国家权力机关和国家行政机关的区别是？

我国家权力机关与国家行政机关的关系~

一、 引言
“立法权就是为立法者所拥有，由特定国家机关所行使的，在国家权力体系中占据特殊地位的，旨在制定、认可和变动规范性法文件以调整一定社会关系的综合性权力体系。”①立法权是国家权力体系中特别重要的权力，是国家权力体系中极为重要的组成部分。立法权简而言之就是创制法律规则的权力。立法权有广义和狭义之分，狭义的立法权仅指权力机关制定和修改宪法、法律的活动，通常称之为国家立法权；而广义的立法权，既包括权力机关的立法权，也包括行政机关制定和修改法规、规章的行政立法权。

行政立法的合法性和正当性在过去很长的一段时间里不为人们所接受，特别是古典的宪政论者，更是对行政机关的立法予以坚决的反对和抨击。他们从纯粹古典的宪政理念出发，奉行严格的形式法治主义的要求，担心行政权的恣意与扩张会造成对公民权的破坏与侵害。②他们主张“议会至上”的原则，认为国家是人民依照契约组成的，而在一个国家内部，唯一能够代表民意的国家机构是议会，法律的正当性也正来源于此。同时他们也主张严格的三权分立，认为为保持立法、行政、司法三种权力的相互制衡，必须严格各自职权，立法权只能由议会行使。古典宪政论的代表人物洛克在其著作中解释了不宜由行政机关立法的理由：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其他成员具有不同的利益，违反了社会和政府的目的。”③“如果同一个机关，既是法律的执行者，又享有立法者的全部权力，它可以用它的‘一般的意志’去蹂躏全国；因为它还有司法权，它可以用它的‘个别的意志’去毁灭每一个公民。”④

然而，行政立法的发展并不因为古典宪政论者的反对而停滞不前，行政立法发展扩张的背后存在着强大的社会推动力。自十九世纪末，二十世纪初开始，随着资本主义的发展生产规模扩大，完全靠市场自发作用进行调节的自由资本主义日益显示出其难以根本解决社会经济问题的弊端。这时，国家的干预便成为一种必须，国家只能加强与社会生活的复杂化，对立法数量，立法技术及立法时限的要求越来越高，仅靠议会立法已显然无法适应工业化时代的需要。这时候，议会的立法垄断权实际上已经难以维持，行政立法的迫切需求超越了对于其合理性的争论。正如英国行政法学家威廉。韦德所言：“问题的关键在于行政立法在实践当中是不可缺少的，而不在于理论上难以使其合理化。”⑤

当行政机关的立法权被纳入一国立法体系时，即产生了一个如何在权力机关与行政机关之间分配立法权的问题，即立法权限的问题。所谓立法权限，就是立法主体行使立法权的界限，“主要是指能在多大范围内行使立法权，应在多大范围内行使立法权，事实上在多大的范围内行使立法权的问题。……包含两层意思：一指立法权可以和应达到何种界限，一指立法权不能超越何种界限。”⑥合理划分立法权限对于一国建立完整的立法体系至关重要，如果立法权限划分不当，很可能造成严重的后果：1、可能出现重复立法，不仅浪费立法成本和资源，而且造成法律体系的混乱和矛盾。2、可能出现权力的不平衡或过度倾斜，导致某些国家机关因有职无权而虚设。3、可能出现一些立法空白领域。4、可能因立法权限划分混乱，而造成政治体制结构的实质上或形式上的不合理，一致成为社会进步的障碍。⑦我国关于各立法主体之间的立法权限划分长期以来都存在争论，而人们翘首以盼的《立法法》也并没能为这些争论画上句号。所以，在我国进行立法权限范围的研究，进一步完善立法权限划分，具有重要意义。

立法权限划分包括中央与地方的立法权限划分，中央权力机关与中央行政机关的立法权限划分，以及地方权力机关与地方行政机关的立法权限划分。本文将仅就中央权力机关与中央行政机关之间的立法权限划分展开比较粗浅的论述。

二、 比较中外中央权力机关与中央行政机关的立法权划分

（一）英国

在议会民主制度的发源国英国，行政机关的立法称为委任立法，又叫次级立法，是指“行政机关根据议会授权制定的各种管理法规。”⑧英国是典型的委任立法的国家，立法权完全属于议会，行政机关原则上没有立法权，行政机关只有通过授权方能取得立法的权力。

英国议会拥有几乎是无限的立法权，议会“除了不能把女人变成男人或者把男人变成女人外，在法律上什么都能做。”⑨英国议会不仅在立法范围上没什么限制，并且分权也不严格，对于议会如何授权性行政机关制定法律也没有什么限制，因而英国议会与政府之间的立法权限划分是模糊的。议会作为国家主权的享有者，可以不受限制的将各种事项授权行政机关立法，其中包括在别的国家认为是不能轻易授权给行政机关的权力，如决定重要原则的权力，一定的征税权力，排除法院司法监督的规定等。正因为此，英国曾一度出现委任立法泛滥的忧虑，学者曾一度对委任立法的正当性提出质疑。⑩

英国在体制上号称“议会至上”，由议会行使立法权，但实际上政府在立法方面的权限是比较多的，政府对于议会立法的参与、渗透和控制也比较明显。按照英国的政治理念，政府要受议会控制，但在实践中，“议会‘控制’政府已是无稽之谈，议会并不能控制政府，几乎总是政府控制议会。”英国政府在议会立法过程中起着较大作用，行使立法提案权就是其中之一。

（二）法国

法国的立法体制经历了一个不断变幻的过程，总的趋势是不断抛弃自由主义思想，加强政府立法职能的过程。最早在法国大革命初期，资产阶级民主政治的理论认为，国会代表国民公意，是国家中最高机关。而政府制定的条例只以执行法律为限。到上个世纪20年代，由于政府职能的增加，有时为了应付政治和经济危机，有些事情需要迅速处理，国会的行动太慢，这种情况迫使国会授权政府在一定的时间内为达到一定的目的可以制定具有法律效力的条例，称为法律命令。到1946年法国第四共和国时期，最初的自由主义思想已经完全放弃。？议会不在至高无上。

1958年宪法在继承第四共和国宪法的基础上进一步发展了行政机关的立法权。在中央权力机关与行政机关权力关系划分上，强调行政机关不得从立法机关中产生，扩大总统的行政权，法国立法体制具有总统集权的特征。？法国议会与政府的立法权限划分上最大的特点就是其规定了行政机关的立法权与权力机关的立法权处于同等的地位，有时候行政机关什么可以要求宪法委员会宣布议会的立法越权而无效。法国1958年宪法第34条列举了属于议会的专属立法权，而在第37条又规定法律之外的事项都作为命令事项，由总统行使。这种列举议会专属立法权，而未列举的事项由总统行使的做法，被有的学者认为是削弱立法权、强化行政权的手段。？

法国立法体制体现了法国社会行政权的主导性，行政立法的内容、范围十分广泛，行政机关可就本身固定领域以执行条例、自主条例和紧急情况条例的形式立法，还可以接受或要求议会授权制定法令条例。所以，在法国，“条例是汪洋大海，法律是大海中的孤岛。”？

（三）美国

19世纪的美国，在边沁理论指导下的美国是不承认授权立法的，行政机关不享有立法权。直到1937年美国最高法院才在判决中指出，规章的规定与法律的规定具有相同的效力，广义的法律应包括规章在内。？在1941年U.S.v.Darby案和1942年Wickard v.Filburn案中，法院对行政专长给与了很大的尊重，授权立法终于得到确认。？

尽管从理论上讲，美国是一个严格三权分立体制的国家，原则上立法、司法、行政三机关各行其是，不存在立法机关与行政机关之间的立法权划分。但是，实践中，美国以总统为代表的行政权又可以制约立法权，总统事实上在立法方面拥有重要的权力，事实上形成了总统和国会分享联邦立法权的局面。？总统的立法权有五类：立法建议权、法案签署权、立法否决权、授权立法权、行政命令权。？

1946年制定的《联邦行政程序法》将行政机关的立法称为规章制定，有三类：实体规章、程序规章和解释规章。该法没有明确划清行政立法的权限，但采取了一些限制措施：一是宪法规定由国会制定的事项原则上不得以行政规章加以规定。二是必须有明确的授权标准。三是宪法虽未名文禁止，但原则上受到限制的权限。

（四）中国

长期以来，我国立法理论和立法实践受苏联的影响很大，认为立法权只能由最高权力机关一个机关来行使。苏联1936年宪法第32条规定：“最高苏维埃是行使苏联立法权的唯一机关。”斯大林在《论苏联宪法草案》的报告中指出：“立法权在苏联只应当有一个机关，即由苏联最高苏维埃来行使，不由某一机关而由许多机关立法的情形必须铲除才是。”在这种理论指导之下的新中国立法体制，呈现出单一的立法主体特点，全国人大是国家的唯一立法机关。甚至连全国人大常委会都没有立法权，更不用说行政机关和地方权力机关了。尽管国务院从成立伊始，就有立法活动或制定规范性文件的活动，但实际上不拥有法定立法权，其立法活动亦不被视为真正意义上正式的立法活动。？

20世纪70年代末，我国开始了对立法权限的重新配置。1979年，全国人大制定《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，把立法权下放至省级人大；1981年，全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》有保留地把对法律的解释权下放给国务院及其工作部门、最高人民法院、最高人民检察院；1982年，全国人大通过1982年宪法，对国家的立法结构作了彻底的改动；1986年，全国人大对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》进行修订，立法权延伸至省级人民政府及其特定的地方人民代表大会和地方人民政府，这便形成了我国后来立法权限划分的雏形。

那么我国中央权力机关和中央行政机关在立法权限问题上如何划分呢？实际上，我国1982年宪法第89条就列举了国务院的立法权限，宪法89条的规定被许多学者认为是我国最高行政机关的职权立法。早在立法法起草过程中就有就全国人大与国务院的立法权限展开充分的讨论，讨论中对于全国人大的立法事项与国务院的立法事项分别提出了一些建议。全国人大的立法权限有：（1）刑事、民事、国家机构组织等方面的事项；（2）诉讼制度和司法制度方面的事项；（3）普遍确定公民的权利和义务以及公民基本权利的保护和基本义务履行方面的事项；（4）基本的行政管理体制和制度方面的事项；（5）基本的经济制度和管理体制方面的事项；（6）国防、外交的基本制度方面的事项；（7）宪法明确规定应当由法律规定的事项；（8）全国人大及其常委会认为应当立法的事项。？

关于国务院制定行政法规的权限：（1）保证法律实施的事项；（2）确定所属各部门任务和职责方面的事项；（3）行政管理体制和制度中某一方面的具体规定以及操作运转方面的事项；（4）经济管理体制和制度中某一方面的具体规定以及操作运转方面的事项；（5）制定法律的时机和条件尚不成熟，而经济与行政工作又迫切需要予以规定的事项；（6）全国人大及其常委会的授权事项。

最高行政机关和最高权力机关的区别是：
国家行政机关：
又叫国家管理机关，在法律上和实践中通称为政府。指统治者运用国家权力，通过强制和非强制手段对国家经济、政治、教育、科技、文化、卫生、国防等事务进行组织和管理的机关。国家行政机关是国家机构的重要组成部分，其体制、职权由宪法和法律规定。国家行政机关包括最高国家行政机关和地方国家行政机关。
_国家权力机关：
根据我国宪法规定,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是我国各级国家权力机关。也就是我们所说有人大和人大常委会。
其中，最高国家行政机关即中央政府是国家行政机关的核心。我国的最高国家行政机关是国务院，地方国家行政机关分为省（自治区、直辖市）、州或县（市、区）和乡镇三级人民政府。国家行政机关是国家权力机关的执行机关，各级国家行政机关都由本级人民代表大会产生，对本级人民代表大会及其常委会负责并报告工作，受其监督。下级国家行政机关受上级国家行政机关的领导，地方各级国家行政机关服从国务院的统一领导。

国家权力机关是代表统治阶级、国家和人民行使统治权的机关。我国的国家权力机关是全国人民代表大会和地方各级人大 。
国家权力机关是人民代表大会，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关。

全国人民代表大会代表国家和人民的意志，集中统一掌握和行使国家权力，国家的行政、审判和检察机关是国家权力机关的执行机关。
1、全国人大在我国国家权力机关组织体系中属于最高地位 它代表全体人民在全国范围内全面、独立地行使国家主权或统治权。
2、全国人大的职权：
（1）最高立法权：修改宪法，制定与修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律。
（2）最高任免权：选举、决定和任免最高国家机关的领导人和有关组成人员。
（3）最高决定权：审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；
审查和批准国家的预算执行情况报告；批准省、自治区和直辖市的建置；决定特别行政区的设立及其制度；决定战争与和平问题。
（4）最高监督权：监督宪法和法律的实施，监督最高国家机关的工作。
国家行政机关又叫国家管理机关，在法律上和实践中通称为政府。指统治者运用国家权力，通过强制和非强制手段对国家经济、政治、教育、科技、文化、卫生、国防等事务进行组织和管理的机关。国家行政机关是国家机构的重要组成部分，其体制、职权由宪法和法律规定。

最高权利机关是人大，而中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关；是最高国家行政机关。”宪法的这一规定明确了国务院的性质、地位。首先，国务院是我国的中央人民政府，它与各级地方政府一起，组成了全国的政府行政管理系统，国务院在这个系统处在最高的地位，领导这个系统依法运作，国务院对外代表中国政府，以中国政府的名义进行国际交往活动。国务院是最高权力机关的执行机关，它由全国人民代表大会产生，受它监督、向它负责，并向它报告工作，在全国人大闭会期间，接受全国人大常务委员会的监督向它负责和报告工作。国务院按宪法和全国人大制定的国务院组织法规定的职权领导全国的行政管理工作。全国人大及其常委会制定的法律，除关于审判和检察方面的以外，都由国务院及其主管部门领导全国的行政管理机关实施。可见，国务院从属于全国人大。

权力机关既人大及其常委会。
行政机关：各级政府及政府下设的机关。

A、并非所有行政机关都能成为行政主体 B、并非所有场合行政机关都能成为行政主体 C 并非所有行政主体都是行政机关

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皋兰县17871352927： 国家权力机关和国家行政机关怎么区分?？
梁蓉阿贝： 权力机关就国家而言,中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关.它的常设机关是全国人大常委会.全国人大及其常委会每届均任期5年.全国人大及其常委会行使立法权、决定权、监督权和选举任免权.相对的有其他各级人民代表大会. 行政机关包括中央行政机关和地方各级行政机关.中央行政机关即中央人民政府——国务院.地方行政机关即地方各级人民政府,包括四级:省级人民政府,地市级人民政府,县级人民政府和乡级人民政府.

皋兰县17871352927： 国家机关和行政机关的区别是什么 ？
梁蓉阿贝： 国家机关和行政机关的区别如下:1、国家机关是指从事国家管理和行使国家权力的机关.包括国家的元首、立法机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关和军事机关.2、行政机关是指依法行使国家权力、执行国家行政职能的机关.从广义上讲,行政机关是一级政府机关的总称,即国家政权组织中执行国家法律,从事国家政务、机关内部事务和社会公共事务管理的政府机关及其工作部门.

皋兰县17871352927： 国家机关与国家行政机关有区别吗?还有国家权利机关?分别指什么?有? ？
梁蓉阿贝： 国家机关指立法机关,司法机关和行政机关等. 我国的国家权利机关是全国人民代表大会.

皋兰县17871352927： 行政管理部门和主管部门的区别 ？
梁蓉阿贝： 行政机关与行政部门与行政主管部门是三个不同层级和位阶的专业名词,要对三者进行区别,主要要在其概念和其特征及功能上进行区分.行政机关是按照国家宪法和有关...

皋兰县17871352927： 权力机关与国家机构的区别同上~ - ？
梁蓉阿贝：[答案] 国家权力机关单指人大常委会,国家机构是包括人大、党委、政府、政协等等的统称.国家机构的范围更大,权力机关是其中的一个.

皋兰县17871352927： 我国的权力机关和政治机关分别有哪些 ？
梁蓉阿贝： 1、我国的国家权力机关包括全国人民代表大会和地方各级人民代表大会.2、宪法修正案规定,监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关,其性质和地位不同于行政...

皋兰县17871352927： 谁能告诉我国家机关和国家权力机关的区别啊 - ？
梁蓉阿贝： 国家权力机关是人大,国家机关是由人大产生的,对人大负责并受它监督

皋兰县17871352927： 行政机关,和,权力机关是管什么的??? - ？
梁蓉阿贝： 我国并不是三权分立制度,在我国,最高行政机关是国务院,各级人民政府是下级的行政机关.我国的最高权力机关是全国人民代表大会,各级代表大会是下级权力机关.我国的立法机...

皋兰县17871352927： 什么叫国家权力?什么叫国家权力机关?国家权力与政府权力的区别? ？
梁蓉阿贝： 国家权力:是指统治阶级运用国家机器来实现其意志和巩固其统治的支配力量.它对内具有强制性,对外具有主权性,不允许外来干涉.通常以宪法、法律等加以颁布,...

皋兰县17871352927： 人大和政协的主要区别是 ( ) - ？
梁蓉阿贝：[选项] A. 前者是我国的根本政治制度,后者是我国的基本政治制度 B. 前者是国家权力机关,后者是国家行政机关 C. 前者是国家权力机关,后者是我国多党合作和政治协商的重要机构 D. 前者是我国的国家性质,后者与国家性质无关