我国就业政策的趋势

~ 一、2020年第三季度就业形势分析

（一）第三季度就业基本情况

第三季度国内疫情防控取得战略成果，随着一系列政策措施的落实，复工复产复市加速，主要经济指标恢复性回升，劳动力市场出现复苏态势，失业率从一季度的高点逐步缓降，行业性停工待工现象有所缓解，就业形势总体趋向稳定。但一些行业企业特别是小微企业尚未脱困，高校毕业生和女性人员等重点群体就业问题凸显，需求不足对企业生产和就业扩大的制约日益显现。因此，在肯定成绩的同时，也丝毫不能放松。

据统计，1-8月份城镇新增就业781万人，实现全年新增就业900万目标的86.8%，降幅较6月份收窄约3个百分点，但与去年同期的984万相比，则少增203万。8月份城镇调查失业率为5.6%，比上月下降0.1个百分点，比2月最高点6.2%下降了0.6个百分点，但与去年同期的5.2%相比，仍然处于高位。8月份，全国企业人员周平均工时为46.8小时，比4月份增加2.5小时，并超过去年同期水平。根据智联招聘、58同城等网络招聘数据显示，招聘需求人数比上年有较大增加。根据失业动态监测显示，三季度企业岗位持续流失减少，存量就业出现止损积极信号。8月份制造业、非制造业、服务业从业人员指数分别比上月回升0.1、0.2和0.5个百分点，表明用工景气度有所改善。

随着“六稳”“六保”政策效应的持续释放，市场主体活力不断增强，经济复苏态势稳定，部分指标好于预期，全年有望实现900万人以上的城镇新增就业任务，但与上年就业增量相比仍有较大差距。总的来看，就业压力不可低估，今后的就业发展趋势不容乐观，面临的问题和困难不容小觑，应早做准备，制定预案，及时应对。与此同时，我们也应看到近期就业发展中出现的有利契机，比如双循环发展格局的确立，使稳就业增收入成为促消费扩需求的关键环节，使就业的地位作用更加凸显；又如在疫情中新科技的应用，带出新形态就业和线上运作新模式，对就业产生积极影响；再如在传统城乡二元格局外，形成许多区域发展增长极，形成更多集聚就业的中心和新的劳动力市场空间格局，等等。

（二）三大问题所在

三季度乃至今后一段时期的就业，逐步显露出来的三大问题，必须引起注意：

一是行业性复工不足和小微企业困境难解带来的就业风险。上半年新冠疫情对全行业产生直接冲击，主要是中断人员和物流供应链，造成劳动力供求秩序被打乱。三季度，受疫情影响，部分行业复工复产仍然不足，特别是一些人员密集接触的服务性行业，如文体娱乐、家政照护、健身美容、跨地旅游、酒店餐饮等行业，受疫情影响长期不能正常营业，从业人员出现大面积失业待工现象。这些行业从业人员以低端劳动力和女性劳动者为主，行业性的规模失业给部分劳动者造成巨大的就业和生活压力。还有就是抗压能力弱的中小微企业至今难以脱困。8月份，小型企业PMI仍持续下行，为47.7%，比上月下降0.9个百分点。中小微企业和个体户等市场主体是吸纳就业的主渠道和基本盘。但疫情以来，他们受到的冲击最大、影响时间更长，不少主体面临生存临界点。调研中，一些地方也反映，近期中小微企业和个体户等小店小厂关停增多，困境难解甚至加剧，给从业的农民工、城镇就业困难人员等市场边缘群体及灵活就业人员带来巨大压力。

二是高校毕业生和农村贫困户等群体面临新的就业压力。今年高校毕业生供给体量大（达到874万新高），并且受疫情中岗位收缩和招聘延后的影响，难度加大。8月份，以高校毕业生为主体的青年失业率出现较大幅度攀升。20-24岁大专及以上受教育程度人员调查失业率比上年同期高5.4个百分点。离校未就业毕业生登记人数也较去年明显增加。今年高校毕业生的就业落实时间进度较往年至少晚3个月，甚至会跨年。解决好他们的就业问题，关系到全社会，关系到未来，要下更大功夫。农村劳动力就业仍面临许多问题，但要特别关注2700万建档立卡贫困户的外出打工人员，他们在就业市场中处于弱势，在疫情影响下，其就业最易被冲击，如果因此返贫则难以实现脱贫攻坚的可持续。

三是需求恢复滞后于生产和供给，需求不足将给后续就业带来极大压力。1-8月份，工业生产同比增长0.4%，服务业生产指数同比下降3.6%；而投资同比下降0.3%，消费同比下降8.6%，出口同比下降2.3%。通过比较可以发现，需求恢复速率慢于生产与供给。制造业PMI指数调查表明，仍然有50%以上的被调查企业将订单不足列为首要困难。需求水平和经济增速是互动的：需求下滑带动经济增长下降，进而使各方面收入增长减缓；收入下降使居民消费能力和消费信心下降、使企业投资能力和投资信心下降，进一步会使消费、投资等需求下降。国务院发展研究中心企业研究所的市场主体大数据平台数据中，7-8月新设工业企业数量连续2个月环比负增长，增速分别为-1.38%和-12.29%。DRC宏观经济景气指数的先行指数、滞后指数变化表明，经济恢复速率呈现减缓态势。可以判断，需求不足、订单不足的问题，对企业进一步扩大生产的预期已形成明显制约。受市场需求不足的制约，经济进一步回升的步伐开始减缓。经济回升速度对就业有重要的决定作用。从近年来经济增长率与城镇新增就业的关系看，1个百分点的GDP增长率，大约贡献220万个就业岗位。按照这个比例关系计算，完成今年900万人以上的城镇新增就业任务，GDP增长率不应低于4%。还应看到，2019年城镇新增就业1352万人，当年就业容量已近饱和。如果今年城镇新增就业达到900万人，与上年就业增量差距较大，由此形成的就业压力不可低估。如果就业状况不好、收入水平不高，将不利于消费扩大，加剧需求不足。因此，无论是从全面畅通国内经济大循环出发，还是从促进就业增加收入出发，都必须尽快解决需求不足这一突出矛盾。

二、对做好稳就业保就业工作的对策建议

当前正处于做好全年就业工作的关键时期，也是全面完成“十三五”规划目标、为“十四五”规划制定实施奠定基础的关键阶段。主要工作思路：一是扎实推进疫情暴发以来各项稳就业保就业政策深入落实和协同发力，力争取得更大实效。二是在坚持实施“普惠制”政策基础上,更加注重“特别地区、特殊行业、特定群体”政策的制定实施。三是在强化公共就业政策同时,更加注重激发市场活力。四是在努力解决当前突出问题同时，更加注重补齐短板、完善体制机制并高度防范规模性失业等突发事件。

（一）坚持贯彻就业优先政策，丰富完善政策工具箱

一是针对今年疫情发生后在贯彻落实复工复产稳就业中产生的矛盾和政策工具箱不完善、宏观政策不协同等问题，进一步强化各级政府保就业保民生、稳就业稳经济的思想认识，坚持就业优先，主动为百姓就业创业铺路架桥，正确处理好社会经济治理与就业的矛盾问题。

二是丰富完善政策工具，强化宏观政策协同。进一步推动“就业优先”政策作为宏观政策在工作层面的落实落地，丰富和完善稳就业保就业政策工具包，使政策重点做到防控大面积失业风险与化解就业结构新矛盾相结合，继续落实现有应急性政策与设立长期政策和长效机制相结合。

三是建立财政投入考评机制，提高资金保障能力。探索建立对财政投入的重大项目就业促进效能的评估和考核机制并进行试点。将吸纳重点群体就业指标，纳入2万亿新增财政资金使用绩效评估和督查审计；综合平衡长短期政策效应和相关资金承受能力，拓展稳就业保就业资金来源渠道，扩大政策资金盘子，建议中央层面建立应对规模失业储备金，加大资金统筹力度；修改就业资金使用办法，或出台临时性规定，给予地方资金使用自主权，提高资金使用灵活度和针对性、有效性。货币政策要积极跟进宏观政策逆周期调节的节奏和力度，注意防止政府资金使用规模短期快速扩张对金融市场其它融资主体产生挤出效应，确保各类市场主体都有较为宽松的融资环境。

（二）着力扩大内需，畅通国内经济大循环

一是针对市场需求不足对企业、居民实际收入和预期的影响，政府应加大投资。在市场需求不足并制约经济增速时，企业收入、居民收入均会呈现下降或者缓慢增长。表现为钱不好挣，工作不好找。在这种状态下，受市场引导的企业和居民行为，会有明显的顺周期特点，即谨慎投资、谨慎消费，以此规避风险。因此，在需求不足背景下扩大需求，必须发挥好政府宏观经济政策逆周期调节的作用，从全局和长远考虑，规划和实施重大工程项目建设，有效提振基础设施、公共服务、生态环保等方面等投资。通过政府投资的强化，带动企业订单增加，通过订单增加来撬动企业经营收入、开工率、投资愿望和能力的提高，就可以带动招工和加薪普遍增加，从而对增加就业和居民收入产生积极影响，进而为促进消费扩大需求奠定更好基础。

二是发挥好政府宏观政策逆周期调节作用。通过扩大财政赤字、扩大政府发债规模，强力提高政府支付能力。着力于提振基础设施、公共服务、生态环保设施等投资，促进投资增速提高。特别是与“两新一重”和补短板任务紧密结合，大力增加项目储备。要与新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化长远目标结合，制定整体的长远发展规划，据此指导基础设施和公共服务补短板的项目选择，大力增加项目储备。同时要做好相关资金的使用安排，防止沉淀，切实提高其支持补短板、扩内需的实际效果。

（三）提高政策针对性，加大政策“下沉”力度

一是针对大多数小微企业仍未摆脱困境，且享受不到相关政策支持的现状，建议强化对小微企业等市场主体政策支持，稳住就业基本盘。继续强化实施对中小微企业的税费减免、租金减免、信贷支持、利率下调、贴息减息等财政货币政策; 加大援企稳岗政策的实施力度，扩大小微企业受益面，降低返还门槛，提高返还比例；研究中小微企业的政策如何落实到位的措施，通过平台、创业园区或人力资源服务机构等第三方打包政策服务等方式，将现有稳岗促就业政策及相应资金下沉到小微企业和个体户等市场主体；继续深化特别是在“十四五”规划开局之年延续对中小微企业实施“减免缓返补”等优惠政策，在弥补今年损失同时，增强他们的信心和预期值。

二是针对部分行业受疫情影响复工复市延后、就业伤损严重、收入难补回来的情形，建议抓紧研究针对重点行业企业稳岗用工的政策措施。对受疫情影响严重的部分行业，在出台行业性经济刺激政策同时，加大行业企业稳岗用工政策力度，扩大政策受惠面；组织开展行业性就业创业促进专项活动，帮助企业稳岗复工。对行业性失业人员进行有组织的转岗转业培训、创业培训，给予政策支持，促进其就业创业。

三是要聚力将促进重点群体稳就业工作落到实处。针对近几个月就业工作出现的“洼地”，即高校毕业生就业难和贫困劳动力返贫风险，应当专班、专项研究，使已部署的行动措施“一杆子”插到底，实行专人、专责，真正落实到工作对象身上，并建立有效的反馈检查机制。必要时，可实行特别政策。同时，要防止大学生就业和就业扶贫中为应付任务达标在数据上造假。

（四）加大新就业形态和灵活就业支持力度，激发市场活力

当前，适应新就业形态和灵活就业发展的劳动保障等制度存在明显缺失。一方面，现行劳动法律的适用是以企业与劳动者间确认劳动关系即签订劳动合同为前提的，而新就业形态由于劳动关系难认定，进而产生劳动争议难处理、劳动权益难维护等问题；另一方面，新就业形态劳动者没有工伤保险和失业保险，参加职工基本养老保险、基本医疗保险的比例很低，难以抵御职业风险，后顾之忧甚大。针对此，建议:

一是抓紧制定实施适合平台从业者的劳动标准。

二是按权利与义务、收益与责任对等原则，抓紧制定适合新业态从业人员工作特点的工伤保险管理办法。

三是量身定制适应新形态就业的养老、医疗、失业等社会保险制度，并提供便捷服务。

四是研究制订适合新形态就业的劳动法律、争议处理和监察制度。

五是组建新就业形态劳动者工会组织，以开展与平台企业等相关方的平等协商，改变劳资双方不对等失衡状态。

（五）强化失业保险功能，兜牢民生底线

失业保险制度面对重大失业风险急需发挥更大作用。当前，失业保险在援企稳岗、促进就业和支持培训方面确实发挥了积极作用，但在保生活保底线方面却存在较大短板。今年疫情下失业大增，大量失业者急需帮助。但享受失业保险人数却不增反减。原因之一是绝大多数农民工没有参加失业保险。疫情一度使农民工失去工作和主要收入来源，因其未参保难以得到失业保险救助和支持；之二是新形态就业、灵活就业人员缺乏失业保险保障；之三是现行失业保险运行对那些虽然参了保、但由于回乡或是流动到其他地区的农民工无法进行失业登记，导致其难以享受失业保险待遇。针对此，建议：

一是重点针对农民工群体、民营企业及其从业人员、新就业形态和灵活就业劳动者加快扩大失业保险覆盖面，并对未纳入失业保险范围的特困人群实行专项救助。

二是发挥失业保险基金预防失业功能，搞好援企稳岗，加大鼓励企业、培训机构和从业人员开展和参加职业技能培训的支持力度，帮助劳动者提高技能，适应转型升级的需要。

三是强化失业保险促进就业功能。应允许困难企业中主动离职或创业的人员享受失业保险待遇，对吸纳失业人员的企业提高工资补贴、社保补贴、见习补贴标准等。

四是运用互联网、大数据等技术提高失业保险统筹层次，简化失业登记手续，改善运行办法，提供便捷服务，方便流动农民工和新形态就业者领取待遇。

（六）做好基础工作，加强基层，搞好统计

一是推进基层减负，提升公共就业服务能力。疫情中，凸显出基层工作薄弱，乡村社区公共服务供给不足等问题。目前城乡社区基层还普遍存在的工作人员匮乏、工作手段落后、工作效果欠佳等现象，导致社区公共服务供给能力较低，与其相关的社区服务业、社区服务产业链和供应链等发展建设也相对滞后。有必要针对此，充实基层公共就业服务人员队伍，加大资金等投入，研究完善政府购买公共就业服务方式；提高基层就业服务专业化水平，在县市和街道乡镇建立公共就业服务专业团队，对不同类型失业人员进行分类施策，落实“一对一”服务措施，帮助失业人员尽快进入劳动力市场，实现就业；进一步统筹安排各项工作，减少不必要的检查和会议，切实推进基层减负，让基层人员有更多时间和精力做好服务工作。

二是加强就业市场科学监测和分析，为落实“稳就业”提供支持。应继续及时发布和深入解读劳动力调查等各类数据，提高对我国就业市场形势分析科学性和重要性的认识。基于国家统计局公布的劳动力调查数据，以及辅助互联网招聘平台大数据等，及时向社会发布和科学解读就业和失业的相关数据，并据此开展就业市场的监测和分析（重点是我国就业市场面临的就业总量、就业结构和就业质量三大问题），一方面为各级政府科学制定有针对性的就业促进政策提供支持，另一方面也避免因信息不对称、专业知识缺乏等，造成一些人对就业和失业水平变动的猜测和错误解读。同时，也要特别注意与统计数据相关的情况分析，如调查失业率中，对流动回乡的农民工存在缺项；如城镇新增就业中，对当年“有进有出”人数“拉抽屉”问题如何处理等。这既关系到数据本身的客观准确，也关系到对真实情况的判断。因此，越是年终攻关的关键时刻，越要防止统计失真，以免造成误判，贻误大局。

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