在现代城市管理中，城市政府的职能定位

如何对城市政府的职能进行合理定位~

社会主义新农村建设的大量工作在县（市）政府，因此对县（市）政府职能的准确定位是建设好社会主义新农村的重要保证。以往我国县级政府的职能定位，历史地建立在了计划经济基础之上。计划经济客观地要求计划的制定要具有周全性，在落实过程中，为了保证计划得到全面执行，政府必须要事无巨细、全面包揽，对经济社会事务进行直接指挥和管理，这样县级政府成了无所不能、无所不管、无所不包的全能政府。现在我国在社会主义市场经济体系的大背景下，开展了社会主义新农村建设工作。因此，我们有必要对县（市）政府的职能定位重新认识。

　　我国政府的职能定位和管理模式形成于计划经济时期，虽经过多次改革，发生了很大转变，但适应社会主义市场经济发展需要和社会主义民主政治要求，以经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为核心职能的有限政府模式还没有完全确立。贯彻落实十六大精神，深化行政管理体制改革，必须紧紧抓住政府职能定位这个核心。


　　一．政府职能定位的相关理论

　　（1）有效的政府是一个能够治理并且善于治理的政府

　　在市场条件下，政府的职能是两个方面：纠正市场失灵和超越市场、引导市场。一般地讲，对于市场经济自身运用的相当完善的地方，政府无须干预。在这些方面，政府的职能有限，但这并不意味着政府就无事可做了。恰恰相反，政府的作用在市场条件下是相当重要的。首先，政府的作用是纠正市场的固有缺陷。市场有其自身无法克服的弱点和消极方面。为了弥补市场的这些缺陷，政府就需要担负起相应的经济职能，最大限度地减少市场经济的消极面。其次，政府的作用是超越市场、引导市场。政府干预市场不仅仅是为了纠正市场缺陷，更重要的是超越市场。超越市场就是要求政府能够站在市场之上，控制市场的总体运行，防止其自发发展造成的危害。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。因此，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够治理并且善于治理的政府。

　　（2）政府对经济的干预应遵循三个基本原则

　　市场失灵的存在，是政府干预经济活动的理由，但政府干预应确定在什么样的规模和范围之内，却无法准确地作出回答。这是因为一个社会对于政府作用的“需求”程度是有弹性的。它不仅取决于市场一方的缺陷，而且取决于这个社会的政治结构、价值观（如对平等的渴求）、公众意识及各种利益集团的选择。这种政府职能的不确定性和复杂性，使其在现实中呈现出各种各样的政府干预形式，并在理论上成为现代政治经济学关注的一个焦点。一般认为，政府干预应该适度，即政府在资源配置过程中不要包揽一切，不要去做本来应当由市场去做并且实践已经证明市场能够做好的事情。具体的说，政府对经济的干预应遵循以下三个基本原则：

　　其一，政府干预的范围应是弥补市场的缺陷和不足，是对市场机制的“拾遗补缺”。按照这一原则，在市场机制能够发挥功能优化资源配置的领域，政府就不要插手或介入，而在市场机制不能有效配置资源的领域才需要政府干预。

　　其二，政府干预的目的应是促使市场机制恢复功能，而不是去代替市场。按照这一原则，政府干预的方式和力度就不应该是固定不变的，而应随着经济形势的变化而变化。

　　其三，政府干预的结果必须要比干预前的情况有所改善和好转，否则，就不要干预。按照这一原则，政府在准备伸出“看得见的手”进行干预之前，必须低头看看这只“看得见的手”的不完善的地方，以使政府干预尽可能地降低成本，减少副作用，增加有效性。在我国，由于有着几十年计划经济的传统和几千年封建集权的历史，因而在向市场经济体制转变过程中，更应该警惕和防止政府对经济的过度干预。

　　（3）在培育和完善市场方面，我国政府面临四个方面的协调问题

　　在建立社会主义市场经济的过程中，政府具有培育和完善市场的职能；而政府培育和完善市场的过程，实际上就是政府转变职能的过程。如果政府职能不转变，那么无论是市场主体，还是市场客体，都无法快速和健康地发展起来。所以，社会主义国家的政府是社会主义市场发育的第一推动力。政府培育和完善市场主体包括两个方面：一方面，政府作为社会经济管理者，应退出国有资产的管理和经营领域，即放弃其经营职能；另一方面，政府应加强社会职能，特别是社会保障职能。

　　在培育和完善市场体系方面，当前我国政府面临四个方面的协调问题：一是商品市场与生产要素市场的协调。二是有形市场与无形市场的协调。三是区域市场与全国市场的协调。四是国内市场与国际市场的协调。

　　（4）经济全球化和加入WTO带来的政府职能转变

　　经济全球化为中国经济发展带来了利益和机遇，同时也可能带来冲击和风险。入世后中国在保持宏观经济稳定方面将面临新挑战，在收入分配、地区差距、劳动就业等方面也会出现一系列新问题。政府化解经济和社会矛盾、维护经济与社会稳定的作用与能力仍需进一步加强。

　　在WTO背景下政府面临的最大挑战，一方面是现实权力的削弱，另一方面是服务功能的加强。所以，根据WTO对政府的要求，我国政府职能还需进一步调整和转变。为此，在明确政府作用的方向、重点和方式的基础上，我国应加快推进政府改革，以应对加入世贸组织带来的机遇和挑战。

　　二．中国政府职能的转变

　　我国政府职能的定位需要做好以下六个方面的转变：

　　（1）从传统管理思维向现代管理思维转变

　　在过去传统的社会主义计划经济时代，我国政府充当“全能政府”，在这种全能化模式下，政府在对经济和社会的超强管理而在某些方面表现出优越性，对保证集中社会资源办大事，有效地维护社会的秩序和稳定，起到了一定的作用。改革开放以来，我国通过行政体制的改革，实行简政放权，推动政府职能转变，但在发展市场经济的今天，地方政府职能定位仍然未能明确，管了许多“不该管、管不好、管不了”的事，而许多应该管的事，又没有力量去管。因此，政府职能的转变，首先是转变政府的管理思维，政府必须从“全能型”转向“有限型”，从政府主导型经济向市场主导型经济转变，从管制思维向服务思维转变，并从社会的控制者转变成社会服务的提供者，以适应我国发展市场经济和我国加入WTO发展的客观需要。

　　（2）从人治管理思想向法治管理思想转变

　　经过26年的改革开放，我国的行政管理体制虽然发生了重大的变革，但是过去那种自上而下的行政控制型的特点还非常明显。这种体制已经不能适应市场经济发展和我国加入WTO后的发展要求。从某种意义上讲，市场经济是法治经济，政府的制度化和法律化是必然趋势。在市场经济条件下，政府的行为都必须用明确的法律法规加以规范。在政府行为规范的众多形式中，法律化是最高形式，也是最主要的形式。政府应当从行政控制型体制向依法行政型体制转变，把主要精力放在完善立法，加快社会主义市场经济的法制建设上来，实施依法行政和依法办事，着力推动政府工作的制度化、法制化。与此同时，政府应该实施公正严明的立法和执法，规范社会各种角色活动的行为，惩治一切违法违纪行为。因为，转变政府职能必须彻底抛弃过去传统的人治思想，加强法治意识，真正从传统的人治管理思想向现代法治管理思想转变。

　　（3）从增长型理念向协调型理念转变

　　改革开放以来，我们坚持以经济建设为中心，大力发展社会生产力，不断调整产业结构，注重经济规模和效益，忽视了整个经济社会的全面协调发展，导致社会事业发展相对滞后。贯彻和树立科学发展观，我国政府必须树立协调理念，必须从增长型理念向协调型理念转变，一方面要切实加强对国民经济各部门、不同产业、不同区域经济、积累和消费、分配关系、微观经济行为等的协调，促进社会和经济协调平衡发展。另一方面，必须下大力气解决现实生活中出现的收入分配不公、下岗失业、社会信用和社会秩序等问题。政府能否在持续增长中有效地发挥作用，关键看能否妥善解决失业问题、收入分配问题、社会信用和社会秩序等问题。这些问题解决得好，社会各个方面利益关系不断得到有效的协调，构建社会主义和谐社会就能得以实现，经济发展就有了可靠的社会环境，这些问题解决得不好，社会的和谐和经济的增长就会有困难。因此，从增长型理念向协调型理念转变，是政府职能转变的一项不可忽视的重要内容。

　　（4）从封闭型的行政体制向公开型的行政体制转变

　　我国2003年发生的SARS危机告诉人们，在一个突发性公共事件当中，政府对公共事件的瞒报、谎报、误报，比任何行为都更可怕，更比任何行为可能造成的损害都要大。因此，必须从传统的封闭型行政体制转向现代化的公开型行政体制，以人民的利益为首任，实行政务公开、制度公开、信息公开，以适应现代社会开放型发展的客观需要。

　　（5）从领导型政府向公仆型政府转变

　　我国政府必须以“服务”为目标，为人民办实事为宗旨，从传统的领导型政府转变为服务型政府：我国各级政府要畅通言路、倾听民声，吸纳民意；要筑牢社会保障线，大力开展再就业援助行动，严格落实下岗、失业人员优惠政策；要不断改善人居环境，切实提高人民生活质量。

　　（6）从传统的行政审批型向现代的公共服务型转变

　　当前，我国产业结构已经从以农业为主转变为以制造业、服务业为主，经济发展正面临着向“后现代化”转型的挑战。正确处理好政府与企业、政府与市场、政府与社会的互相关系，将政府管不了、管不好或者不应当去管的事情，坚定不移地交给市场主体和市场的中介组织去做，政府应当从传统的行政审批型向现代的公共服务型转变。政府的主要职责，应当放在加大管理社会公共事务、提供有效的公共服务上，放在规范财产关系、信用关系和契约关系上，放在为确保市场竞争的公平，维护市场秩序，维护社会生活的公平与效率上，放在建立和完善社会保障制度和社会服务体系等方面上来。


　　总之，在全球化和在市场经济条件下，中国政府职能的定位必须在尊重市场经济发展的规律的前提下，借鉴发达市场经济国家的经验的同时，结合中国具体国情，通过创建一系列制度安排来规范市场、稳定市场和引导市场发展，并提供必要公共产品的形式来弥补市场供应的不足。可见，政府的职能不是要去做大事，而是做自己应该做的事情。即政府和市场要做到各就其位、各司其职、各行其权、各得其利、各担其险，找到自己合适的位置。

在现代城市管理中，城市政府的职能定位

社会主义新农村建设的大量工作在县（市）政府，因此对县（市）政府职能的准确定位是建设好社会主义新农村的重要保证。以往我国县级政府的职能定位，历史地建立在了计划经济基础之上。计划经济客观地要求计划的制定要具有周全性，在落实过程中，为了保证计划得到全面执行，政府必须要事无巨细、全面包揽，对经济社会事务进行直接指挥和管理，这样县级政府成了无所不能、无所不管、无所不包的全能政府。现在我国在社会主义市场经济体系的大背景下，开展了社会主义新农村建设工作。因此，我们有必要对县（市）政府的职能定位重新认识。
一、社会主义新农村建设要求县（市）政府转变职能
政府职能的定位问题是一个与政府现象同样久远和复杂的问题，自有政府以来，这始终是关于政府的基本问题之一。当今，在世界范围内，政府的职能问题愈来愈成为人们关注的焦点。世界银行在《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》中指出：“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展，使我们再次思考政府的一些基本问题：它的作用应该是什么、它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。”"!党的十六大已经明确提出，政府职能包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方
面，十六届四中全会以来党中央又进一步强调政府职能应重点加强社会管理和公共服务。并提出政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介机构分开，积极培育有限政府、服务政府、法制政府的目标，为政府职能的定位指明了大方向。
中国社会发展进入了一个新的历史时期，建设社会主义新农村是这一时期重要而艰巨的历史任务。建设社会主义新农村，其实质就是全面推进农村社会的现代化，关键是要加快构建新的农村生产、生活和社会管理方式。这一建设任务涉及的范围极广，触及到我国的政治、经济、社会、文化、行政等各个方面，这必将制约政府对社会的公共管理，并提出相应的要求。
改革开放初期，我国经济发展采取了“调整、改革、整顿、提高”政策，国家对农业农村采取了一些扶持政策，如提高农产品的价格，鼓励引导乡镇企业发展等，在宏观战略上较好地支持了农业与农村经济的发展。但对农业与农村经济的发展依然没有统筹全局的总体战略。20世纪90年代至今，是我国经济结构逐步好转、产业向高级化发展，工业化和城市化进程不断加快，但农村的发展却无法令人满意。城乡之间存在着极为明显的巨大的反差，并且已经对我国经济社会发展产生了很大的影响。因此，我们在推进工业化、城镇化的过程中，提出了社会主义新农村建设这个纠正性发展战略。社会主义新农村建设的任务是党中央根据我国总体上进入“以工促农，以城带乡”发展阶段后，从社会主义现代化建设大局着眼提出的一项长期历史任务。要完成这一历史任务，对于已经习惯于将职能定位和大部分精力投入到县域工业化发展和城镇化发展中的县（市）政府来讲，无疑面临着极大挑战。作为一个农业大国的中国，要彻底改变广大农村落后的生产力和生产生活条件，实现生产方式和生活方式现代化，不可能是一蹴而就。这需要县（市）政府按照市场经济规律来运筹、规划、领导农村经济建设，组织农民发展生产，改善生活。因此，社会主义新农村建设客观地要求县（市）政府必须以农村经济社会全面发展为中心，围绕市场经济这一体制来转变政府职能。
从地方政府职能的最基本特征方面着眼，政府管理要从原来以城镇为重点进行的满足社会公共需求，不断给企业、居民、生产者和消费者提供公共物品和公共服务，转移到统筹城乡发展，使得农村社会发展与城镇社区发展并重，在一定程度上政府管理和公共政策还要向农村倾斜。在农村社会综合发展过程中，县（市）政府职能应定位到统筹、调控、引导、规划、服务上。要统筹本县域内城乡发展、农村经济结构以及农村社会的发展，加强县域内宏观调控能力，创建良好的区域创新环境，通过合法的行政干预手段，为新农村建设提供良好的人才、政策环境，积极培育农村各种专业技术协会、积极培育农业中间性服务机构或中介组织。
从地方政府运行的角度来看，县（市）政府职能调整和重新定位，就是县（市）政府一定要把市场能够解决的问题放心交给市场去解决。要通过着力培养市场、规范市场运行机制，逐步放松行政性管制，打破行政性垄断，充分发挥市场的作用，要在尽可能短的时间内教会农民群众在市场经济“海洋”里畅游。充分发挥市场的作用，还能够避免机构重置、职能交叉。在市场机制难以发挥作用的领域，县（市）政府要增加和强化新的职
能，进一步加强对农村经济社会运行的监控，完善农村社会保障、提供农业经济发展的信息服务等。县（市）政府掌握着农民群众所缺乏的资源，在新农村建设中其职能就是使资源有效化，并且在信息、技术和资金等方面提供可靠优质的服务和保障，满足农民的实际需求。
二、目前县（市）政府职能定位中存在的主要问题
从当前履行社会主义新农村建设县（市）政府承担职责的现实情况看，县（市）政府在其职能定位上普遍存在着一些问题。归结起来主要有：一是认识上存在偏差，对县（市）政府在新时期职能转换的必然性、重要性认识不足；二是县（市）政府在职能设定与履行过程中，
还存在着“缺位”、“错位”和“越位”现象；三是县（市）政府与农业市场、农业企业以及农村社会的关系还未能真正理顺。特别是“缺位”现象的存在，严重地弱化了县（市）政府职能的履行与发挥。
县（市）政府在新农村建设中存在的缺位现象主要表现在：第一，在发展农村公共事业和基础设施建设方面存在缺位。以往县（市）政府在城镇化发展过程中注重并加强了城镇的公共事业和基础设施建设，新农村建设的重要内容就包括农村教育、卫生等社会事业的发展，也包括农村基础设施建设，重点是“水、路、电、气”四件大事，而在这一方面，即使到目前仍有许多县（市）政府及其职能部门是缺位的。形成了新农村建设中的薄弱环节。
仅以农村饮水为例，据统计我国农村还有3亿多人喝不上干净水，其中8000万人还在饮用高氟、高砷和苦咸水。第二，在农村社会整体发展资金投入方面的缺位。许多县（市）政府认为自身财政紧张，无法为农村建设和发展投入资金。并且改善农村生产生活条件的很多方面，都是公共产品和公共服务，应该由国家（主要是中央和省级）财政来提供。在这种思想的主导下，使得中央“工业反哺农业、城市支持农村”的方针在一定程度上变成了一句口号。第三，新农村建设中“试点”内越位和试点外的严重缺位。搞好试点、树立典型、积累经验、完善政策、以点带面，本来是社会主义新农村建设中一个很好的也很重要的工作方法。但目前有些县（市）在抓典型的工作过程中，人为地垒大户、集中资源搞试点，树立典型，以应付上级检查，并以此为“政绩”给自己脸上贴金。而对于全县域内的大多农村来讲，县（市）政府以及有关部门则表现出不闻不问、不 管不顾的严重缺位状况。
县（市）政府在新农村建设中存在着错位现象，如管理与服务的错位问题。市场经济体制要求现代政府在管理社会经济活动中，应采用市场经济的新办法来管理经济和社会事务，突出强调政府要作为服务者的角色来管理经济社会事务。而在新农村建设中，一些县（市）政府基本上还没有学会用社会主义市场经济的方法去管理农村的经济和社会事务，在一些问题上仍然靠拍脑袋决策，靠开会发公文、靠号召部署工作，靠检查推进落实。县（市）政府在新农村建设进程中履行职能还存在越位现象，在新农村建设中政府应该发挥主导作用。但是由于受传统官本位思想观念的影响，县（市）政府习惯于自上而下的工作方法，主导作用的发挥在具体实践过程中变成了家长式的管理模式。把主导作用变成了去替农民“作主”，或者直接就“作了农民的主”，农民只剩下听从命令和按部就班地完成上级任务的份儿。
设上来，政府就要做农村发展的启动者、支持者、组织者、激励者和实施保证者。根据新农村建设的目标任务要求，要充分发挥县（市）政府对新农村建设的主抓作用，县（市）政府的一般职能的界定应从以下几个方面把握：
第一，县（市）政府要统筹城乡发展。一是要全面统筹县域内经济社会发展。县（市）政府要对支撑县域经济发展的主要产业的布局和结构、发展方向、发展速度、资源开发、技术改造等一系列重大问题进行统筹规划，制定出符合本县实际的、具有特色的战略。二是要协调与平衡县域经济的运行，健全市场监督与管理机制。要协调县域内各乡镇、各部门、各产业以及重点企业之间的发展计划和经济关系，平衡县域经济的发展方向、规模和速度。既要确保县域内工业化、城镇化的进程，又要坚决地实施工业反哺农业、城镇带动乡村的发展战略。第二，县（市）政府主体作用的发挥。县（市）政府要成为县域内调控主体和制度变革的主体。我国各县（市）的资源条件、社会和经济特点具有较大差异，各县域的经济发展水平和市场发育程度极不平衡，县以上
第三，县（市）政府制定公共政策的职能。首先县（市）政府应扮演制定社会政策的角色。县（市）政府通过制定社会政策，来确保县域内城乡、工农以及“三农”等农村社会问题的解决。其次县（市）政府应扮演处理社会公共事务的角色。政府通过发展社会公共事业，维护市场秩序，促进经济健康发展，为社会生产力发展和农民生活提供良好的社会环境条件。再次县（市）政府应扮演社会服务的角色。县（市）政府要强化对农村市场主体的服务，既要服务好闯市场的农户和农民，又要做好农村富余劳动力的转移工作，还要服务好各种涉农的中介机构和组织。

很简单，服务和管理乃现代政府的两大基本职能。

服务型政府，这个算吗？

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