透视卸甲营村的被动城市化模式:城市化进程的三个阶段

~ 　　随着城市化的发展，城乡结合部地区的农村不断并入城市版图，成为城市的一部分。北京市顺义区南法信镇卸甲营村位于城乡结合部，属于典型的土地全部征占、整建制转居、异地集中安置的城市化发展模式。最近，笔者对该村进行了调查。
　　基本情况
　　卸甲营村位于首都机场附近，整建制拆迁前，村域面积1335.8亩，620人，外来人口300人左右，土地出租是该村集体经济的主要收入来源。2009年全村总收入1807.25万元，主要是农户经营收入；村集体资产5224.6万元，其中固定资产16.6万元；现有户籍人口511人，村民年人均纯收入1.1289万元。
　　卸甲营村属于首都机场东扩建设工程第一批整建制拆迁村。首都机场东扩建设工程是奥运会重点工程，于2004年3月底开工，机场东扩一期工程涉及顺义区3个镇6个村。从2003年11月开始，卸甲营村与龙山、塔河、桃山、冯家营、哨马营5个村全部实行整建制拆迁，6个村共搬迁人口6900余人、民宅拆迁2100余宗、林木伐移364万株、坟墓迁移1万余座，到2006年6月底全部完成搬迁任务。卸甲营村自2004年10月开始拆迁，半个月就完成了搬迁任务。到2008年春节，村民全部新迁到位于顺义城区石园街道办事处的港馨家园安置小区居住生活。
　　主要特点、做法和成效
　　土地全部征收。根据《土地管理法》及2004年7月1日施行的《北京市建设征地补偿安置办法》，2004年卸甲营村集体所有土地全部征收为国有土地。征地补偿标准统一打包，每亩20万元，村民宅基地补偿标准为每平方米1480元。
　　整建制转居。根据2004年北京市政府“逢征必转”的规定，卸甲营村所有村民由农业户籍转为非农业户籍，成为城市居民，一次性完成农民身份市民化。转非劳动力全部签订自谋职业协议，统一发放就业补助费，每人最低补偿3.4万元，最高补偿近6万元，一般在4万元左右，首都机场没有安置该村人员就业；学生、儿童只办理转为非农业户口手续，不享受转非劳动力安置补偿待遇；女满50周岁、男满60周岁的“超转人员”（国家建设征地农民户转为居民户的原农村劳动力中年龄超过转工安置年限即男满60周岁，女满50周岁及其以上的人员，含无人赡养的孤寡老人以及法定劳动年龄范围内经有关部门鉴定完全丧失劳动能力且不能进入社会保险体系的病残人员都为超转人员），按照《关于征地超转人员生活和医疗补助若干问题意见的通知》享受相关待遇，卸甲村现有“超转人员”80人，每人每月享受1030元的生活补助。
　　规范拆迁补偿。《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》、《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》、《北京市房屋拆迁评估规则（暂行）》、顺义区《关于集体土地房屋拆迁补偿安置的规定》等政策文件对集体土地房屋拆迁补偿标准作了明确规定。卸甲营村属于顺义区划定的二类地区，普通住宅拆迁补偿指导价标准为每平方米1900~2600元。卸甲营村民房屋按照统一标准进行评估补偿，因各户条件不同，补偿费并不一样，如村党支部书记李继军的房屋拆迁补偿的均价为每平方米580元。同时，每户村民享有3000元的搬家补助费，提前搬家的，每户奖励2000元。
　　异地集中安置。顺义区对因机场扩建搬迁的村民实行异地集中安置。卸甲营村村民被统一安置在顺义城区的港馨家园安置小区。具体住房安置政策是：人均安置房面积45平方米，均价每平方米2100元；人均45平方米以上的，均价每平方米3980元。
　　统一社会保险。转非劳动力全部纳入城镇社会保险网络，统一参加医疗、养老和失业保险。转非劳动力补缴的社会保障费，由征地单位从征地补偿费中直接拨付给社会保险经办机构。转非劳动力还享受各项就业培训和指导服务，转非劳动力失业的，可办理失业登记，申领失业保险金。
　　卸甲营村被动城市化的主要成效，一是居住和生活环境明显改善。村民集中居住在港馨家园安置小区，实现了集中上楼，过上了现代城市社区的生活。二是基本生活有了明确保障。村民纳入城镇社会保障体系，享受城镇职工医疗、养老和失业保险待遇，有效保障了村民的基本生活。三是身份和生活发生了重大变化。转居后，农民开始脱离传统的乡村生活方式，开始融入现代城市生活，全体村民实现了市民化。
　　面临的主要问题
　　当前，卸甲营村面临的主要问题有以下几个方面：
　　集体资产处置问题。该村现有5000多万元的征地补偿款，如何处置这些资产是一个棘手的问题。有人主张投资建设，有人主张分配给村民，至今仍无定论。该村的征地补偿款现由镇里统管。村集体每年给每个村民发放大约4000元的福利。
　　长远发展问题。卸甲营村没有集体企业，土地被全部征占后，村集体和村民原来的出租收入来源被切断，全村丧失了可持续发展的空间。以后如何实现长远发展，是该村面临的最大难题。
　　融入城市问题。村民搬迁上楼集中居住后，村民对新的城市小区生活感到不太适应，原来熟悉的邻里关系和人际交往网络被割裂，新的生活环境对村民的心理和精神产生了较大冲击。集中上楼居住后，村民生活成本明显上升，如没有稳定的就业和收入来源，村民的生活压力加大。
　　就业困难问题。该村拆迁转居前，有80%的村民在机场就业，拆迁转居后，机场不再接受该村转居人员就业，主要因为居民就业相应增加机场缴纳社会保险费的成本。加上村民文化程度较低，年龄较大，选择新的就业并不容易，一些村民就在家打麻将消磨时间。个别村民没有购买房子，补偿款花完了，生活陷入困境。
　　社区管理问题。卸甲营村民虽然没有土地、没有农业、不再是农民，完全居住、就业和生活在城市，但却仍然实行农村管理体制，没有向城市社区体制转变。如何构建和创新社区管理和服务体制，满足转居人员新的生活需要，这对政府的治理提出了新的要求。
　　思考
　　卸甲营村城市化的案例，为自身的长远发展留下了难题。也为推进城市化进程提供了新的思考。
　　一是如何切实保障农民的生存权和发展权。卸甲营村在城市化过程中，以失去土地换来了社会保障，可以说村民的生存权得到了基本的保障，但村民要以征地补偿费来缴纳社会保险费才能获得社会保障，即村民以自己的财产为自己建立社会保障，这相对于没有为****提供社会保障来说是明显的进步，但从农民作为公民应当享有社会保障权来看却极不公平。同时，该村整体搬迁后，村集体和村民永远失去了土地和宅基地，从而丧失了以土地和宅基地为基础的发展权，由此造成村集体及村民陷入长远发展的困境。在城市化过程中，如何确保农民带着土地和其他集体资产进入城市，实现市民化，是当前推进城市化必须面对和解决的重大任务。
　　二是如何兼顾原居民与流动人口的正当利益。外来流动人口是城市发展不可或缺的重要组成部分。在推进城市化中，不仅要切实维护原居住农民的各项权益，也要切实维护流动人口的正当权益。在以往的城市改造建房设中，外来流动人口基本被排除在城市化进程之外，其正当权益普遍受到了忽视。外来流动人口是城市常住人口的重要组成部分，他们为城市的发展做出了重大贡献，理应享受城市市民的基本权益，特别是要为外来流动提供廉租房作为城乡结合部建设的一项重要任务，实现外来流动人口的市民化，让外来流动人口共同分享城市发展的文明成果，是坚持以人为本、走新型城市化道路的内在要求。
　　三是如何使农民融入新的城市生活。城市化不仅是农民转变身份的过程，而且是农民融入城市生活的过程，是农民完全实现市民化的过程。要适应城市化和农民市民化的需要，强化政府社会管理和公共服务职能，创新城市社区管理和服务方式，为融入城市的新市民提供充分而有保障的基本公共服务；通过加强社会建设，为农民融入城市提供新的社会关系网络支持和精神家园；同时要实现基层和社区治理的结构转型，尊重和保障居民参与社区公共事务管理的民主权利。
　　建议
　　针对卸甲营村当前面临的问题，笔者有以下几点建议。
　　一是推进集体产权制度改革。按照“资产变股权、农民当股东”的改革方向，结合整建制转居村集体的特点，尽快推进集体产权制度改革，切实保障村民拥有集体资产的权益。
　　二是积极探索新型集体经济发展之路。要在推进集体产权制度改革的基础上，充分利用已有集体资产，探索信托化经营之路，确保集体资产保值增值，通过发展新型集体经济，拓宽就业渠道，壮大集体经济实力，实现全村的长远发展。
　　三是创新社会管理体制。要适应整建制转居、农民实现市民化的新要求，适时将农村社会管理体制转变为城市社区管理体制，将全体转居人员全面纳入城市生活保障网络，为转居人员提供充分而有保障的基本公共服务。通过创新基层民主形式，保障和发挥村民的主体作用，促进转居人员有效参与社区公共事务和公共生活，形成新的健康文明的城市社会生活秩序。

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