方兴东：互联互通问题的本质与对策

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这一轮反垄断浪潮中，国家相关监管部门发起的互联互通专项行动是一个超出原本预期的“自选动作”，属于超常发挥。然而，对于这个问题的理解，其难度则比此前“二选一”、“大数据杀熟”，或滴滴的安全审查复杂许多，特别是，对于它的界定，现有的法律框架中并没有给出一个明确的区域。

因此，我们要看懂、看透此次行动及其可能带来的影响，还是要从它的本质、从整个 历史 进程，以及内在逻辑中去分析与判断。

哪怕是放在全球范围内，这次行动都是走在前面的。尽管中国的反垄断进程暂时落后于欧洲和美国，但我个人感觉，互联互通的这一次行动具有一定的引领作用，涉及网络治理深层次的问题。

在过去的几个月间，我们的团队刚好也在研究这个问题，发表了两篇学术论文，一篇是关于“互联互通”的解析与治理，从 历史 维度和全球视野讨论中国互联网深层次的治理问题。另一篇是围绕“围墙花园”的破拆，通过认识“围墙花园”的本质、运作机制及其影响与危害，寻找破解“围墙花园”的对策建议。

为什么说互联网平台之间的互联互通问题有其特殊性？这是由于平台本身的复杂性使然，从研究角度出发，我们提出了大型互联网平台的技术、经济和 社会 （TES）三重属性，建构系统性的TES理论。就每一重属性而言，目前现有的法律制度正在逐渐完善，无论从安全、竞争或是数据角度都有一系列法律支撑。

平台间的互联互通和这三重属性都有关系，但是还不够明确。互联网平台之间的互联互通，和电信网之间的互联互通，也有不同的内涵，属于“三不管”地带，而并不仅限于中国，在全球也面临着同样状况。

在互联网的世界里，互联互通是一个默认规则，所以，互联网才能够将全球50亿人联结在一起，它和电报网、电话网都不一样。早在60年代，供电网络已经全球化了，当时电报网、电话网也已经是全球网络。从物理上来说，互联网跟电报网、电话网并无本质差异。

但是，把50亿人连在一起，互联网与电报网、电话网又是不一样的。这里面虽然有内在必然性，但也有很多 历史 偶然性。互联网之父温顿·瑟夫认为，从技术角度而言，普遍性的自由连接，是互联网默认的前提，大家不用多讨论，也不要多说规则，这是默认的前提。

弥尔顿·穆勒是全球网络治理领域最有名的专家之一，他认为无缝链接，无边界、透明是整个互联网信仰性的法则，在我们基因里，这种开放是一种物理定理，是国际互连网协会描述的互联网本质，是互联网的恒定量。

另一个互联网研究者认为，这种开放是一个互联网的元级别架构，大家看到这个元架构非常敬仰，包括最近很火爆的“元宇宙“。开放也是互联网的元架构。

我个人的感觉是，谁能够在这种默认原则下，打破这种元级别的架构，他一定是非同寻常之人，需要超级应用的超级神功，这也是互联网互联互通的问题所在。

为什么这一次会有这个“自选动作“，这种超出我们预期之外的“动作”会引起如此之大的反响？

我们回过头来溯源一下互联互通。互联互通最早出现在电报领域，当时大家为了不同的密码规则，不同的法则，引起了各国之间的矛盾，打破僵局是在1865年，当年成立了国际电报联盟，相当于维多利亚时期的互联网。

到了今天的互联网，承担这个使命的是电信联盟（ITU）。互联互通是这个联盟要解决的一个重要问题。

美国1934年颁布的通信法案和1996年颁布的电信法案中，互联互通都是基本规则。包括中国的电信条例，都有关于互联互通的基本要求。它们针对的主要还是底层通信的互联互通。基于底层通信网络的互联网服务信息和服务之互联互通，则是最近十几年才发生的事情，互联互通，可以理解为网络和网络之间的互通、网络和设备之间的互通，以及设备和设备之间的互通。

将此问题置于整个 历史 进程中，我们不难发现，中国在90年代也有电信网络之间的互联互通，但是真正纯粹的互联网的互联互通要到2010年代。从社交媒体巨头崛起，坐拥几亿级的用户，到“围墙花园”的出现，直到当前的加强版“围墙花园”，互联网的互联互通才真正成为“问题”。

我们今天看起来网络之间的互联互通，貌似理所当然，但真正的互联却并不容易，但要失去互联却不费吹灰之力。

互联网分五层架构，不用考虑底层的互通，这是整个互联网基本的默认规则。互通的难题主要出现在第五层——应用层面的大量互联。尽管底层基础网络已经基本实现了互通，但是仍然还有许多不通的地方。2016年，全球网络治理三巨头联合发布了一个报告——《互联网碎片化》，他们把影响互联互通的问题区分出28个门类，从技术层面的碎片化，到政府层面，同时，为了治理互联网也会带来一些互通问题。此外还有商业层面的六类。

所以说，每个层面的动作都会影响到整个互联网的互联互通。

和电报网和电话网最大的不同是，电报和电话网一开始就是商业化的，我们知道爱迪生、拜耳都是商人，都是自己开公司，政府觉得电话、电报是具有巨大公共利益的问题，政府制定很多规则。但互联网不一样。

在互联网诞生的前25年，都是科学家的试验性动作，没有考虑安全问题，也没考虑商业利益，所以没有太多的“控制”，只是尽可能保证开放。所以从60年代分组交换技术，到70年代的TCP/IP协议层面的统一，到80年代通过全球高校完成的全球化互联网，形成域名体系，包括今天的域名，专业一点叫“唯一标识符”，没有这个体系互联网也是不能互通的。

到了90年代，互联网开始商业化，电信默认不能干预互联网的互联互通，这个基础也很扎实。到了21世纪，大量平台崛起，这些平台具备一定规模能力之后，互联互通开始出现了问题。

这时候，各国才开始出台各种法律制度来规制这些超级平台，把他们视为“关键基础设施”。

所以，互联网和电报网、电话网另一个很大的不同点——这是一个全球网络治理的重大遗留问题。

过去，美国政府不希望各国政府参与到互联网的治理中，而如今互联网缺少一个全球性治理机制，也没有非常完备的法律体系，这是一个 历史 遗留问题。

而且，美国认为国际电信联盟（ITU）不应该管网络治理问题，因为ITU太传统、太保守，不符合互联网如此活跃、创新的生态。但是，随着移动互联网应用爆发之后，互联网层面的互联互通问题，比电信行业更加复杂，更具综合性。所以今天我们的专项行动，仅仅是一个开端，仅仅是把一个疑难问题放在大家面前。

梅特卡夫定律证明，一个网络价值跟节点数，或者跟用户数成正比，用户刷越多，网络价值越大，包括节点的价值越大。任何一个人连了互联网就默认了互联网的规则，就是接受了它的规则。如果自己不互联，那相当于“自杀”。

什么样的公司不愿意互联互通？

要有两个前提：第一，自身的规模要足够大，就算脱离了整个互联网，也能够自我循环实现自身价值；第二，自我封闭的价值要远远大于开放价值，那就把自身封闭起来。如果没有这两个条件，就不具备不互联互通的动力和资格。

所以，这种“围墙花园”本质上就是互联网的“再私有化”，由一个公共的东西变成一个私家花园。

互联网发展的底层逻辑是科学逻辑，不是遵从商业逻辑，也不是按照政府逻辑，因为商业和政府都需要有控制，才能盈利才能实现有效管理，其安全问题与别的网络，以及通讯网络不一样。

这一次的问题，相当于是中国互联网的一次“重启”。但是很多技术标准，互联互通怎么定义，怎么实施，规则怎么确定，技术怎么实施，后面需要做大量工作。

几乎所有互联网先驱都在为今天的互联网逐步放弃开放性表示担忧。其中万维网之父蒂姆·伯纳斯·李既呼吁，同时也在行动，在坚持努力维护互联网的开放性。但是，在商业面前，他们的声音越来越弱，越来越没有引导力。

此时，需要政府的力量回归，重新协调复杂的利益和权力关系。

互联网的互联互通不是规划出来的，也不是治理出来的，而是通过自下而上，自身慢慢成长起来的，所以它是科学、技术、市场，和政府监管长期的产物。但是“围墙花园”已经开始打破既有的开放逻辑，互联网走向了另外一个方向。

互联网的“围墙花园”状态，中国确实特别兴盛，但绝不仅是中国。全球“围墙花园”中，最成功的就是苹果，这是全球性问题，不止是中国问题。

另外也有人说，如果“围墙花园”打掉了，可能就产生许多安全问题，会出现边际工具，大家都乱了。我觉得这个不用担心。

因为，互联网从一开始，例如当年最著名就是TCP/IP协议与OSI协议之争。OSI协议是有国际组织牵头，大型公司参与，各国政府认可，自上而下规范的非常严密，也考虑了安全，也考虑了商业。但是最后这两者协议之间做PK，最后TCP/IP协议大获全胜。而且大家看不起TCP的主要原因就是它不可靠，传输经常丢包，也不可控，没法收钱，另外不安全。但是为什么这么一个“游击队”的协议会成功，因为它符合互联网的发展规律，互联网底层逻辑就是一个开放系统如何构建安全。

所以，我们不能再回到一个封闭系统里面寻求安全，一定要在开放的状态下寻求安全。

从对策上来看，《反垄断法》对“围墙花园”，没有直接的作用。

我觉得核心对策就是两点，第一，认定超级平台是一个关键基础设施，必须考虑公共利益和 社会 利益，必须要开放。而且真正的“围墙花园”就是几大平台，小企业没法实施“围墙花园”策略。

第二，我觉得还需要“一捶定音”式的法律，中国现在已经有很多法律，还是一个拼图式的，面对互联互通这个问题， 它很模糊，很复杂。 一定要有新的法律，应该不是像反垄断一样事后监管，应该是事前监管。

欧洲的《数字市场法》的义务规定了积极业务的七项，禁止性业务九项，额外业务两项，这18项义务基本上把平台的互联互通解决了，反垄断问题也解决了，竞争问题也解决了，数据流动问题也解决了。

对中国来说，互联互通问题，不管在学术研究，还是制度研究，都有极大的空间去为全世界的互联网做贡献。平台之间无差别、无歧视、无选择、无条件的开放互联，应该成为整个互联网的新常态。 （本文根据方兴东在第223期数字论坛上的发言整理，方兴东为浙江大学 社会 治理研究院的首席专家）

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