灾毁土地复垦可行性分析

灾毁土地复垦社会效益评价的意义~

灾毁土地复垦社会效益的评价应该从促进当地社会生活和谐发展的角度为出发点，项目实施后应对项目区的社会生活的发展有积极的促进作用，对实施后的影响因素进行鉴别、统计、分析和研究，以判别项目在社会方面的可行性与适宜性。通过分析项目所涉及的各种社会因素及与当地社会的协调关系，规避社会风险能力，促进社会稳定等来对复垦项目的社会效益进行评价。灾毁土地复垦不仅要求具有一定的经济效益，还必须充分考虑到复垦后土地的产品和服务要最好地适应社会的需求；不仅要求进行最有效的生产，还要求社会将服务与生产进行更有效的分配，实现项目的高效性。除此之外，社会效益还应包含社会稳定、社会和谐、社会保障及社会文化等多个方面的效益。当经济效益相等时，社会效益大的项目应进行优先考虑；当经济效益不等时，其对社会效益提升的显著程度也应是考虑重点。灾毁土地复垦项目相对于普通土地整理项目的单位面积投资更多、工程难度更大、回收期更长，经济效益不是太明显；灾毁土地复垦项目又是一项非盈利性的政府无偿投资项目，有着明确的社会效益目标。因此，社会效益是其实施后效益评价的重要的考察指标，但对于社会效益的评价还没有形成一个完善的体系，应当建立一个标准化的评价体系和效益评价的长效机制。

灾毁土地复垦项目实施后必然会对社会产生一定影响，但影响可能是正面的也可能是负面的，因此，项目的实施过程中必须消除负面的影响，争取最大的社会效益。可作为社会效益评价的指标有很多，根据灾毁土地自身特点，结合国内外土地复垦项目社会效益评价的经验进行指标选择，当然，要具体项目具体分析，项目不同、损毁类型不同、损毁程度不同，选取的评价指标、个数及其侧重点也会有所不同。本文选择的灾毁土地复垦社会效益的评价指标如表9-3所示。

表9-3 灾毁土地复垦社会效益评价体系

各个评价指标的相关运算公式为：
1.灾毁土地复垦率

灾害损毁土地复垦

灾毁土地复垦率是反映区域土地复垦工作成效的一个重要指标，也是唯一一个不以单一项目为单位进行评价的指标，即在需要复垦的土地面积中已复垦的土地面积所占的比例。
2.新增耕地和新增耕地率
项目实施后，一般将新增耕地的数量作为反映项目可行性和重要性的一个重要指标，同时，它也是反映项目实施对社会效益影响程度大小的指标。其公式分别为：
新增耕地面积＝复垦后耕地面积-复垦前耕地面积(9-23)

灾害损毁土地复垦

恢复耕地的耕作能力，提高耕地质量，增加有效耕地面积是灾毁土地复垦最重要的目的。因此，项目实施后新增耕地的数量是反映项目社会效益和影响程度大小的指标。土地开发整理类项目的规模必须满足一定的要求才能立项，以国家投资的项目为例，按照《国家投资土地开发整理项目管理暂行方法》规定，国家投资重点项目申报条件要求为：
(1)土地开发。丘陵山区建设规模在100～600公顷之间，项目尽量集中连片，单片面积一般不少于20公顷，片块不超过10片；平原地区在400～2000公顷之间，项目相对集中连片，单片面积不少于50公顷，片块不超过10片。
(2)土地整理。丘陵山区建设规模在100～1000公顷之间，项目尽量集中连片，单片面积一般不少于40公顷，片块不超过10片；平原地区在400～2000公顷之间，项目相对集中连片，单片面积不少于60公顷，片块不超过10片。
(3)土地复垦。丘陵山区建设规模在60～400公顷之间，项目尽量集中连片，单片面积一般不少于20公顷，片块不超过10片；平原地区在200～1000公顷之间，项目相对集中连片，单片面积不少于60公顷，片块不超过10片。
新增耕地率要求为：土地整理净增耕地面积一般不低于项目建设规模面积的10%；土地复垦净增耕地面积一般不低于项目建设规模面积的40%；土地开发净增耕地面积一般不低于项目建设规模面积的60%。
对于灾毁地区可申报补助项目，建设规模要求：项目尽量集中连片，丘陵山区100公顷以上，平原地区200公顷以上。
3.土地利用增加率

灾害损毁土地复垦

土地利用率指复垦范围内已利用的土地面积与区域土地总面积之比，一般用百分数表示。土地利用增加率是反映复垦后土地利用程度的数量指标，其高低取决于灾毁土地中可复垦的土地面积、当地的自然条件、经济条件、土地利用技术水平、生产关系和社会制度等多种因素。
4.粮食产量增加率

灾害损毁土地复垦

粮食问题无疑是基本国情之一，是关及民生的头等大事。根据《中国耕地资源数量变化的趋势分析与数据重建》一文介绍，2010年开始，中国耕地资源数量减少的幅度也会逐渐减小。随着土地整治项目的开展，生态退耕任务的完成，耕地的保有量将会呈现良态，且随着农业技术的发展，粮食产量必然呈现增长的态势。
5.新增耕地可供养人数

灾害损毁土地复垦

从我国现状来看，农民最基本的社会生活保障仍然是耕地。复垦项目的实施一方面增加人均耕地面积，提高农民基本社会生活水平；另一方面使项目区的耕地资源的质量有一定程度的提高。在现实生活中，对新增耕地可供养人数进行计算，可反映出项目实施所带来的社会效益的大小。可供养的人口数量越多，表明项目区农民基本社会生活保障提高的程度越高，项目所带来的社会效益也就会越大。而灾区失地农民数量越大，项目实施后新增耕地所带来的社会效益将体现得更为明显。
6.道路通达增加率

灾害损毁土地复垦

道路通达率是评价一个地区交通道路网的通达程度。道路能进一步改善项目区居民的生产生活条件，充分利用原有道路路基、避免占用农用耕地和林地，重点提高路面平整性和路面抗灾排水能力，针对路况条件较好的区域，提高道路建设标准，进行路面硬化，砌筑排水沟，改善道路的通行排水条件。该指标是通过田间道路工程来实现的，它是反映项目区生产、生活条件提高的重要指标。
7.水利设施利用增加率
水利设施利用增加率＝复垦后水利设施利用率-复垦前水利设施利用率(9-29)
我国的水资源总量虽然较多，但人均水资源量仅为2100立方米，亩均水资源量也只有1400立方米，分别占世界平均水平的28%和50%；呈现水资源时空分布不均、人多水少、淡水资源利用率低、水土流失严重、水生态环境脆弱和自然灾害频发等特点。大部分地区降水量以及河川径流量的60%～80%集中在汛期，常常会出现连续几年的丰水年或枯水年的情况；我国水资源南北分布极为不均，北方地区土地面积占全国的64%，其中耕地占60%，人口占到全国的46%，地区生产总值达到45%，然而水资源量仅占全国的19%。复垦后水利设施利用增加率是通过灌溉与排水工程来实现的，它不仅可以为项目区农业生产水源可持续发展和防治涝灾提供保证，还可提高渠系水利用系数，改善项目区生态环境状况。
8.复种指数增加量
复种指数增加量＝复垦后项目区复种指数-复垦前项目区复种指数(9-30)
复种指数是指一定时期内(一般为1年)在同一地块耕地面积上种植农作物的平均次数，即年内耕地面积上种植农作物的平均次数或者年内耕地上农作物总播种面积与耕地面积之比。复种指数反映复种程度的高低，用来比较不同年份、不同地区和不同生产单位之间耕地的利用情况。耕地复种指数的高低受当地劳力、热量、科学技术水平、土壤、水分和肥料等条件的影响。热量条件好、总积温高、无霜期长、水分充足是提高耕地复种指数的基础。农业科学技术水平高、经济发达，则为耕地复种指数的提高创造了条件。我国南方总体上水热条件好，耕地利用率高，湖北、湖南、江西、浙江、福建、广东等省的大部分区域，耕地复种指数均在200%以上。提高耕地的复种指数，对农业生产发展、产量增加均具有重要作用。目前，中国复种的耕地面积约占全国耕地总面积的1/2，复种的播种面积占总播种面积的1/2。复种种类主要的有：稻—麦(油菜)、小麦—玉米、小麦—棉花、小麦—甘薯等。近几年，四川、贵州、云南、湖北、湖南、福建等省发展了小麦—水稻—再生稻种植模式，使水、气、光、热等自然资源得到充分利用。耕地复种指数能综合反映复垦项目中土地平整工程、灌溉与排水工程和田间道路工程等的实施情况，也是充分发掘耕地潜力、提高耕地质量、增强土地利用效率的重要指标。
9.人均纯收入增加量

灾害损毁土地复垦

在社会效益评价中分析项目实施后农民收入的变化情况是十分必要的。因为，复垦项目效益不仅要体现在增加耕地面积和提高耕地质量的指标上，其最终结果还要体现为使当地农民能够增产增收，这可以直观地反映项目区农民增收的程度，从而有利于改善生产、生活条件，充分调动和提高广大农民参与项目建设及农事活动的积极性。确定项目实施后农民的增收情况可以通过计算人均年纯收入增加量来实现。
10.生产力效果

灾害损毁土地复垦

我国城乡收入差距大的一个重要原因就是农业劳动生产率低下，灾区在这方面体现得尤为明显。灾毁土地复垦项目实施后，一方面将加快灾区农业机械化的发展，提高灾区单位面积农业产量和项目区生产力效果；另一方面会极大地促使复垦区农业劳动生产力向第二、第三产业转移。生产力效果提高的程度可以通过计算项目实施后农业劳动生产率增加量进行衡量，该项指标值与项目实施的社会效益成正比，指标值越大，效益越好；若指标值等于或小于0，则说明该项目不可行。
11.扶贫效果

灾害损毁土地复垦

尽管我国已宣布在2000年末实现基本消除贫困的目标，但是在全国局部区域贫困状况还很严重，尤其是灾害发生后进一步加重了这一情况。国家和有关单位通过各种形式对这些地区在生产条件、基础设施、就业机会等上给予扶持，使其能依靠自身的生产发展最终摆脱落后、贫困的局面。根据各地制定的相应的脱贫生活标准计算出项目实施后区域的脱贫率。脱贫率与社会效益是成正比的，脱贫率越大，项目实施后的扶贫效果就越好，社会效益也就越大。
灾毁土地复垦项目初期的社会效益，首先在减轻自然灾害上得到体现，例如，使新造的土地得到保护，免遭沟蚀、沙化和石化破坏；减轻复垦区下游洪涝灾害、水土流失及泥沙危害；减轻滑坡、泥石流的危害；减轻复垦区风沙与风蚀危害等。这个阶段还没有条件产生促进社会进步的社会效益。复垦的中后期，复垦区已具有了生产功能，其社会效益不仅在减轻自然灾害上得到体现，更上升到了促进社会的进步，增加耕地面积，缓解人地矛盾，使失业、失地农民及其剩余劳动力有用武之地，提高劳动利用率，改善农业基础设施，提高土地生产率，提高环境容量，调整土地利用结构和农业产业结构，适应市场经济，促进农民脱贫致富奔小康等。同时，经过重塑土地、重构土壤、恢复植被等，既保证了“农业用地总量动态平衡”，又重建了与原生态系统相当甚至更好的生态系统，促进了社会的和谐稳定。

前一章对自然灾害损毁土地类型做了分析，因为气象灾害繁多，且其损毁土地大部分只需要通过简单的土地整理即可恢复土地原来的生产能力，所以本章主要是对地震作用、洪水、地质灾害及因这些灾害发生而引起的后期营力作用损毁土地复垦进行分析和研究。

对灾毁地复垦可行性分析主要从下列几方面进行：①地质构造稳定状况；②再次发生灾害可能性；③地形地貌情况；④土壤状况；⑤基础设施条件；⑥复垦资金投入情况。

(1)地质构造稳定状况。地质构造是指组成地壳的岩层和岩体在内、外动力地质作用下发生变形，从而形成诸如褶皱、节理、断层、劈理以及其他各种面状和线状构造等。地震活动是现代地壳运动的反映，它与地质构造特别是断裂构造关系密切；构造运动常形成大的断裂挤压破碎带等构造软弱带，加之构造应力的叠加影响，使得该地段的岩层遭到强烈破坏，岩石破碎，稳定性降低，从而造成滑坡、崩塌的发生；构造运动为滑坡、崩塌的发生提供物质基础的同时，对其规模、空间分布还具有控制作用；地质构造虽然不对泥石流起直接控制作用，但是构造抬升为泥石流提供势能条件，构造运动产生的破碎岩石为泥石流发生提供物源。因此，地质构造是否稳定直接影响地震、地质灾害等发生的可能性，决定着灾毁土地复垦的可行性，必须对灾毁区域的地质构造状况进行分析，只有在地质构造稳定的条件下才能进行复垦。

(2)再次发生灾害可能性。自然灾害的发生具有一定的地域性、周期性、不重复性和关联性等特点。也就是说，不同地区的灾害类型往往具有差异；在同一区域的自然灾害的发生又会呈现一定周期性，具有再次发生的可能性，如常对某种灾害描述成“十年一遇”、“百年一遇”；同一地区发生的灾害过程和灾害结果往往是不可重复的；某种灾害发生与另一种灾害发生往往有关联，如山洪诱发泥石流、地震造成滑坡等。因此，判断灾毁区域再次发生灾害可能性是灾毁土地复垦是否可行的前提条件，只有在再次发生灾害可能性小的情况下才能进行灾毁地复垦。

(3)地形地貌情况。这里的地形地貌主要指地面坡度，自然灾害(尤其是地震、崩塌、泥石流等)的发生会改变地面坡度，地面坡度影响能量的再分配，当复垦为耕地时地面坡度不宜大于25°。但对于个别区域，农民集中且损毁耕地数量大的，坡度可适当增大，但不能超过30°，坡度大的区域主要考虑复垦为林地或草地。

(4)土壤状况。土壤状况主要包括土壤比例、土壤层厚度、污染情况等。这里的土壤比例指体积百分比，损毁土地土壤中往往夹杂大量石块、砖砾、动植物残体，土壤比例的高低直接影响复垦后农作物的生长，一般要求土壤比例大于70%；土壤层厚度即有效土层厚度，其厚度以大于50厘米为宜，特殊地区也不要低于40厘米才能保证耕作要求；灾区危险化学品泄漏、消杀剂使用、病原微生物和采矿用地(尤其含重金属的矿区)破坏都可能造成土壤污染，所以判断灾毁土地土壤污染情况对复垦也至关重要。

(5)基础设施条件。基础设施指交通和水利设施，主要是灾后具有使用功能或虽然已损毁但是修复后可继续使用的田间道、生产路、山平塘、蓄水池、沟渠等。为保障工程施工和复垦后农民耕作需要，一般要求复垦区域的交通通达度超过1.5千米/千米²；蓄水、灌排等水利设施也要较好，要保障现有完好的、复垦中修补或新建完善的水利设施能使农田达到“旱能灌，涝能排”的要求。

(6)复垦资金投入情况。复垦资金投入也是影响复垦可行性的重要因素，投资太高，成本较高，资金压力大，效益降低；投资太低，工程质量不能充分保障，复垦效果不佳。一般破坏程度大的区域，其建设规模投资控制在7000～8000元/亩；损毁较轻，通过整理复垦即可恢复的区域控制在1500元/亩。

通过上述几方面因素，按灾毁土地成因对灾毁土地复垦可行性进行分析，结果见表4-1。

表4-1 灾毁土地复垦可行性分析表

续表

续表

注：“∗”表示复垦可行性小；“∗∗”表示复垦可行性一般；“∗∗∗”表示复垦可行性较大；“∗∗∗∗”表示复垦可行性大。

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