地方政府能力的特点是什么

地方政府行政能力的基本特点~

1、地方政府的管辖范围是有限的，不能超越其行政区域。
2、地方政府主要职责是通过对本地的治理来维护本地社会的稳定，促进当地社会发展。
3、最基层的地方政府需要直接及时地满足地方群众的基本要求，应把当地的居民日常生活直接相关的社会事务作为政府的职能重点。

地方政府职能具有以下特点：
第一、地方政府职能具有广泛性特点。
由于城市公共事务复杂多样，分工细致，加之我国城市社会自治组织和社会组织尚在发育之中，所以，从邻里关系、社区卫生、居民福利、商业网点、公共设施到整个城市的规划和建设事务，都要纳入政府的管辖范围，从而使城市政府职能比其他地方政府职能更加广泛多样。
第二、地方政府职能具有服务性特点。
在乡村社会，农民是具有自主生活能力的人，农民的基本生活大都能够自给自足，农村的公共事务也大多是自助性的；而在城市社会则完全不同，市民的衣、食、住、行等，样样都离不开政府所提供的支持及援助，离不开政府或公营机构所提供的公共服务。服务职能体现了城市政府的本质，服务是城市政府的天职。
第三、地方政府职能具有规范性特点。
法治政府起源于近代以来的城市，随着城市化的迅速发展，城市政府管理现代化的主要标志就是法制化和科学化，而法制化的首要任务就是将城市政府的职能范围、权责关系和政府职能实现方式纳入法制的轨道，保证各种城市事务间的相互协调和整合，调整和发展各项政府职能，从而确保城市政府职能的规范性和稳定性。
第四、地方政府政府在其职能范围内享有较大的自治权，具有自主性特点。
在现代社会，城市是国家或区域社会经济、政治和文化生活的中心，在国家行政体制中发挥着独到的作用，其职能的实现也具有相对独立性；同时，城市社会自成一体，城市社会关系和城市事务也有其特殊性，无论从时间上、经济上，还是从效果上看，城市事务中的环境、能源、规划、建设、住宅、交通、福利、卫生、治安、消费等都自成体系，具有较大的独立性，适合由城市政府自主地实施管理。
第五、地方政府职能的实现方式具有多样性特点。
现代城市政府职能范围广、跨度大，城市公共事务结构复杂，功能多样，加之行政环境的剧烈变动和行政技术的飞速发展，以至政府在管理这些公共事务、实现其各项职能时，不得不采用多种手段、途径和方式，以适应不断变化的新情况，保证城市政府的各项职能和管理决策得到顺利实施。
广义的地方政府政职能包括国家在该行政区域内的政治、经济、文化和社会管理方面的事务，是城市政府的重要职责和功能，在市政管理过程中体现为法律、法规和上级政府决定的执行；而狭义的地方政府职能主要是制成市政府在城市环境、城市规划、城市建设、城市服务和城市管理等方面的职责和功能，同时也包括组织本辖区的政治、经济、文化和社会活动，管理地方公共事务，为城市居民提供优质高效的公共服务。

影响，盐都区的主体地位并不十分明确。主要表现为：
1、认识的差异。传统观点认为，城市的规划、建设、管理和服务要突出整体性、集中性、直接性，市辖区的设置只是对市政府统一管理的辅助，市政府能够承担的管理事务，就不要分给区来承担，因此市带区不可能拥有较大的独立性。这种观点相对于早期的市辖区来说是相适应的、可行的，但随着时代发展、城市规模不断扩大、管理事务不断增多以及分工越来越细，这种观点就显得不合时宜。同时，由于市辖区发展历史较短和相关法律的缺失，对市辖区认识不够，片面地认为市辖区只是市政府的派出机构，并不具备与县一样的主体地位。
2、地位的差距。市辖区的发展受地域和时间的差异，发展状况也不尽相同。在沿海发达省份，大部分市辖区工业化程度较高，经济比较发达，经济实力较强，因而政治地位也较高于县。而盐都区与县相比却不一样，虽都属于“县级人民政府”，但实际上管理的权限无法与县级市和县相比。
3、政策的差异。在机构编制方面，区的机构设置与县(市)相比普遍偏紧，人员编制数量等与县(市)比也有较大差距。在财政管理方面，市辖区实行的是报账式体制演化而来的市、区包干制财政体制，依附于市本级，仍在“一口锅里争饭吃”，在省里没有一级财政核算地位。县级市和县能同时得到省(自治区)、市两级的资金、政策支持，而市辖区却难以得到这方面的支持，市对市辖区的支持也要视市财力状况而定。这些都是自身主体地位不明确的具体表现。
（二）行政执法不够独立
行政执法，是指国家行政机关和法律委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家立法机关所制定的法律法规的活动。市辖区作为合法行政主体的县级行政政权，设置了不少与上级对口的相关职能机构，各个行政执法主体均具有独立的机关法人资格，但由于每个行政主体都有相对应的上级领导机关或主管部门，存在隶属和服从关系，且盐都与市在地域上同城职能上一致，因此，行政执法主体的执法能力就受到诸多的限制与约束，从而造成政出多门、多头执法，难以执法的局面。例如区城管、公安、文化、卫生等执法单位在执行任务时，往往会受到市级主管部门的制约，甚至还会受到上级领导的干预。这样，其独立执法的能力就大打折扣，存在放弃法治原则来迎合上级的可能。在城市管理中，市与市辖区管理的对象都是市区，很容易导致有利的事争着管，无利可图的事却互相推诿的现象。
（三）职能配置不够对称
职能配置，是指职责功能的匹配与设置。通俗地说，就是权力、责任与利益的配备。按照法律的规定，市辖区应享有本行政区域内的政治、经济、社会、文化等行政管理权限，并获得对等利益。然而在实际中，盐都区在诸如相关经济事务的决策权、区级资源的使用权、城市日常管理权等许多方面都受到城市发展整体性的掣肘，或是需要报请市审批，或是无条件服从市管理，区行政管理权被相应截留，发展因而受到制约。主要表现为：
1、权责利错位。区政府有一级政府的职责，但没有一级实体政府应有的职权。一方面，市政府对盐都区按县级政府的要求来考核。如在促进经济发展上，市对区下达国内生产总值、财政收入、招商引资等任务时和县(市)并无二致；在实现所辖区域稳定上，都实行综合治理和社会稳定一票否决。另一方面，区政府没有履行上述职责、完成目标任务应享有的权利，完不成任务却又必须挨“板子”。如市政府给市辖区下达了上划“两税”任务，上缴税收的责任在区政府，而税收入库的执法执收权却在税务分局，由于区政府对税务分局的人财物无权过问，工作难度极大。为了不扣下拨款，区政府不得不花大量的时间和精力协调与税务部门的关系，有时还要付出一定的劳务报酬或奖金请税务部门“帮助”收税，个别市辖区的乡镇和街道甚至出现了“买税”现象。
2、条块交错。长期以来，城市的建设及各项管理工作主要放在条条上，由条条决定，区政府即使设有相应的职能机构，也无权行使相应的管理职能，块块的作用没有 得到应有的发挥。如区政府设有建委或建设局，但区建设局的主要职责就是管好区属建安企业和小街小巷的维修改造等，而辖区范围内的旧城改造、市政建设 基本上由市建委等部门负责。这样，几乎每一个大的建设项目，市政府都要成立一个新的临时指挥机构，由市级领导兼任指挥长或组长，有的市领导甚至身兼十几乃至几十个指挥长或组长。这样，既没有调动区政府建设城市的积极性，也分散了市领导的精力，更使市政府无暇履行市管县职能。又如区政府设卫生局，但区卫生局对辖区内的医疗机构、医药市场无权进行管理监督。城区带乡以后，随着管辖地域的扩大，市卫生局行使统一的管辖又鞭长莫及，结果导致区域内医疗卫生市场秩序混乱。这种条条干涉过多的管理体制影响了本区工作积极性，也容易出现管理死角和“盲区”。
3、职权空缺。市辖区发展历史不长，差异较大，职权空缺现象较为严重。如以城带乡型的市辖区大部分是原郊区和城区基础上组建的，撤销郊区实行以城带乡的新体制后，市辖区分割了原郊区属地，接管了原郊区地域较广的农村，但新的政府职能机构基本上沿袭了原城区的设置，只是增设了几个农口部门，没有根据以城带乡和社会主义市场经济的新形势设置相应机构和调整职能。这样一来，就难免出现管理“断层”。由于盐都区政府统一管理的各项工作或每办一件事几乎都要请市政府出面组织协调，区政府工作缺乏应有的独立性和主动性。这种状况不利于市辖区政府对辖区各项工作的统一领导和管理，甚至影响区内政治、经济、文化、社会等各项事业的健康发展。
（四）机构设置不合理
1、垂直管理部门设置较多。出于中央集权和对某些国家事务强化管理的需要，国家和省政府一些部委直接把“腿”伸到基层，设立了垂直管理部门；市级党委政府为了加强领导或集中执法的需要，也效仿了双重管理，从而在市辖区形成了“中央军”、“地方军”、“游击队”同地存在、混合管理、重复执法的局面。就盐都区而言，当前设置了公安(含交警、消防)、国税、地税、国土和房产、规划等分局6个以上，2015年起，对工商、质监、药监等三部门也实行地方管理。而未划归地方的这些部门几乎控制了盐都要害部门，区政府的职权被严重削弱。根据相关政策规定，垂直管理部门的人事、行政关系在上头，党组织关系在当地，当地党委、政府有权对其实施领导和依法进行监督，但实际运行的情况却是由于区政府对垂直管理部门的人、财、物无权过问，极少数部门常以上级指示为“挡箭牌”，对区政府的部署安排合意的就听，高兴时就办。有的甚至连区里的会议都懒得参加，更谈不上请示汇报。然而，一旦发生违法行政行为，区政府却免不了“挨板子”、当被告，甚至依法赔偿。
2、市、区政府职能同构。长期受计划经济体制的影响，市辖区的机构设置普遍强调上下对口，统一设置，从而带来较为普遍的职能同构乃至部门“打架”现象。如在市建设局下面设置的区建设局，其职权就十分有限，基本上处于“打下手”、“当配角”、“捡破烂”的位置，被动应付，形同虚设，白白闲置了大量人力和财力。又如，在市文化稽查队下面设置区文化稽查队，常常在执法之中因利益冲突闹得“自家人不认自家人”。
3、多头执法、重复执法。由于市、区政府地处同城，且机构设置雷同，职权一致，常常发生“一件事情多家管，有利的事争着管”的现象。在对辖区餐饮业的整顿方面，按照分工，工商、卫生、食品、消防、城管、税务等部门都有权管，也都应当管，其结果往往是，区里刚走市里到，不交罚款不办照(证照)、喝酒吃饭不算事，康体娱乐不可少。如此反复折腾，店家疲于应付，苦不堪言。
（五）运行机制不顺畅
1、市、区管理权限划分不够规范。长期以来，市与市辖区在职能和权限的划分上一直没有明确具体的法律规定，多数由各省、市自行确定，随意性较大。一方面，事关全局的、原则性的和法律明确规定的重大决策和指挥、协调、监督的权力需要集中在市级，从而使城市管理发挥集中统一的效能；另一方面，根据城市公共管理与公共服务的要求，又必须靠逐级分解落实，使管理与服务工作真正达到纵向到底、横向到边、全面覆盖的效果。如何坚持统一管理和分级负责的有机结合，面对这一无章可循的两难选择，各地的收放程度不一，有的收大于放，有的放大于收。山东临沂就曾经出现过“一个项目从立项到开工至少要盖36个公章”的现象。然而不论哪种情况，体现在实际工作中总是职权的博弈和利益的争夺。盐都区按照普遍做法，没有突破传统框框，尽管没有出现山东临沂的现象，但管理权限划分上依然缺乏规范。
2、财政独立性不够。我国在市、区财政管理上，曾在相当长的时间里实行过“统收、统支”的财政管理体制；80年代中期开始实行“划分收支、分级包干”的财政包干体制；l994年起推行分税制改革，市、区财政体制历经多次调整变化。当前，盐都区财政管理体制基本上还是沿袭了财政包干时的“划分收支，核定基数、定额上解或定额补贴”的管理模式。这种体制明显的存在独立性差、收支划分不合理、可操作性不强的局限性，从而使区内有限的财力承担无限的责任，形成“小马拉大车”的局面，无法满足经济建设和社会公益事业对财政投入的需求，严重制约了城、乡经济的发展，也影响了城市整体功能的有效发挥。
3、管理规范性不够。当前，我国市辖区行政管理体制还没有纳入法制化轨道。到目前为止，还没有专门的行政组织法，虽然《宪法》和《地方人民代表大会与地方人民政府组织法》明确了市辖区作为一级地方政府的法律地位，并规定了市辖区政府的主要职能，但没有进一步明确市辖区机构设置、职权划分、职能配置等关键内容。市辖区行政管理实际上还处于一种摸索阶段，各地管理体制相差很大。
（六）乡镇权责不完整
在城乡结合型市辖区中，乡镇是其领导下的基层政府。由于以城带乡体制实行时间不长，区、镇关系中也有不少亟须理顺的问题。
1、条块分割导致乡镇政府职责权限不清。目前，市和市辖区有关部门设在乡镇的派出机构比较多，如公安、国土、司法等。这些机构都以农村为工作范围，在行政上虽是双重领导、以块为主，但除党团关系在乡镇外，其他人、财、物和业务管理的权限大多在上级部门，乡镇政府无权过问，乡镇对这些机构的一些违规行为也无法管柬和制止，从而大大削减了乡镇政府的管理职能。
2、乡镇责大权小导致工作缺乏力度。乡镇政府与村委会的关系，已由昔日的领导与被领导关系变为今天的指导与被指导关系，乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。这种由管制型、指挥型转变为服务型、指导型的管理方式，使一些乡镇领导和干部颇感不适，觉得“老办法不灵，蛮办法不行、新办法不明”，显得十分迷茫和无奈。乡镇政府与区政府之间的财政关系，大多没有形成一级独立财政，由于乡统筹、村提留的取消，农业税退出历史舞台，加之有的地方未搞收入分成，逐年减少的行政事业性收费又全都由主管部门收取，镇政府断绝了收入来源，相当多的乡镇成为“报账式”财政，相当多的区乡相继实行了“乡财区管”。乡政府没有财力的支撑，没有财政支配权，自然在推进管理与服务工作方面捉襟见肘，心有余而力不足。
3、角色转换导致乡镇人浮于事。现有的乡镇大部分于上世纪90年代“撤区(区公所，县政府所属介于县乡之间的一级派出机构)并乡”时期合并组成，普遍存在超编 严重、冗员过多的问题。近几年，随着乡镇政府职能的转换和税费改革的推进，乡镇干部从直接干预农民耕种、经营的微观经济活动中转到直接为农民提供信息咨询、技术引进与指导等生产服务上来，从催交“皇粮国税”收取“统筹提留”的日常工作转到强化社会事务管理和维护正常的经济秩序以及改善民生的服务活动中来，使乡镇政府产生了更多的富余人员。其中尤以乡镇所属“七站八所”事业编制人员和年老多病，文化偏低、缺乏专业技术特长的人员居多。这些人员既未到退休年龄，又很难分流出去自谋出路，结果成了区、乡财政一个沉重的负担。
二、成因分析
市辖区存在的上述问题，集中反映了现行行政管理体制的弊端。透过现象看本质，深入剖析其发生的根源，不难发现，这些问题产生的原因是多方面的，且具有一定的共性。就盐都区自身而言，有以下几方面原因：
（一）历史局限
一方面源于建制时问短，发展不够成熟。市辖区和县都是县级行政单位，但从建制的时间来看，县制源远流长。早在先秦时期，我国就已普遍置县，至今已有2600多年的历史，而且很多县制历代沿袭、一脉相承，较为稳定。人们对县制无论从理论上的探讨还是实践上的把握，都比较全面、深刻、系统且日臻成熟。与县制相比，市辖区经历的时间较短，城乡结合型市辖区出现的时间更晚。从市辖区产生的历史条件来看，在古代由于城市规模小、人口少，管理分工不细，因而没有设市辖区的必要。只有到了近代，随着城市区域的扩大，人口数量的骤增，管理事务的繁多，市政府直接管理全部城市事务十分困难，在这种情况下，市才需要分设区，以协助市政府行使城市的部分管理职能。由此可知，市辖区最初是作为市政府的辅助机构出现的，而且早期的市辖区基本上是市政府的派出机构，市辖区从设置的那天起就对市存在一定的依附性和从属性。从这个意义上讲，市辖区本身就存在先天的不足。另一方面源于观念封闭陈旧，缺乏创新。我国设置市辖区之初，受我国国情影响和思想观念陈旧的制约，只是简单地沿袭了传统的县制管理体制，没有借鉴国外较为先进的城市行政管理经验，更谈不上进行体制创新，以致市辖区在我国的发展一直处于既缺乏法律的强力支撑，又没有实例仿效的“模糊”发展状态。我国进行的多次行政管理体制改革，也没有把市辖区的改革作为重点，无疑束缚和影响了市辖区的发展。
（二）体制制约
市辖区作为行政管理体制中的重要环节，它的发展受到各种因素的制约，体制机制的制约是阻碍市辖区发展的关键所在。
1、经济体制的影响。长期以来，我国实行的是计划经济体制，后经历有计划的商品经济，计划为主、市场调节为辅的商品经济和计划与市场调节相结合的商品经济三个阶段，直到1992年中共十四大才最终确立我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。可见，建国60多年来，我国社会政治经济生活有40几年是受计划经济体制的支配或影响的。计划经济体制的基本特征就是强调集中统一，统一计划、统一管理、统一生产、统一分配。反映在行政管理领域就是采取由上而下的逐级集权，其根本特征就是行政权控制在中央和上级政府手中，地方和基层政府只是上级的“传声筒”和办事机构。在这种集权型的管理体制下，市辖区自主发展的积极性得不到发挥，从而制约了市辖区的发展。
2、运行机制的制约。目前市辖区的运行机制主要是沿用县级政府的运行机制或城市管理机制，而市辖区作为一个特殊的建制，且各地市辖区的类型、状况各有不同，不可能套用一个模式。有些地方本来经济发展水平一般，建区以后，面对财政供养人员增加、各项法定支出及公用经费增加、管理成本加大、有的还要分担历史债务等诸多问题，如果不改革财政运行机制，就会进一步加剧市辖区的财政困难，形成市富区穷的局面。市与区的权责分配机制同样如此，不合理划分市与区的权限，就会导致市辖区在一些领域“无位”、“无为”。在计划经济体制的惯性作用下，城市工作常常偏重于条条，块块的权益没有得到应有的尊重和保障。如在招商引资方面，盐都没有享受适当的税收返还、土地出让金和行政规费收入分成等权力，就很难激发区政府的积极性，在招商引资和经济开发上取得突破。
3、受保障机制的制约。一方面盐都区处于下级与弱势地位，缺乏自我保障机制。作为城市整体的一部分，独立性差，依附性强，在发展中必须服从全市的统一发展规划，没有发展的自主性和选择性。另一方面，缺乏外部法律制度。市与区之间的“争利让责”现象十分突出，且没有建立健全相关法律制度，盐都区常常处于劣势和“屈从”状态。
（三）法律缺失
目前，我国市辖区的设置尚无明确的法律规范，因而市辖区的设置较乱和无序，主要表现在设置标准、设置模式、设置数量、机构编制等许多方面。诸如“什么样的城市得设市辖区”、“市辖区的规模多大为宜”、“区的设置应具备哪些条件”、“市辖区职能如何定位”、“市辖区的机构应如何设置”等等，这些都没有可遵循的标准，导致在市辖区设置上的主观随意性较大。主要表现在以下几个方面：
1、设置模式不规范。“作为一级正规的地方建制单位，市辖区的设置模式极不规范。这是现行市辖区制度中最根本的问题，其他问题往往与之有密切的因果关系。”《宪法》规定：“直辖市和较大的市分为区、县。”因此，城市设区与否取决于城市的级别。这是因为所有市辖区均为县级或县级以上的正规建制，所以只有行政级别高于县级的城市才有资格设区。其依据为《宪法》中所谓“较大的市”，其概念等同于后来的地级市，故地级市又称“设区的市”。然而，从文字上看，《宪法》并没有将城市的行政级别与设区挂钩。一个城市是否设区应取决于其规模是否达到“较大”，而“较大”究竟是指人口还是面积，是指行政级别还是经济规模，或几者兼而有之，在实际判定时很难把握，由此便出现了将设区与否同城市级别简单挂钩的做法，于是出现了各区间的空间范围与人口规模极不平衡的局面。
2、缺乏统一标准。1984年，国务院批转了民政部《关于调整建镇标准的报告》，1993年，国务院转发了民政部《关于调整设市标准的报告》，然而，关于市辖区的设置标准却试行多年，迟迟未能出台。市设置市辖区有些基本的标准，“人口数量、地域面积和各项社会经济发展水平指标是设区标准的三个最基本、最重要的方面。”仅看人口数量和地域面积这两个方面，目前各大中城市设区的实际规模相差较大。作为集约度较高的城市型行政区，市辖区之间的差异水平本应大大低于较分散、粗放的农村型的县，而现实中市辖区的差异竟不亚于县与县之间的差异。尽管由于各市的实际情况不同，区的规模不一致是正常的，但规模相差太大，既浪费人力、财力，增加行政管理成本，也影响城市的规划、建设及经济社会发展。
（四）政策失范
由于市辖区的自然差异，客观上很难设计一个格式化的、大一统的理想管理模式，也在一定程度上影响了市辖区管理体制方面规范性文件的制定。因此，到目前为止，市辖区管理体制的调整还未能纳入制度化、法制化轨道，基本上由各地凭经验来管理。这样就不可避免地造成了各地市、区管理体制的不规范性。由于各地在处理市、区管理体制上随意性大，变化也大，致使不同地域之间市辖区管理体制明显不同，同一地方市辖区之间管理体制也存在差异。在这种情况下，上级政策成为决定市辖区发展的重要因素。一方面，上级政策对市辖区支持过少。县级市及县从中央、省市获得的政策支持远远大于市辖区，市辖区获得的政策支持绝大部分来自于地级市，且要视地级市的经济状况而定。
（五）利益冲突
市辖区职能定位问题，表面上是管理权限的划分问题，实质又是利益关系的调整问题。在处理条条与块块的关系问题上，有的地方纯粹以利益为标准，能够带来利益的就由条条管，不能带来利益的就下放到块块管，这是一种典型的趋利行为的反映。客观地讲，目前相当一部分地方特别是经济欠发达的中西部地区的市财政还比较困难，但无论是市财政的困难还是区财政的困难，都难以在短期内得以解决，在市、区财政普遍不宽裕的情况下，市集中财力不能只打区的主意。透过条条干涉过多的表象，根源还是部门利益作怪。由于新一轮地方机构改革还没有全面展开，市直很多部门仍按计划经济模式进行管理，片面强调条条，刚化部门利益的情况还较常见。在利益博弈的背后，市辖区作为下一级行政单位，只有服从和被动接受，毫无发言权。市与市辖区关系的不顺畅和严重的争利现象，是制约市辖区发展的症结之一。

第六章 盐城市盐都区政府职能定位对策建议
一、基本原则
科学配置市辖区政府职能，应遵循以下主要原则：
（一）职能法定化原则
政府职能法定化，指的是政府职责与功能用法律法规的形式明确和固定下来。就市辖区来讲，就是要从法律上明确市辖区的管理范围和相应拥有的权限和职能。职能法定化是依法治国的基本要求，有利于市与市辖区在职能、职责、权力安排上有章可循，有法可依。坚持政府职能法定的原则，应做到：1、制定单行的市辖区政府组织法，对市辖区的组成、职能、权限、隶属关系和设立、变更的程序分别作出具体规定；2、法律上授予的市辖区职能，应由市辖区独立行使，不受其他任何机关干涉；3、加大对任意剥夺市辖区职权行为的法律责任追究力度，保护法律赋予的市辖区政府职能；4、市辖区的职能必须依法设置、变更和撤销。
（二）公民权利至上原则
在一个国家，公民权利究竟处于什么位置，是“至上”还是“等而下之”，是现代社会与传统社会的本质区别。我国是社会主义国家，是人民当家做主的国家，在改革开放之前，由于民主法制建设严重滞后，主权在民的宪法原则未能得到很好的贯彻落实。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和民主法制的不断加强，我国正在由政治权力至上转变为公民权利至上，由官本位转向民本位。这是中国社会更为深刻的重大历史变化，也是社会发展的必然趋势。因此，市辖区的各项职能的配置和设计，不仅要适应这一转变，而且要积极推进这一转变。在全面推进依法治国的今天，遵循公民权利至上原则，不仅明确了政府职能的总体运行方向，而且有利于约束政府行为，增强其合法性。与此同时，遵循这一原则，能够比较容易地确定市辖区政府的权力边界。因为，在社会主义市场经济和民主政治条件下，公民权利不仅明确清晰，而且依法确定。公民权利的边界同时也是政府权力的边界，政府行使权力、履行职能时，不仅不能侵犯公民的权利，而且还要将维护公民权利、不断增进公民的合法权益作为自己的首要职责。
（三）量制赋能原则
所谓量制赋能，即根据相应的法律和规章制度以及部门间的层级节制关系，通过借鉴和运用公共管理中的工作分析、绩效管理等规则与评估方法，清晰界定部门的权利和责任，赋予其相应的职能。当前，市与市辖区“部门职能交叉仍不同程度地存在，部门职能分工过细，职责权限不清晰，协调配合难度大”政府职能应按照量制赋能的要求，进一步调整和优化。坚持量制赋能，需合理把握三个主要环节：1、根据市辖区的属性特征赋能。其基本要求是：精简、厘清、匹配、对应。精简即市辖区的职能配置必须做到精简、效能、精确，通过赋能革除其交叉重合职能，赋予其精、准、协、和职能。厘清即清晰界定其职能关系，划清部门间及部门内设机构的职能边界，防止其职能关系含混不清。匹配即职能达到沟通联结，关系清晰有序，协调配合功效有机生成。对应即根据组织结构的层级节制关系赋予其层级相符合的职能。2、根据政府管理的目标模式及施政理念赋能。党的十八大指出：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”新的政府施政理念赋予了政府新的职能配置要求。配置与政府施政理念相称的统筹、规划、服务、协调、咨询、监控等主要职能，是量制赋能的具体体现。要按照科学发展观和“深化行政管理体制改革，建设服务型政府”的各项要求，将政府部门机构的职能定位，转移到强化社会管理和公共服务上来，强化经济调节、市场监管、宏观调控等主要职能。3、根据政府职能转变的主要任务赋能。转变政府职能的主要任务之一是加快推进“四个分开”。即，推进政企分开，政府部门避免直接介入企业的生产经营，其主要经济管理职能需转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来；推进政资分开。政府不再担负国有资本所有者职能，由国资委对国有独资、控股企业实行职能资本控制权管理；推进政事分开。政府部门必须将对公益事业的包揽替代，转换为对其宏观调控、分类指导的职能；推进政府与市场中介组织分开，政府部门应配置相应的协调、督导、规制等职能，推进政府部门公共服务社会化，让社会力量与市场力量在政蜀府的有效协调与督导下，提供符合社会化要求的公共服务。
（四）职能下属化原则
制度经济学中的职能下属化原则是一项在各级政府，包括中央政府与各级地方政府之间划分任务的原则。它确立了财政分权和公共物品分层供给的理论，指出政府的大量职能都可以被分散化，并由相互竞争的机构来承担，主张将集体行动中的每一项任务放置在尽可能低的政府级别上。布雷顿针对该原则提出了两个层面，即响应原则与辅助性原则。所谓响应原则，是指行政体制架构中处于较低级次的政府与民众更接近，对公民的偏好能够更好地反映。因此，只有当下级政府不能在技术上承担行使一项权力或者职能的责任时，才应当将其指派给一个更高的管辖级次。而辅助性原则是指一项权力或者职能不应该派给行政体制架构中一个更高的级次，如果下级可以同样程度或者更好地履行该更高级次所承担的责任。将上述理论应用到市、区职能上，应将区政府能够履行的各种职能分权到区一级，只有牵涉到整个城市宏观性的职能，才应集中和指派给市一级。

根据市场经济的运作规律、社会转型的需求和市场经济国家普适性的政府角色规范，深化中国行政体制改革的一个关键问题，就是重新配置和切实履行好地方政府职能定位，推进地方政府的职能转变。本文分析地方政府职能配置的三种路径，以有助于对地方政府职能配置和职能转变问题的认识。 中国地方政府的职能配置 从来都不是一个自主性的变迁过程，而是一种适应性的调整过程。正如有学者指出，对于各级地方政府来说，政府职能的定位，在很大意义上并不是一个理论认知问题，而是政府行为偏好与约束条件相互作用的产物。政府职能的理论定位与政府职能的实际履行之间总是存在着极大的差异，这在西方国家也不例外。保罗·萨缪尔森在谈到政府的行为选择时曾经指出：“依照许多人的看法，政府应该建立一个公正而有效率的法律机制；政府应该运用最优的宏观经济政策来稳定产量、失业以及通货膨胀,政府应该调节工业以克服市场失灵；政府应该把收入再分配到最应得的人手中。”“但是政府会这样做吗？政府会遵循那些力图创造一个有效率的和公正的社会的经济学家们的学说吗?”地方政府职能履行的好坏，首要的决定因素不是职能认知的科学性与否，而是既定约束条件下的行为激励结构。因此，中国地方政府的职能配置既要体现上级政府的意志，又要回应区域经济社会发展的需要，还要体现地方决策者的偏好，其主要体现在以下几个方面： 1、层级性配置：上级政府的意志 地方政府的职能获得取决于国家权力机关和中央政府的授权。中国的各级地方政府都是中央政府的分支机构，这种性质决定了地方政府职能在很大程度上来源于上级政府的层级配置和国家权力机关的安排。宪法规定，全国人民代表大会批准省、自治区、直辖市的建制，全国地方各级人民政府都是国务院领导下的国家行政机关，都服从于国务院。国务院统一领导全国地方各级政府的工作，规定中央和省、自治区、直辖市政府职权的具体划分。由于省以下地方政府的多层级性，使得中央政府对地方各级政府职能配置往往通过科层体制层层配置予以实现的，因此，上级政府某项具体法律法规的制定与修改或公共政策的出台就成为了地方政府职能配置的重要来源之一。如2003年国务院发布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时宣布废止1982年制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，使原来各级地方政府的“收容遣送”职能马上转变为“救助管理”职能。又如2006年8月浙江省政府制定了《关于推进城镇居民医疗保障制度建设试点工作的意见》，文件下发以后，市县政府积极组织实施，纷纷出台本区域的政策意见，到2007年底，全省50%以上的县（市、区）开展了以大病统筹为主要内容的城镇居民医疗保障。与此同时，地方政府职能配置还受到来自中央政府和上级政府职能配置的示范影响。由于中国的地方政府基本上实行与中央和上级政府部门设置相对应的体制，职能配置具有对应性。如2004年国务院设立了应急管理办公室，与此相对应，全国各省（市）自治区也设立了省（市）自治区政府应急管理办公室，省以下市、县政府也大多建立了相应的机构，承担突发性公共事件的预防、宣传和协调职能。 2、回应性配置：基于本区域的行政生态 从政府所面临的治理环境看，不同的发展道路和发展阶段对政府职能有不同的要求，不同的经济社会发展水平对政府的职能有不同的要求，不同的地域文化、风土人情，特别是被管理者的素质也会深刻影响政府职能及其行使方式。也就是说，政府职能实际上不是一个抽象的概念，而是一个需要放置到历史的、具体的行政生态中才能确定与理解的概念，相同的政府职能与不同的经济社会环境相配合，会产生不同的治理效果，因此，作为本行政区域公共服务的主要供给者的地方政府，其职能定位必须与经济发展模式、社会结构特征、地理位置等因素相契合，以更好地回应区域发展对政府职能的需要。在区域经济竞争日趋激烈的今天，地方政府具有积极回应辖区内微观主体，为其提供公共服务的内在动力，尽管这种动力不是来自纳税人和公共产品受益人直接的监督和评价，而是力图把这种投资环境和公共服务质量的提高转化为辖区经济的高速发展，进而转化为政绩显示的经济指标。当前，随着工业化、城市化的快速推进，经济增长对良好的制度环境、公共基础设施和市场秩序等的要求越来越高；公民对高质量的教育、医疗、文化、卫生等公共产品的需要也日益增加，促使政府职能从原来更多地以经济建设为中心向公共服务转变。同时，不同的发展阶段也要求政府职能的转变与之相适应。在外向型经济发达的沿海地区，地方政府的外贸管理职能就会相应地强化，其行政行为必须符合经济全球化和WTO规则的要求；而在一些以农业为主的中西部地区，政府的“三农”服务职能则更为重要。此外，地理自然环境对政府职能的影响也十分明显。如在浙江、福建、广东等沿海省份，其防御台风等自然灾害的职能就十分重要，而在甘肃、内蒙古、陕西等西部省份预防干旱、沙尘暴袭击等自然灾害的职能则更为突出。 3、自主性配置：领导的偏好和选择 地方行政首长的个人偏好、决断能力对地方政府职能的定位具有十分重要的影响，这在低层级的地方政府尤其是县级政府上体现得尤为明显。地方政府职能配置的自主性空间的存在，根源于行政性放权改革客观上极大地提升了地方政府的行为自主性，模糊了地方政府的行为边界，为地方政府的职能定位和行为提供了一个充满弹性的选择集。而地方政府基于自身特殊的利益结构和效用目标，则总是倾向于最大限度地扩张和利用这种自主性空间。在中央政府和上级政府无法建立起一种有效的监督、控制机制的情况下，地方政府的这种行为取向事实上形成了一种自主性扩张的自我强化机制，也铸就了地方政府职能以及地方经济发展模式的区域性和个性化差异。与此同时，地方行政首长往往具有 “为官一任、造福一方”的情结，希望在自己的任上能留下具有传承性的历史政绩，在制度化不足和软制度约束的环境下，地方行政首长不仅能够根据自身的偏好选择性地执行中央的政策，履行自己的职能，还可以根据自己的效用目标来配置其拥有的越来越丰富的公共资源，甚至还可以在一定程度上凭借自己同上级政府的博弈经验或者地方的经济实力，自主地把握政府行为的边界，并以极强的政治动员能力和资源整合能力推行既定的行政目标

一、地方政府能力的特点
1、地方政府的管辖范围是有限的，不能超越其行政区域。
2、地方政府主要职责是通过对本地的治理来维护本地社会的稳定，促进当地社会发展。
3、最基层的地方政府需要直接及时地满足地方群众的基本要求，应把当地的居民日常生活直接相关的社会事务作为政府的职能重点。
二、地方政府（Local Government），指管理一个国家行政区事务的政府组织的总称，全称“地方人民政府”，在中国指相对于中央人民政（The Central People‘s Government）（国务院）而言的各级人民政府，宪法第95条规定“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。简称“地方”。

---

申扎县17345129367： 行政能力的特点是什么 - ？
荡奚常克： 1、地方政府的管辖范围是有限的,不能超越其行政区域.2、地方政府主要职责是通过对本地的治理来维护本地社会的稳定,促进当地社会发展.3、最基层的地方政府需要直接及时地满足地方群众的基本...

申扎县17345129367： 地方政府的简单介绍是什么? ？
荡奚常克： 中文名地方政府外文名LocalGovernment全称地方人民政府简介管理国家行政区事务的政府组织1特点2现代特征3分类地方政府特点编辑现代社会,地方政府和这中央政府相比,具有有限的权力,如制定地方税收政策、实行有限的立法等等;很多国家民族自治地区较一般的地方政府具有较大的权利如立法权等;在中国还存在自治地方,香港和澳门在脱离殖民统治以后,成为中国的特别行政区,和同行政地位的省和直辖市相比,中央政府给予更大的权力

申扎县17345129367： .政府的基本特征是什么? ？
荡奚常克： (1)政府有强制权力.政府可以强迫人们去做某些事情,如通过征税迫使大家为学校、道路、公共工程、国防等进行支付.同时,政府可以对不履行规定义务的人们进行惩处,使人们必须为自己违反政府政策的行为付出代价;私人企业则不拥有这种权力. (2)政府追求的目标不是盈利.私人企业的经营目标是利润最大化;而政府的目标不是利润,政府服务于公共利益,其主要的目标是最大限度地提高社会福利. (3)政府有服务于全体社会成员的义务.政府是为社会公共服务的政府,有义务保证每一位公民平等享受政府的服务,因而,政府必须是公正的,政府必须通过一定的手段或程序来保证其服务的公正性.

申扎县17345129367： 企业如何应对高杠杆债务风险 有哪些有效的解法 - ？
荡奚常克： 解决地方政府债务风险的措施,主要是增加税收、改革转移支付制度、强化预算约束、规范债务管理.(一)改革税制,充实地方政府税收来源地方政府债务风险是指地方政府所承担的债务而无能力按期偿还本付息的可能性以及相应产生的后果...

申扎县17345129367： 中国现行地方制度的主要特征是什么?<br/>我搜过了,都是些制度? ？
荡奚常克： 地方制度是国家制度的重要组成部分,也是宪法的重要内容.有关如何划分行政区域,如何建立地方国家机关,地方国家机关行使什么职权,地方各级国家机关的组织和活...

申扎县17345129367： 我们的生活和哪些生物有关 - ？
荡奚常克： 人原本就是生物,所以他必然存在于生物链中,是生物链中的一个单位,所以他与所有生物都有密切的关系!生物链指的是:由动物、植物和微生物互相提供食物而形成的相互依存的链条关系. 这种...