矿为目的。例如河南省国土资源厅发出的《河南省国土资源厅关于进一步规范采矿权出让管理的通知》规定完成法定最低勘查投入工作量方可进行探矿权转让。使矿权生产质量有了明显提高，矿权炒作、漫天要价、假资料等不规范行为得到控制。
采矿权的转让，要求转让方必须出据具有储量审批资格的组织核实的保有储量报告和价款评估报告。受让方要有充足的资金、技术和管理能力经营矿山。大、中型矿山的采矿权转让还要提交由具有矿业权评估资格的中介机构出具的评估报告。
按照《中华人民共和国矿产资源法》第六条和《探矿权采矿权转让管理办法》第三条、第五条、第六条的规定，探矿权和采矿权的转让必须符合以下规定:
(1)探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。具体说来，探矿权的转让需要满足以下条件:①自颁发勘查许可证之日起满2年，或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源。②探矿权人已经完成了法律法规所规定的最低勘查投入。③探矿权属无争议。④探矿权人按照国家有关规定已经缴纳了探矿权使用费、探矿权价款。⑤探矿权转让的受让人，应当符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》或者《矿产资源开采登记管理办法》规定的有关探矿权申请人的条件。⑥符合国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。
(2)已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。总的说来，采矿权转让的条件与探矿权转让的条件基本相同，具体说来包括以下几项:①矿山企业投入采矿生产满1年。②采矿权属无争议。③按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税。④国有矿山企业在申请转让采矿权前，应当征得矿山企业主管部门的同意。⑤采矿权转让的受让人，应当符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》或者《矿产资源开采登记管理办法》规定的有关采矿权申请人的条件。⑥符合国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。
在实际的二级市场中，矿业权的流转主要采取以下多种形式:
(1)以招标或拍卖方式转让矿业权。这种方式是矿权人以矿业权交易市场为平台，委托中介机构发布公告。邀请特定或者不特定的投标人参加投标，根据投标结果确定探矿权采矿权中标人的活动。拍卖，是指委托中介机构发布拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动。采用招标和拍卖这两种方式，可以最大限度地提升矿业权的市场价值，为转让人带来较高额的利润。
(2)协议转让，即企业之间通过签订购买和转让协议，将某企业的矿业权转让给另一个企业，并取得相应的转让收入。
(3)合资经营，即两个或两个以上的企业以矿业权为主体的资本联合方式组成新的法人实体对矿业权进行经营。
(4)联合经营，即两个或两个以上的企业进行地质勘查或开采项目的联合经营。
(5)兼并经营，即一个或几个拥有矿业权的法人被另一个法人吸收合并成一个法人。原来几个享有矿业权的法人的债权、债务均由合并后的法人负责处理。
四、地勘单位如何参与市场化竞争
地质矿产勘查是矿业权产生的源头，是矿产业的上游前端子产业。地勘单位的专业核心竞争优势是地质矿产勘查，矿业权是地勘单位生存发展的物质基础;矿业权的生产经营管理工作，贯穿于矿产业的各个环节;科学技术是矿业权生产经营管理的第一生产力，它直接影响着与矿业权紧密联系的矿产资源勘查成果的技术含量，以及矿业权商品的市场价值;矿业权商品的市场交易，实质是矿产资源勘查成果的交易;矿业权的生产经营管理工作是矿业权人的投入与再投入过程，其目的就是在最佳的经营阶段以最佳的经营形式通过矿业权市场获得最大的收益回报。
提高矿业权商品的附加值，获取最大的经济回报，地勘单位必须将科学技术作为矿业权生产经营管理工作中的第一生产力。矿业权市场中，矿产资源勘查成果是矿业权流通运转的载体，矿业权的市场交易，实质是矿产资源勘查成果的交易。地质矿产勘查成果是大量活劳动和物化劳动消耗后形成的产品，具有价值，被利用后能产生效益，具有使用价值。地质矿产勘查成果的市场价值，直接影响着矿业权商品的市场价值。应充分发挥和加强矿业权生产经营过程中科学技术第一生产力的作用。同一勘查区块内，虽然进行了相同的勘查投入，但是由于工作者技术业务水平的差异，对问题认识和工作方法的不同，必然会生产出不同市场价值的地质矿产勘查成果，从而导致其矿业权的价值差异。因此，地勘单位在矿产资源勘查靶区的预测、筛选和矿业权的取得以及勘查实施和经营管理的各个环节，要不断提高科技及管理人员的业务水平，调动他们的积极性，发挥他们的聪明才智。科技及管理人员的思维创新，地质矿产勘查和市场管理的新理论、新技术、新手段的创造性运用，研究区域成矿规律和当地的矿产资源规划，结合区域更大范围的矿产资源配置、原材料市场需求情况等进行分析判断，是不断形成和积累新的矿业权资产，盘活矿业权存量资产，提高矿业权商品附加值的关键。
地勘单位应继续保持传统比较优势，充分发挥核心竞争力，建立现代企业制度，提升企业知名度，创造企业文化。用“文化”打造品牌，用“文化”提高企业竞争力，用“文化”打入国际市场。要培养和造就大批适应社会主义市场经济体制、精通矿业权市场游戏规则的复合型人才。
五、小结
我国采矿权有偿使用制度实施较晚，而且是以一级(出让)市场为主导的，二级(转让)市场相对滞后，在采矿权出让过程中，各级矿产资源管理部门代表国家以维护国家矿产资源权益为目的，以其确认采矿权评估结果为交易价格，其中包含有政治、社会稳定的因素，还有政府对采矿权使用制度改革的期望等。因此，我国绝大多数采矿权交易价格在相当程度上可能不是纯粹的市场作用的结果。对于国家出资形成的矿业权的出让，实质是一种矿业权的转让，即国家以特殊民事主体身份，以收取矿业权价款的方式将特定的矿业权转让给申请人(或受让人)。目前国家相关部门已经明确提出停止矿业权行政授予，积极探索用市场方式配置矿产资源，逐步实行以招标、拍卖、挂牌等方式公开出让矿业权。

国务院关于加强地质工作的决定，要求建立矿产资源勘查投入良性循环机制，完善商业性矿产资源勘查机制，培育矿产资源勘查市场，提出了一系列政策措施。但当前实际工作中存在着许多不利于地质找矿发展的机制问题。主要反映有以下五个问题：

(1)探矿权问题。目前矿业权的取得和转让，一律采取市场化的招拍挂方式，但存在较多违法违规现象。我国实行探矿权与采矿权分开申报、分阶段审批的制度。探矿权有高风险、弹性大、难评估定价的属性，有人说，它只是一个过程，虽然可以得到宝贵的地质资料，但在找矿上少数可能有所获，更多的可能一无所获，理论上说还没有形成真正意义上的资产。因此，探矿权缺乏进行招拍挂的基本前提。目前，探矿权盲目套用土地资源管理的招拍挂办法，出现了炒作和价格泡沫，加大了地勘工作的成本和经营风险。探矿权的获取和转让，应该属于行政许可性质，可以通过市场竞争方式，但只能收取管理费，不能当作资产进行买卖经营。特别是政府没有创造公平、公正、公开的矿业权市场环境，而是在招拍挂的市场化形式下，垄断了一级市场，使探矿权的取得和转让，炒作多于实干，成为获利增收的手段。钱权交易，容易滋生腐败和招摇撞骗。许多地勘单位反映，取得探矿权十分困难，羡慕内蒙古自治区对地勘单位配置探矿权的做法。有的地勘单位反映，申请探矿权的招标资料往往被私下转给别人，于是只好拿成矿条件差的项目去招标，好项目直接与矿老板合作。多数探矿权小而且分散，不可能统一部署进行整装勘查，而且工作周期短，不可能在勘查过程中深入探索研究，这些时空限制，不利于找矿突破。由于目前矿业权市场环境不好(有人干脆说已经恶化)，探矿权多数被非地勘单位取得，一些地勘单位不得不转向国外寻求发展机会。显然，这对国内地质找矿事业的发展极为不利。

(2)探矿权的进入门槛高。为鼓励多方投入风险勘查，探矿权的进入门槛要低。但在现实中有两种偏向：一是人为炒作抬高探矿权价款，加大了勘查的风险。有的地方还设置了过高的条件，如要求先注册一个公司，资本金300万元甚至1000万元。有些地方的探矿权申报需要经过乡镇县市层层过关核准，等等；二是探矿权取得后圈而不探，因为规定每平方千米年投入的勘查经费标准太低。

(3)探矿权的资质要求低。为了鼓励社会资金投入矿产勘查，在探矿权的招拍挂中，往往以资金多少为主要取舍的标准，而忽视有无勘查能力、勘查方案和设计水平、施工质量保证等基本条件。于是，探矿权多数被出钱多的矿老板取得，地勘单位只能沦为打工者。有的地勘单位反映，探矿权招拍挂竞争中，要价太高，结果是替矿老板打工的好处比自己取得探矿权还多些。但地勘单位反映为矿老板打工和做主人翁为国家找矿作贡献，身份不同，对工作的态度自然也不同。

(4)探矿权价款转增资本金的政策不应取消。国务院关于地勘队伍管理体制改革方案中规定，地质勘查单位转让国家出资形成的探矿权时，允许其将部分或全部价款转增国家资本金。这项政策在财建〔2006〕694号通知中已取消。由于没有像油气企业那样建立矿业开发和加工企业向上游地勘单位补偿的机制，功勋卓著对口勘查服务的地勘单位，看到红火富足的矿业开发单位，对照自己的窘况，不免由愤愤不平，进而对矿产勘查产生消极情绪。陕西省就明文规定，地勘单位可获得转让勘查基金项目矿业权的价款省内留成投资增值部分，煤矿项目5% ～12%，非煤项目20% ～30%的奖励。内蒙古则规定奖励地勘单位10%。

(5)探矿的人文环境差。据地勘单位反映，地质勘查中历来与地方群众存在一些利益矛盾，主要是探矿工程毁坏一些耕地、草地、林地问题。探矿权成为有价值的经济活动以后，地方政府有关部门借口《土地法》、《草原法》、《森林法》、《水土保持法》、《环境保护法》和一些地方性法规，阻挠探矿活动，并且高额收取各种名目费用。打钻平机台，要先办征地手续，交青苗补偿、土地复垦等费用。既提高了探矿成本，又降低了工作效率。

分析评论：矿业权是地质工作体制改革后发生的新事物。改革以前，国有地勘单位承担全国地质工作，是计划经济下的分工，除了矿山地质和工程勘查以外，具有行业垄断性。改革以后，地质工作职能在纵向上延伸和横向上扩展，社会化、市场化、多元化的结果产生了竞争，才有了矿业权问题。

地勘单位对矿业权中的探矿权，具有天然的专属感，不适应也不善于应对他人的挑战。反对探矿权实行招拍挂，提出勘查资质等门槛问题，带有一定的行业保护主义色彩。但当前的现实是探矿权实行招拍挂以后，地勘单位因资金有限而被边缘化，普遍反映很难取得探矿权。于是，希望政府无偿配置或实行先申请者先登记的国际通行方式，提出废弃探矿权的招拍挂，并从理论上分析探矿权不是资产，不能进行买卖经营的观点。在深化地质工作体制、机制改革中，需要研究采取什么样的市场化方式，达到发挥地勘单位和社会资本两个积极性，以发展找矿、探矿事业。地勘单位探矿权转让价款转增资本金问题，应继续执行，支持地勘单位实现企业化。至于探矿的人文环境问题，在社会主义市场经济条件下，地勘单位需要提高尊重地方、群众利益和环境保护的观念，学会依法办事的本领。

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