“万顷良田建设工程”的土地利用综合效益评价指标体系研究

“万顷良田建设工程”规划决策设计研究~

0引言
“万顷良田建设工程”是江苏省依据土地利用总体规划、城镇规划，以土地开发整理项目为载体的综合整治工程。本文通过对“万顷良田建设工程”中规划业务决策内涵及性质的分析，对万顷良田建设工作的资源评价、规划方案编制和动态监测业务流程进行了设计，对其规划决策过程中规划管理模式进行了规范化、系统化，为尝试通过人机交互方式来解决此类半结构化规划问题奠定了基础。
1研究背景
在工业化、城市化进程加速的今天，耕地资源日益受到工业和城市土地利用的经济竞争，部分地区耕地非农化利用的趋势不可逆转，严重影响国家的粮食安全。江苏省在耕地资源的保护和合理利用的实践中走出了一条“以建设促保护”的新路子，在全省范围内结合土地开发整理，开展了“万顷良田建设工程”。“万顷良田建设工程”是依据土地利用总体规划、城镇规划，以土地开发整理项目为载体，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，将农村居民迁移到城镇，建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。
各地在“万顷良田建设工程”中的方案编制、资源调查和评价、规划、管理以及机制建设等方面进行了大量理论和实践探索，并出台了一系列政策和规范，有力地促进了这项工作的顺利开展。但是，由于这项工作尚处于探索、试点阶段，没有可供借鉴的成功经验，体系、制度、机制建设还不够完善，“万顷良田建设工程”规划管理模式尚未明晰，较难为决策者提供有效的决策辅助。“万顷良田建设工程”规划管理各项业务的具体操作，业务间的相互联系等等问题都尚不清楚，因此，“万顷良田建设工程”规划决策过程必须规范化、系统化，明晰“万顷良田建设工程”规划管理的业务流程，梳理各业务环节之间的关系是当前亟需完成的工作，也是尝试通过人机交互方式解决半结构化规划问题的实现基础。
2“万顷良田建设工程”规划业务决策流程
2.1“万顷良田建设工程”规划决策内涵与性质
“万顷良田建设工程”规划决策的目标可概括为:坚持以保障区域粮食综合生产能力的原则，通过土地开发整理等手段建设高产稳产农田，增加有效耕地面积，提高土地单位面积产量，以建设促进耕地保护和农村现代化。因此，“万顷良田建设工程”规划决策活动可界定为基于高标准高质量农田规划决策目标，分析地方经济社会发展水平、土地利用态势、生态环境质量、标准农田后备资源、相关政策法规等因素，合理确定规划期内高标准农田的建设规模、空间布局、开发时序，评价并制定农田规划方案，并通过监控方案实施过程反馈信息，不断调整决策方案的一项土地利用规划业务活动。
2.2“万顷良田建设工程”规划业务与决策流程
针对当前“万顷良田建设工程”规划业务的内容、流程尚不明晰的现状，面向国土部门中间管理层和高层决策层，将其业务分解为以下五项，即:
(1)信息获取:通过测量或遥感信息提取等方法，获得已建设的高标准农田空间分布信息。
(2)资源评价:根据一系列高标准农田的立地条件量化判别标准，采集并处理自然、社会、经济等方面的相关数据，对地方高标准标准农田资源状况进行综合评价，划分其后备资源等级，作为高标准农田规划方案制定的基础数据。
(3)区域规划:根据区域经济社会发展水平和上级下达的高标准农田建设指标，在区域宏观层次上设计高标准农田建设规模及空间布局的规划方案，并对多种方案的可行性、综合效益进行评价分析，确定最优化的规划方案，编制规划方案。
(4)局部调整:为兼顾区域的粮食安全与经济社会发展，“万顷良田建设工程”规划管理应具有一定的弹性，即允许根据区域局部用地需要，如国家级、省市级重大建设项目工程等，对局部范围的“万顷良田建设工程”规划进行调整，实现标准农田“严格控制，先补后占”的方针，编制“万顷良田建设工程”规划补充方案。
(5)动态监测:对“万顷良田建设工程”土地整理项目实施进度及标准农田保护现状进行动态监测，以保障“万顷良田建设工程”规划的顺利完成和避免非法占用;同时，对标准农田的耕地质量及其周边生态环境质量进行预警，始终保证标准农田为优质的高产稳产田。
“万顷良田建设工程”规划业务间的流程可以看作是一个循环的决策过程，图1表示“万顷良田建设工程”规划各项业务与其规划决策过程之间的关系。其中，信息获取是整个标准农田规划活动的基础;资源评价是设计和评价各个规划方案的重要依据;区域规划与局部调整可以看作是在既定的建设目标下的方案设计与评价工作，并通过比较权衡确定最终规划方案的过程;动态监测是对规划方案实施情况及耕地质量的监测与预警，及时将建设与利用情况反馈给规划者，使他们根据实际情况重新调整“万顷良田建设工程”规划的目标，进入下一个“万顷良田建设工程”规划决策循环过程。

图1“万顷良田建设工程”规划活动的决策循环过程图


图2 “万顷良田建设工程”资源评价业务流程图

2.2.1“万顷良田建设工程”资源评价业务流程
“万顷良田建设工程”资源评价业务是根据“万顷良田建设工程”立地条件评价体系，对区域内标准农田后备资源进行评价，了解当前区域内可直接建设成标准农田的土地资源的数量与分布，以及可改造成为标准农田的后备土地资源的数量与分布，作为“万顷良田建设工程”规划的重要依据。其具体业务包括:选择与标准农田建设紧密相关的因素因子;确定各个因素因子的参评权重、评分标准;各个参评因子专题数据采集、转换、分析、成图;综合划分标准农田立地条件等级及生成专题图件等，如图2所示。

图3 “万顷良田建设工程”规划方案编制业务决策流程图

2.2.2“万顷良田建设工程”规划方案编制业务流程
“万顷良田建设工程”规划方案编制业务是为完成上级下达的地区标准农田建设指标而进行的宏观层面的空间布局。通过设置不同规划场景(如调整建设指标和标准农田后备资源的入选门槛)，制定不同的“万顷良田建设工程”规划方案。决策者根据地区发展战略、相关政策法规、现实可行性对各个方案进行评价，最终确定最优方案，并送审报批，如图3所示。

图4 “万顷良田建设工程”动态监测业务流程图

2.2.3“万顷良田建设工程”动态监测业务流程
“万顷良田建设工程”动态监测业务包括规划实施动态监测与耕地质量预警两部分。前者是通过遥感影像、GPS外业调查数据，对标准农田规划实施进程进行评价，及时向规划者反映标准农田保护现状，从而为规划决策者的下一步决策工作提供支持。后者既包括宏观层面上，区域标准农田耕地质量的变化分析及未来趋势预测，发出警兆;也包括微观层面上，对周边标准农田环境质量的评价，向规划者提出对策和调整方案，如图4所示。
3结论
“万顷良田建设工程”作为一项专题土地利用规划，其决策工作中既存在一些能够清晰描述的结构化过程，也存在着难以认识完全和描述清楚的非结构化过程。因此，“万顷良田建设工程”是介于宏观决策层与微观管理层之间复杂的半结构化空间域决策问题，可在遥感、GIS及空间决策支持系统的支持下以人机交互的方式来解决。
通过对“万顷良田建设工程”决策过程的分析、细化，建立集成丰富的数据资料和应用模型的“万顷良田建设工程”规划空间决策支持系统，可以实现高效、科学的“万顷良田建设工程”规划决策辅助，使国土管理部门能够快速高效、科学合理地安排标准农田建设任务，动态协调耕地保护与经济社会发展、生态保育、产业结构调整等之间的关系，保障地区粮食综合生产能力和粮食安全。

0引言
“万顷良田”是指在一个县域范围内由若干300公顷以上成片规模农田组成的，总面积1000公顷以上、基础设施配套的高标准农田。实施“万顷良田建设工程”，将工程区内的村庄整体搬迁，将居民集中到城镇居住，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，建成大面积连片高标准农田，可实现农村耕地资源、建设用地资源从零星分散转向空间聚集，进而推动劳动力资源、市场需求和公共服务资源等各类关联生产要素在一定区域内流动聚集、集中配置，最终产生巨大的聚合效应。
耕地资源、建设用地资源的聚集必然会引起土地质量和土地价值的变化，本文试图在这方面作一些探讨。
1“万顷良田建设工程”对工程区土地质量的影响
“万顷良田建设工程”(以下简称工程)通过对工程区内的农用地与农村建设用地实行统一规划、统一布局，按照“沟、渠、路、林综合配套，村、田、塘、坟综合整理”的原则进行规划整理，形成纵横交错的交通体系、完善先进的配套水利设施、良好的农田防护林网络和布局规则的农田等农村生态景观，明显提高工程区土地质量。工程对土地质量的影响分为农用地整理和建设用地空间整合两个方面。
1.1农用地整理方面
影响农用地质量的因素包括自然因素、经济因素和区位因素。表1给出了农用地质量影响因素因子体系，工程中农用地质量的影响因素因子的确定，可根据工程区的实际情况，对表1给出的因素因子加以筛选或补充，以满足质量评价的需要。

表1 农用地质量影响因素因子体系

通常情况下，工程区土地开发整理的内容主要包括土地平整、田间灌排、道路及防护林等工程的建设。这些建设项目对土地质量的影响主要体现在3个方面。
1.1.1自然因素
包括地形坡度、耕作层厚度、有机质含量、地下水埋深等。
(1)地形坡度:地形坡度主要依据工程区内实测地形图得出坡度分析表，根据坡度分析表对区内地势起伏较大的局部区域进行土地平整，平整后耕作田块田面坡度可满足灌溉水流推进和作物对灌水均匀性的要求。
(2)耕作层厚度:工程通过熟土回填、机械化深耕松土，提高耕作层厚度，促进作物增产。
(3)有机质含量:工程实施后，通过表层覆盖熟土、种植绿肥、增加秸草还田数量、增施有机肥料等措施，改良土壤结构，提高土壤有机质含量。
(4)地下水埋深:根据作物的生长需要，小麦、油菜、玉米种植区地下水位控制在0.8米以下，棉花种植区地下水位控制在1.2米以下，因此末级排水沟的排渍水位应当低于农田要求的地下水埋深。工程通过确定合理的排水沟深度来满足排渍要求。
1.1.2经济因素
包括林网化程度、灌溉保证率、排水条件、田间道路、田块大小、田块形状、田块平整度、经营规模、利用集约度等。
(1)林网化程度:工程林网化主要是沿田间道两侧栽植护路林，以美化景观和控制水土流失。
(2)灌溉保证率:灌溉保证率是指预期灌溉用水量在多年灌溉中能够得到充分满足的年数的出现几率，为灌溉工程设计标准的一项重要指标，以百分率(%)表示。根据工程区的气象、降雨资料，确定设计灌溉保证率下的可供水量。通过新建高标准的灌溉系统，可提高灌溉水利用系数、减少渠道占地面积，达到既保障作物需水量，又节约用水、节约耕地的目的。
(3)排水条件:通过健全斗、农沟，农田涝水经田间“三沟”直接排入小沟，最后排入大沟，消灭“实心田”，达到防洪除涝、稳定产量的目的。
(4)田间道路:通过工程的实施，配套田间道、生产路，上接主干道，下至每一块农田，使工程区内交通道路系统完善，方便农业机械下田、农民耕作和交通运输。
(5)田块大小、形状和平整度:通过推高填低、田块归并、废沟渠填埋和建设用地整理，使工程区内田块大小便于机械耕作达到灌水均匀和排水顺畅，田块形状普遍为方格状，格田内部田面高差在±3厘米之内。
(6)经营规模、利用集约度:通过工程的实施，形成集中连片、基础设施配套的高标准农田，适宜进行规模化经营、集约化利用，为现代农业的发展提供良好的平台。
1.1.3区位因素
包括道路通达度、对外交通便利度等。
通过工程实施，完善工程区田间道路系统，并与周边现有的县、村级公路相连接，提高了工程区的生产道路通达度和对外交通便利度，为工程区的高效农业项目和特色农业经济发展提供了必备的基础条件。
综合以上分析，参考《农用地定级规程》(TD/T1005—2003)关于农用地的参评标准，采用特尔斐法制定农用地整理土地质量影响因素因子评分标准表(表2)。

表2 农用地整理土地质量影响因素因子评分标准表


续表

下面以里下河平原工程类型区的典型特征为例，进行工程土地质量变化分析。工程区地貌类型为平原，气候为北亚热带湿润季风气候，土壤类型为粘土，灌溉保证率为85%，工程区周边有主要的河流作为灌溉水源和排水通道，工程区对外交通较为便利，但无供农业机械下田的田间道路。根据工程区工程实施前后土壤采样和对工程区实地考察结果，依照土地质量影响因素因子评分标准，分别对工程实施前后各个评价因子进行打分，再采用加权平均的方法进行综合打分，综合质量分值计算公式如下:

城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践

式中:S———工程区农用地质量分值;
W———该评价因子权重;
Pi———工程区农用地某因子得分值。
如工程区农用地类型多样或土地质量分片差异较大，则应划分质量评价单元，针对各单元分别进行评价，然后汇总质量分值。
工程区农用地整理工程实施前后土地质量影响因素因子得分对比情况可见表3。

表3 农用地整理工程实施前后土地质量影响因素因子得分对比表

由上面的评价结果可知，农用地整理工程实施前工程区土地质量综合得分为40分;工程实施后工程区土地质量综合理论得分为92分，考虑到工程施工质量等修正因素后，工程实施后修正得分为82.8分。从以上数据分析可知，通过本工程的实施土地质量得分增加了42.8分，土地质量水平提高明显。
1.2建设用地空间整合方面
建设用地空间整合从建设用地集约利用度、城乡建设用地布局、基础配套设施状况3个方面来考查工程区的土地质量。
通过城乡建设用地增减挂钩等途径，把工程拆旧区零散的村庄、废弃的学校、破产的乡镇企业等粗放、低效的建设用地复垦或调整置换为城镇建设用地，把农民整村转移到中心镇以上，建成公寓式住宅，可以节约70%以上的建设用地，土地集约利用度明显提高。
随着农村人员转移，逐步压缩农村建设用地供给，在优先安排农民安置房、基础设施等配套建设用地后，节余的用地指标可以调剂弥补现代制造业和城市服务业用地缺口，有利于促进工业化、城镇化进程，优化城乡建设用地结构和布局。
建新安置区内配套道路、供排水管网、绿化带、强弱电综合布线等基础生活设施，满足居民的日常生活要求;同时，规划配套沿街商业服务设施、社区服务中心，营造良好的商业、文化氛围，提高人民的生活质量。
2“万顷良田建设工程”引起的土地价值变化分析
“万顷良田建设工程”在实物形态上改变了工程区农用地和建设用地的质量，这种改变反映在货币形态上就是工程区农用地及与工程项目相关的建设用地价值变化。
2.1农用地价值变化分析
农用地价值是指在现行状况下农用地所表现出来的各种价值形态之和。现阶段农用地价值主要包含以下4方面:①经济价值，即利用农用地肥力产出粮食或经济作物;②社会保障价值，即承包户的农用地对农户所表现出来的社会保障价值;③国家粮食安全价值，我国是世界上人口最多的国家，保障国家粮食安全是进行发展、建设最基本的条件，而保持一定数量和质量的农用地是维护粮食安全的必然要求;④生态价值，表现在防止土壤侵蚀、涵养水源、调节微气候、净化水质、净化空气等方面。
2.1.1经济价值变化
工程通过统一规划和综合整理，建成规模成片的优质农田，耕地面积有效增加、耕地质量显著提高。通过前文里下河平原工程区农用地整理土地质量评分可知，工程实施后比实施前农用地质量分值大幅度增加了42.8分，增加了一倍多。耕地质量的提高，可使工程区内农作物单产相应提高;耕地面积增加，更能使农作物总产量提高。由于在一定时期内农作物的种植成本相对保持稳定，故工程区内农用地的经济价值增加。
工程区农用地的经济价值变化可以通过一定的估价方法予以量化。在各地农用地基准地价尚未制订之前，这里建议采用评分估价法测算农用地的经济价值。评分估价法是指按照一定的原则，建立影响农用地价格的因素体系和因素评分标准，依据因素评分标准对待估农用地的相应条件进行评价赋分，按其得分值的大小，乘以客观的农用地单位分值价格，从而得到农用地价格的一种估价方法。其评估步骤分为5步。
(1)建立农用地价格影响因素体系。
(2)制定农用地价格影响因素评分标准。
(3)依据(1)、(2)对待估宗地进行评分。
(4)确定客观的农用地单位分值价格。
(5)计算待估宗地价格。
根据上述步骤，分别测算出工程实施前后工程区农用地经济价值，计算两者之差，就可能得到土地经济价值的变化量。
现就土地质量变化分析举例说明土地经济价值变化量的测算。典型工程位于里下河平原工程类型区，水田典型耕作制度为稻麦轮作，工程建设规模为1000公顷，原有耕地700公顷，新增耕地100公顷。参照当地有关单位的农用地价格研究成果，确定工程区农用地(水田)无限年期单位分值价格为0.45万元/公顷。工程区农用地整理工程实施前农用地综合得分为40分，工程实施后修正得分为82.8分，土地质量得分增加42.8分，故工程引起的原有耕地经济价值变化量为19.26万元/公顷，新增耕地经济价值为37.26万元/公顷;工程引起的耕地经济价值变化总量为17208万元。
2.1.2社会保障价值变化
社会保障价值是指农民失去土地后，为获得最低生活保障、接受教育、再就业培训等应获得的补偿。社会保障包括养老保险、医疗保险和最低生活保障等，是失地农民市民化的重要内容和基本标准。参照《农用地估价规程》的有关规定，农用地社会保障价值的计算公式如下:

城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践

式中:P———单位面积农用地社会保障价值;
Y1———一次性支付基本社会养老保险人均费用;
Y2———一次性支付基本医疗保险人均费用;
Y3———建立低收入保障预计人均成本;
Y4———人均教育和再就业培训费用;
A———人均农用地面积。
从以上公式可以看出，人均农用地面积对社会保障价值的影响很大。“万顷良田建设工程”强调以建成大面积连片高标准农田为重点，建设工程实施后，一般都能大量增加有效耕地面积，在需要安置的农村人口数量不变的情况下，降低了单位面积耕地的社会保障负担，有利于试点单位探索“以土地承包经营权换社保”工作，加快实现工程区农民向市民身份转换，加快城镇化进程。
2.1.3国家粮食安全价值变化
工程有利于增加耕作面积，提高耕地质量，改善耕作条件，提高粮食产量;有利于发展现代高效农业项目，提高农业产出水平，从微观上进一步增加了国家粮食安全价值。
2.1.4生态价值变化
工程引起的生态价值变化量可以用实施前后工程区生态系统服务功能价值的对比分析得到。生态系统服务代表人类从生态系统和生态过程中获得的利益，主要包括两大类:一类是生态系统产品，如食品、原材料等;另一类是对人类生存及生活质量有贡献的生态系统功能，如调节气候及大气中的气体组成、涵养水源、保持土壤及支持生命的自然环境条件等。
生态系统服务功能可分为9大类，即气体调节、气候调节、水源涵养、土壤形成与保护、废物处理、生物多样性保护、食品生产、原材料供应、娱乐文化(许明等，2008)。利用工程区耕地、园地、林地、其他农用地、居民点及独立工矿用地、交通用地、水利设施用地等土地利用类型的不同生态系统服务类型的生态价值系数(即单位面积生态系统服务价值，单位:元/公顷)，乘以工程实施前后土地利用数据，就可以计算出相应的生态系统服务价值。工程实施前后全部土地的生态系统服务价值为

城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践

式中:ESV前、ESV后———工程区整理前、后全部土地的生态系统服务价值(元)之和;
Ai、A'i———工程区整理前、后第i类土地面积(公顷);
Vij———第i类土地的第j种生态系统服务类型的生态价值系数;
i———耕地、园地、林地等10种土地利用类型;
j———气体调节、气候调节、水源涵养等9种生态系统服务类型。

城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践

式中:ESV实施———工程实施取得的生态系统服务价值(元)。
下面是前述里下河地区典型项目整理前后生态系统服务价值的测算示例。
2.1.4.1测算过程
根据典型项目工程区整理前后土地利用结构变化表(略)、2010年里下河地区生态系统服务价值系数表(表4)，计算得到相应的生态系统服务价值(表5)。

表4 2010年里下河地区生态系统服务价值系数表 单位:元/公顷

注:“－”负值表示减少。
2.1.4.2结果分析
从总体来看，工程的实施取得了较大的生态效益，生态系统服务价值增加了151.70万元，工程对生态环境起到了较大的改善作用。
从生态系统9项生态服务功能看，除娱乐文化外服务价值均有所增加。根据增加的幅度，可将这9项功能分为3类:①增加显著型，主要是废物处理和水源涵养功能，价值增加分别为77.01万元和41.26万元;②增加较显著型，包括气体调节、气候调节、土壤形成与保护、生物多样性保护、食品生产5种功能，价值增加都在3万～13万元之间;③增加不显著型，主要为原材料供应功能，这主要是因为生态价值较大的林地整理前后面积不变引起的。娱乐文化服务价值减少的原因为工程实施中对废弃坑塘、废弃沟渠及未利用土地的整理，减少了土地利用类型，使地貌景观趋于单调所致。

表5 里下河地区典型项目整理前后生态系统服务价值表

注：“-”负值表示减少。
从各类土地生态服务价值看，林地和坑塘水面等都是重要的生态资源，生态服务价值较高，这类用地的减少将导致生态服务价值降低;这类用地的增加将引起生态服务价值的提高。从地类变化来看，里下河项目实施中主要是耕地资源增加，而其他农用地、居民点及独立工矿用地、未利用土地等资源减少。在整个过程中，耕地生态服务功能价值增加63.78万元，居民点及独立工矿用地生态服务功能价值增加134.36万元;与之对应，其他农用地、未利用土地的服务功能价值减少46.44万元。
总之，工程引起了土地利用结构变化，导致了工程区生态系统服务价值的增减。合理开发利用各类土地资源，适当增加和保护生态服务价值高的地类，补充一定生态用地，应成为工程实施的重要内容。
2.2建设用地价值变化分析
发生地价变化的建设用地主要是工程区内列入复垦范围的农村居民点、废弃工矿等集体建设用地(拆旧地块)，这些土地在工程实施中被复垦为农用地，置换出来的挂钩指标30%左右用于安置被搬迁村民，剩余部分用于城镇建设。由于“万顷良田建设工程”提倡农民向城镇集中居住，所以建新安置地块也位于城镇。故工程涉及的建新地块(包括建新留用地块、建新安置地块)价值均可采用城镇基准地价进行测算。原集体建设用地价值可采用征地区片价或采用征地案例比较法、农地价格因素修正法测算。建新地块价值与拆旧地块价值之差即为工程引起的建设用地价值变化量。
建设用地价值受区位条件、交通状况、公用设施及基础设施水平、区域环境条件、建筑容积率等因素的影响很大。工程的实施，将农村居民集中转移到城镇多层或高层公寓居住，中心城镇的水、电、路等基础设施齐全，医院、学校、银行、体育、文娱等服务设施完备，环境整洁优美，购物、出行方便，各项因素条件相对于原零散农村居民点都有明显改善，建设用地价值大幅度提升;建新留用地块通过招标、拍卖、挂牌方式出让，遵照城市规划要求用于工业建设或商住开发，相较于原农村土地的无序低效利用方式，充分显现了土地的市场价值。

0引言

我国正处于城市化、工业化加速发展时期，社会经济发展对土地资源的需求将持续上升，特别是一大批新上的“扩内需、保增长、保民生”项目要尽快落地，土地供需矛盾尖锐。如何能够既满足社会经济发展对用地的合理需求，又尽量少占耕地，牢牢守住子孙后代生存发展、安邦立国的根基，实现社会经济持续、健康发展的战略目标，是现阶段土地利用急需解决的重要课题。近年来，江苏省深入研究集聚资源、统筹发展的路径，探索、设计并试行推进“万顷良田建设工程”，力求通过经济发展方式基础性转变，形成保护资源和保障发展的有机统一、持续双赢。实施这一工程是江苏省国土资源部门落实科学发展观，实现双保双赢的具体举措，符合江苏省人多地少的资源省情，有助于促进江苏省经济社会又快又好发展。本文将从“万顷良田建设工程”的核心内涵“有效集聚潜在资源，有序统筹城乡发展”出发，对“万顷良田建设工程”的土地利用综合效益评价指标体系进行深入研究。

1“万顷良田建设工程”的核心内涵

“万顷良田建设工程”是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量;将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地;建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。该工程的核心内涵是通过土地资源集聚带动其他生产要素(如资本、劳动力等)集中、集聚，充分利用规模经济原理，逐步实现规模化生产经营，提高资源配置效率，促进城乡统筹发展。

1.1集聚资源

1.1.1农用地资源集聚

通过“万顷良田建设工程”推进农用地资源的集聚，不仅可以有效地增加耕地面积、提高耕地质量，还有助于加快农业现代化进程、保障农产品质量安全。农用地整治一般可以增加整治区5%左右的实际种植面积，村庄搬迁可以将原村庄100%复垦为有效耕地。通过统一规划和综合整治，建成规模成片的优质农田，耕地质量显著提高。农田集中成片，便于发展现代高效农业项目，利于机械化作业、科学化管理、集约化经营，提高农业产出水平，促进农业产业化、现代化。与此同时，现代化种植、规模化生产和高标准维护，可以促进农业高新技术的大面积推广，减少化肥投入、农药喷洒、秸秆焚烧等传统作业方式对生态环境的污染，促进农产品质量的全面提升，保证消费安全。此外，通过建设大规模连片的农田，利用GPS(全球定位系统)摄像等技术手段，可以有效提高耕地保护的真实性、准确性和可控性。

1.1.2建设用地资源集聚

通过城乡建设用地增减挂钩等途径，把农村散乱、粗放、低效的建设用地，如撤并的村落、搬迁的学校、废弃的道路、淘汰的砖窑、破产的乡镇企业等，复垦或调整置换成建设用地。按照建新拆旧、集中集约的要求，把农民整村转移到中心镇以上，建成公寓式住宅，可以节约70%以上的建设用地。假设每年搬迁1个村，以每村3000～5000人测算，平均能够挂钩置换出700～800亩的用地指标。这相当于一个县1～2年的指令性建设用地计划总量。此举不仅可以缓解土地利用计划紧张的状况，切实减少基层违法违规用地行为的发生，也有利于提高土地利用效率，促进工业化、城镇化的进程。

1.1.3劳动力资源集聚

通过实施“万顷良田建设工程”，将村庄向中心镇以上集中，可以带动大批农村人口向乡镇以上转移和集居，实现劳动力供需贴近，帮助农民就地就近就业，稳定有序地达成非农化转型，既丰富并扩大本地劳动力资源优势，加快工业化、城镇化进程，又在一定程度上缓解由于农村劳动力跨区域流动引发的住房、医疗、上学等社会问题，减轻各级政府的负担。工程实施后，通过引入企业化生产经营方式和城镇化聚居模式，延伸加工产业、流通运营业和市场服务业，可以产生大量就业机会，劳动力资源的价值能够得以实现。

1.1.4市场需求与公共服务资源的集聚

实施“万顷良田建设工程”，引导项目区内农民到中心镇以上居住，不仅可以将分散的需求集中呈现，形成新兴市场(如家电市场、家装市场等)，而且可以进一步挖掘和激发潜在的消费需求，并放大集聚需求的乘数效应，促进服务业的繁荣兴盛。在公共服务资源方面，通过土地整治，改变陈旧落后生产方式遗留的散居村落模式，把人口集中到中心城镇以上居住，可以实现自来水、电力、通讯、电视等公共服务资源的有效集聚，能够拉动城镇相关产业发展，加快城镇化建设进程，实现真正意义上的城乡一体化发展。

1.2统筹发展

1.2.1集中有效性投入

在我国广大农村地区，农民分散居住、资源分散经营，束缚了生产力的进一步发展。需要改变当前对农村“撒网式”公共投入和财政补贴状况，减少条线部门对村级的硬件投入的过度要求，引导和促进人、财、物更多地向中心镇有效集聚。帮扶农村不仅要“授人以鱼”，更需要“授人以渔”。“授鱼”应限于特困群体的生计支撑，“授渔”是惠及“三农”全体的市场功能，即集中建设中心镇市场公用设施，改善集中居住区公共服务，为农产品流通提供顺畅的通道，为转移农民就业、创业提供良好的平台。

1.2.2减少过程性浪费

在新农村建设中，许多地方大力推行简单“新村建设”，只是将分散居住的村民组织集居，这并不能改变劳动力和生产资料的失配状态，而且还不可避免地带来短期重复拆建行为，无疑会产生“过程性浪费”。实施“万顷良田建设工程”，直接将工程区农民转移到中心镇以上，省略了“小村变大村”环节，可以避免或减少新农村建设中的“过程性浪费”。

1.2.3保护农民利益

实施“万顷良田建设工程”，关系到群众的切实利益和长远利益，必须妥善解决好项目区农民的土地补偿、社会保障等问题。在拆迁补偿方面，要坚持充分补偿的原则，合理审慎处置农民个人和农村集体资产;在生活保障方面，提倡给予“让渡”承包地的农民以充分的城市保障，确保他们实际生活水平有所提升。支持地方政府探索农民土地承包经营权置换城镇社会保障、宅基地使用权置换城镇住房的“双置换”改革，加快实现农民身份向市民的身份转换。

1.2.4有序协调推进

“万顷良田建设工程”是一项系统性、长期性、渐进性工程，必须统筹协调，有计划、有步骤地施行。要坚持科学规划，有序推进。可以选择经济基础相对较好，第二、第三产业相对发达，建设用地需求相对较大的地区先行试验;赞许在本地区最为贫困，改善要求最为迫切的村庄进行试点，但都要统一规划设计，有计划地实施搬迁和整理。要坚持政府主导，部门协同。即不能仅凭国土资源部门一己之力推行，必须由县、市政府主导，国土资源、财政、农业、建设、水利、劳动保障等相关部门协同作战、共同实施。要坚持统筹城乡，以农为先。工程将“建城”与“建田”结合起来，以建成大面积连片高标准农田为起点和重点，把城郊的土地和远郊的土地联动运作，将城郊的土地用以安置居住，将远郊的土地建设成万顷良田，并划入永久性基本农田保护区。

2“万顷良田建设工程”的土地利用综合效益评价原则

2.1科学性原则

由于土地利用是一个多层次、多目标的体系，土地利用的综合效益应该是经济系统、资源系统、环境系统和社会系统等方面利益的均衡反映。因此，指标体系的设计既要体现整体性，又要兼具层次性，是一个按隶属关系和层次原则组成的有序集合。

2.2可比性原则

土地利用综合效益评价是对评价区域土地利用的经济、生态、社会效益进行科学的评价。考虑到各个地区的自然、生态、经济和社会条件不同，土地利用综合效益也有差异，评价指标体系的构建、因素指标的量化，应在各评价区域中具有普遍性、代表性，体现同质可比性;评价方法的选择也应具有科学性，使评价结果在评价对象中具有可比性。

2.3公平性原则

土地利用综合效益评价应立足于总结经验、发现问题，有利于鼓励先进、鞭策后进，因此，此项工作的开展力求体现公平与效率、客观与公正。

2.4现势性原则

土地利用综合效益评价应与评价区域的土地利用情况和社会经济发展实际相结合，因时、因地制宜。评价指标体系的构建与指标测算应有时点数据作保证，使评价更具有可操作性。

3“万顷良田建设工程”的土地利用综合效益评价指标体系构建

构建一套科学合理、简便实用的土地利用综合效益评价指标体系，是“万顷良田建设工程”土地利用综合效益评价工作成败的关键。因此，需要进行深入的调查研究与充分的论证。一般而言，土地利用综合效益评价应着重体现以下几个方面:

(1)土地利用的经济效益，是指通过“万顷良田建设工程”产生的经济效益，用农地资源集聚经济效益、建设用地集聚经济效益、劳动力集聚经济效益、公共服务集聚经济效益表示。

(2)土地利用的生态效益，是指实施“万顷良田建设工程”后土地利用生态环境效益的改善，通过生态环境的建设，农村垃圾排放的减少，农业污染物质使用的减少及农村景观价值的提升来体现。

(3)土地利用的社会效益，是指通过“万顷良田建设工程”产生的社会效益，包括农民公众参与、农民权益保护、农民社会保障、农民民主管理意识方面。

基于以上分析，构建了“万顷良田建设工程”的土地利用综合效益评价指标体系(表1)。

表1 “万顷良田建设工程”的土地利用综合效益评价指标体系

4“万顷良田建设工程”的土地利用综合效益评价指标测算

4.1经济效益指标测算

“万顷良田建设工程”的土地利用的经济效益指标，包括农地资源集聚经济效益、建设用地集聚经济效益、劳动力集聚经济效益、公共服务集聚经济效益4个方面。

4.1.1农用地资源集聚经济效益

农用地资源集聚经济效益，是在“万顷良田建设工程”中，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积和提高耕地质量所体现出来的经济效益。农用地资源集聚经济效益主要通过农业产出的增量来测算。测算公式如下:

城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践

式中:A₁———农用地资源集聚经济效益;

O₂———“万顷良田建设工程”实施后的农业产值;

O₁———“万顷良田建设工程”实施前的农业产值;

I———“万顷良田建设工程”的投入。

4.1.2建设用地集聚经济效益

建设用地集聚经济效益，是在“万顷良田建设工程”中，将农村居民迁移到城镇，对农村居民点、破产倒闭的乡镇企业用地等进行整理、复垦，节约集约利用建设用地，实施城乡建设用地增减挂钩所体现出来的经济效益。建设用地集聚经济效益可以通过“万顷良田建设工程”实施后增加的建设用地指标的经济价值来评估。测算公式如下:

城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践

式中:A₂———建设用地集聚经济效益;

CL₂———“万顷良田建设工程”实施后的建设用地面积;

CL₁———“万顷良田建设工程”实施前的建设用地面积;

P———“万顷良田建设工程”实施区域建设用地单位价格(建设用地用途按实际用途测算);

I———“万顷良田建设工程”的投入。

4.1.3劳动力集聚经济效益

劳动力集聚经济效益，是在“万顷良田建设工程”中，通过引入规模化、企业化生产经营方式，提高劳动力资源价值所体现出来的经济效益。劳动力集聚经济效益可以通过“万顷良田建设工程”实施后就地就近就业劳动力资源的价值来测算。测算公式如下:

城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践

式中:A₃———劳动力集聚经济效益;

L₁———“万顷良田建设工程”实施前的农村劳动力本地转移数量;

L₂———“万顷良田建设工程”实施后的农村劳动力本地转移数量;

W———“万顷良田建设工程”实施区域劳动力平均年工资水平;

I———“万顷良田建设工程”的投入。

4.1.4公共服务集聚经济效益

公共服务集聚经济效益，是在“万顷良田建设工程”中，通过土地整治，改变陈旧、落后的生产方式下遗留下来的散居村落模式，把人口集中到中心城镇以上居住，实现自来水、电力、通讯、电视等公共服务资源有效集聚所体现出来的经济效益。公共服务集聚经济效益可以通过“万顷良田建设工程”实施后公共服务投入的减少量来评估。测算公式如下:

城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践

式中:A₄———公共服务集聚经济效益;

PS₁———“万顷良田建设工程”实施前的公共服务投入;

PS₂———“万顷良田建设工程”实施后的公共服务投入;

I———“万顷良田建设工程”的投入。

4.2生态效益指标测算

“万顷良田建设工程”的土地利用生态效益指标，包括农村生态环境的建设、农村垃圾排放的减少、农业污染物质使用的减少及农村景观价值的提升4个方面。

4.2.1农村生态环境的建设

农村生态环境的建设，是指在“万顷良田建设工程”中，通过土地复垦、整治、植树造林等方式，增加绿色植被面积，改善农村生态环境。农村生态环境的建设的生态效益主要通过绿色植被面积的增量来测算。测算公式如下:

城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践

式中:B₁———农村生态环境的建设的生态效益;

G₁———“万顷良田建设工程”实施前的绿色植被面积;

G₂———“万顷良田建设工程”实施后的绿色植被面积;

F₁———“万顷良田建设工程”实施区域建设绿色植被面积的单位成本;

I———“万顷良田建设工程”的投入。

4.2.2农村垃圾排放的减少

农村垃圾排放的减少是指在“万顷良田建设工程”中，通过改变原有的农民分散居住和资源分散经营，提高农民保护生态环境的意识，使得农村垃圾排放的数量减少，从而达到节省垃圾处理费用、保护农村生态环境的目的。农村垃圾排放的减少的生态效益可以通过“万顷良田建设工程”实施后农村垃圾排放减少量的经济价值来评估。测算公式如下:

城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践

式中:A₂———农村垃圾排放的减少的生态效益;

Ｒ₁———“万顷良田建设工程”实施前的农村垃圾排放量;

Ｒ₂———“万顷良田建设工程”实施后的农村垃圾排放量;

F₂———“万顷良田建设工程”实施区域农村垃圾的单位处理费用;

I———“万顷良田建设工程”的投入。

4.2.3农业污染物质使用的减少

农业污染物质使用的减少，是指在“万顷良田建设工程”中，通过土地整治，提高农地规模化经营水平，促进新品种、新技术的大面积推广，减少化肥投入、农药喷洒、塑料薄膜使用、秸秆焚烧等传统作业方式对生态环境的污染。农业污染物质使用的减少的生态效益可以通过“万顷良田建设工程”实施后农业污染物质使用量减少的价值来测算。测算公式如下:

城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践

式中:A₃———农业污染物质使用的减少的经济效益;

AP₁———“万顷良田建设工程”实施前的农业污染物质使用量;

AP₂———“万顷良田建设工程”实施后的农业污染物质使用量;

F₃———“万顷良田建设工程”实施区域农业污染物质单位使用量的污染处理费用;

I———“万顷良田建设工程”的投入。

4.2.4农村景观价值的提升

农村景观价值的提升，是指在“万顷良田建设工程”中，通过合理规划、土地整理、复垦、绿化建设、发展生态农业、休闲观光农业等，对田、水、路、林、村进行综合整治，提升农村整体景观，改善乡村环境面貌。农村景观价值的提升的生态效益可以通过“万顷良田建设工程”实施后农村景观价值的改善来评估。测算公式如下:

城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践

式中:B₄———农村景观价值的提升的生态效益;

LV₁———“万顷良田建设工程”实施前的农村景观价值;

LV₂———“万顷良田建设工程”实施后的农村景观价值;

I———“万顷良田建设工程”的投入。

4.3社会效益指标测算

“万顷良田建设工程”的土地利用社会效益包括农民公众参与、农民权益保护、农民社会保障、农民民主管理意识4个方面。其中，农民社会保障主要包括基本生活、居住、就业、入学、医疗、养老等方面。评估的方法是通过对“万顷良田建设工程”实施区域的农民进行意愿调查，测算他们在这几个方面的收益增量，再除以该区域“万顷良田建设工程”的投入量。具体测算公式如下:

城乡统筹发展路径创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践

式中:C———社会效益;

ΔPA———“万顷良田建设工程”实施后农民公众参与程度提高带来的收益增量;

ΔＲP———“万顷良田建设工程”实施后农民权益保护改善带来的收益增量;

ΔSS———“万顷良田建设工程”实施后农民社会保障状况改善带来的收益增量;

ΔDM———“万顷良田建设工程”实施后农民民主管理意识提高带来的收益增量;

I———“万顷良田建设工程”的投入。

5结语

实施“万顷良田建设工程”，有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局零乱、户均占地过大、保障水平较低等问题，是促进农业由分散经营向规模经营转变、由传统农业向现代农业转变的具体举措;是破解保护资源、保障发展的难题，实现土地资源集约高效利用的有力手段;是落实科学发展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。为了科学、客观评价“万顷良田建设工程”的土地利用综合效益，构建一套科学合理、简便实用的土地利用综合效益评价指标体系十分关键。本文从经济效益、生态效益和社会效益三大评价因素，农地资源集聚经济效益、建设用地集聚经济效益等12个评价因子方面构建了评价指标体系，还需要接受实践的检验。此外，在实际评估时，社会效益的定量测算还会面临较多的困难，因为一些指标的测算还缺乏成熟的量化方法，这也是今后研究需要进一步解决的问题。

---

江干区18463908545： 农村增减挂钩房屋补偿标准 - ？
隗杨雅邦： 房屋拆迁的补偿标准问题一般是不好同意规定的! 9月4日,从宿迁市国土局获悉,根据宿迁市政府授权,依据《宿迁市政府关于促进农民在集中居住点建房和进城(中心镇)购房居住的试行意见》,该市国土局制定出台了《宿迁市农村集体建...

江干区18463908545： 港闸区万顷良田的作用 ？
隗杨雅邦： 就是土地集中复垦 港闸区万顷良田建设试点工程,共一个片区,分三期实施,涉及陈桥和幸福两个街道,工程区总面积2405公顷,建设规模为2393.7公顷,预计新增耕地面积775.99公顷,新增耕地率为32.42%,工程总投资730407万元.此项工程实施后可有效增加耕地面积,建成大面积、连片的高标准农田,实现农地集中、居住集聚的目标,还可显著改善项目区农村生态环境,极大提高项目区农民的生产和生活条件,加速实现农村现代化、城镇化的进程,促进土地资源可持续利用

江干区18463908545： 怎么样综合利用土地 - ？
隗杨雅邦： 合理利用土地资源,充分发挥土地资源的生产潜力,对发展农业具有十分重要的意义.土地是否得到充分而合理的利用,是衡量一个国家农业生产水平的重要标志之一.合理利用土地,必须立足于土地资源的自然属性,因地制宜,综合利用,科学...

江干区18463908545： 赣榆县塔山镇万顷良田建设工程中要拆迁哪几个村庄,又和那些村有牵连?求详解,谢谢了 - ？
隗杨雅邦： 涉及的19个村是陡沟,太平,小官庄,小探马,范村,徐庄,七里亭,韩坡,孙坡,王坡,杨村,枣行,东岭,西岭,大莒城,官庄,桑行,大洼

江干区18463908545： 什么是土地综合整治 - ？
隗杨雅邦： 一、土地综合整治的内涵 早期,我国是把土地整理、土地整治作为挖潜农村土地,实现农村土地资源可持续利用的主要手段.但是对土地的改造并未能完全改善农村居民的生活质量,这就需要一个内容更加丰富、全面改善农村面貌的新举措出现...

江干区18463908545： 石嘴山的历史、民族、传说、风俗我都要知道 - ？
隗杨雅邦： 石嘴山过去叫石嘴子,石嘴山因贺兰山脉与黄河交汇之处“山石突出如嘴”而得名,最早见于明《嘉靖宁夏新志》.石嘴山市是宁夏重要的工业城市,位于宁夏回族自治区北部,东跨黄河,与内蒙古鄂尔多斯市为邻;西邻贺兰山与内蒙古阿拉善...

江干区18463908545： 石嘴山是哪个省的? - ？
隗杨雅邦： 位于中国宁夏,著名的化工城,盛产煤炭和美男.

江干区18463908545： 赣榆塔山万顷良田涉及到哪几个村庄? - ？
隗杨雅邦： 赣榆县“万顷良田建设工程”位于塔山镇范围内,工程区分为小探马、范庄、小官庄三个片区,涉及官庄村等19个行政村,需搬迁3个自然村,分别是小官庄、范庄、小探马,涉及农户229户,人口828人.计划投资8862.50万元.工程区总规模1480.68公顷,其中村庄复垦面积20.81公顷;土地整治项目建设规模为1459.87公顷,新增耕地24.24公顷,新增耕地比例1.66%.

江干区18463908545： 上兴镇的经济发展 - ？
隗杨雅邦： 上兴镇设有金属加工制造专业园区及综合轻工业园区,总规划面积5.18平方公里.已建成区面积2.5平方公里,“五通一平”已到位,配套功能齐全.园区内以金属加工制造和热镀为龙头,主打产品有热轧带钢和各类焊管,延伸上下游产业链....

江干区18463908545： 万亩良田、万顷良田是什么意思? 科学发展 - ？
隗杨雅邦： 万亩良田、万顷良田是比喻良田很多的意思,亩和顷都是计量面积的单位. 人民拥有很多土地