“万顷良田建设工程”中土地权属调整初探

“万顷良田建设工程”建设过程中的土地权属调整问题研究土地权属调整问题研究~

0引言
“万顷良田建设工程”的实施将解决耕地经营分散，村庄布局零乱，沟渠、河流布局纵横交错等问题，需要重新优化布局和调整土地利用现状结构。因此，不可避免地要改变和调整权属界线，其土地所有权、使用权以及其上设定的他项权利需要重新分配和调整，通过易主、易位、易权、易用等方法进行土地权属调整，优化工程区土地利用布局，使得各类用途的土地位置趋于集中，面积更具规模，地块更加规整，以利于土地利用集约化和机械化，提高土地利用效益，避免土地产权纠纷，促进工程区农村经济可持续发展和社会稳定。
1权属调整原则
土地权属调整是一项政策性很强的系统工程，也是一种利益敏感行为，因此，做好工程建设中的权属调整工作，应遵循5个原则。
1.1坚持依法调整的原则
在土地权属调整过程中，应始终遵循国家法律法规的相关规定。明确土地产权主体，核实、调整和确定土地所有权或使用权。依法改变土地权属和用途的，办理土地变更登记手续。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
1.2坚持公开、公平、公正的原则
土地权属调整直接关系到农民群众的切身利益，如果调整不当，往往会造成土地纠纷，导致农村社会的不稳定。在土地权属调整过程中应遵循公开、公平、公正的原则。权属调整要尊重原有的产权关系，运用评估、勘测等科学的方法，按市场经济规律协调各方面的关系，依法办事，实行公告制度，广泛征求各有关权利人的意见;土地所有权和使用权的调整中，分配土地权益不得造成相关权利人的损失，保证原有土地权利人权益不减少。
1.3协商、自愿原则
土地整理中因田块归整和道路、沟渠重新规划需要调整不同土地所有权和使用权(包括承包经营权)边界的，应在各相关权利人协商的基础上重新勘定地界。土地权属调整应在法律允许的范围内，在相关权利人自愿的基础上开展。农村集体所有土地的权属调整需经过村民会议2/3以上成员或村民代表同意，并依法报经有关机关批准后方可进行。
1.4促进土地规模化、集约化经营的原则
充分运用等价交换、等质量替代的原则，通过协商进行土地调整置换，调整为规则、整齐、利于集约经营和机械耕作的土地，使同一产权主体的土地适当集中，形成规模效益。
1.5合同约定原则
凡涉及调整的农村土地权属主体，依据合同法相关规定，签订权属认定书或协议书，明确与相邻土地权属主体之间的权利义务关系，作为重新调整土地权属关系的依据之一。
2权属调整依据
土地权属调整依据相关法律法规，在尊重自然规律，尊重农民意愿和原有产权，明晰土地权属现状，了解土地综合生产能力的基础上进行制定权属调整方案。
2.1土地权属现状调查
以农村土地登记发证和土地利用现状调查结果为基础，以宗地为单位调查核实工程范围内的土地权属、地类及相应面积，地力等级和耕作状况等进行实地勘测和核查，明晰国有土地、集体土地界限、分布及数量，各村土地权属界限、地类、面积、质量、区内宗地数量等。明确工程区农户承包经营土地的数量、位置和界限，并形成土地权属报告。
2.2土地综合评价
在土地权属调查和利用现状调查的基础上，对整理前的土地进行评价。以土地权属状况、村组耕地质量和面积、土地整理潜力的数量以及难易程度等进行综合评价;整理后对耕地质量、地力等级、灌排条件等进行综合评价，为土地权属调整提供依据。
3权属调整的内容
“万顷良田建设工程”涉及的土地权属调整的范围是整个工程区内的土地，土地权属调整的内容包括集体土地与国有土地之间，集体土地与集体土地之间的所有权与使用权，以及农户地块承包经营权及他项权利的调整。
4土地归并方案
在确定土地整理规划设计方案的过程中，应充分考虑现有权属界线的特点，对道路、沟渠、防护林等工程进行科学的规划，对相关权利主体之间的土地进行必要的归并。
4.1水域的归并
将工程区范围内的散乱分布的坑塘、断面较大的沟渠，部分河流集中起来，在保证新增耕地比例达到整理标准的条件下归并整合成一个集中分布的水域进行规模养殖。
4.2耕地整理归并
为使整理后的田块集中、连片、规整，整理工程区内田坎，使得农户分散经营的田块相对集中，农户承包的土地不止一块的应向面积大的一块集中;为适应机械化耕作的需要，适当打破弯曲不规则的村界归并田块;耕地整理后形成的新增耕地面积按照原所有权向附近相连的地块集中。
4.3居民点整理归并
居民点整理后形成的新增耕地按村易位归并集中到机械化耕作需要的一个或几个相连的地块，其中，学校、国有企业等国有土地整理形成的新增耕地单独易位归并。
5土地分配方案
5.1土地所有权的调整
集体土地与国有土地之间所有权的调整。学校、国有企业等国有土地整理后形成新增耕地的，按照等面积易位的方式划定与集体所有土地之间的权属边界，分配其土地使用权;将集中的水域，主干灌排沟渠等用地调整为国有土地，按照归并位置划定权属界限，登记发证。
集体土地与集体土地之间所有权的调整。涉及村界调整的村与村之间土地所有权的调整，以整理土地格局所涉及的地块走向所决定的新村界作为仲裁的出发点，若调整地块质量不同，则按照让出或并入地块的等当量或等价原则进行补偿;若调整地块质量相同，按照等量原则调整村与村之间的土地所有权。相邻村之间新增耕地的所有权按照整理来源的原集体所有权和数量进行分配。相邻村间的插花地调整可按等当量或等价值对其土地所有权进行调整，由所有权双方协商，签订换地协议，整理后以协议确认土地所有权。“飞地”调整按土地数量和质量相当原则，可以通过协调置换，将原“飞地”重新确权给“飞地”所在地集体经济组织，再由“飞地”所在地集体经济组织在双方认为合适的地段，划补数量和质量相当的土地给原“飞地”集体经济组织。
5.2土地使用权(包括承包经营权)的调整
国有土地使用权。土地整理后国有土地使用权通过土地承包经营权流转的方式承包给种田大户经营，或者按照原所在位置，分给村集体享有土地使用权。
集体土地使用权。按照各村集体土地所有权分配结果，由拥有土地所有权的权利单位享有集体土地使用权。工程区农村集体土地承包经营权的调整，在集体经济组织成员自愿、公平和协商的基础上自行进行。可由农民自己承包经营，也可以由村集体统一发包，将土地承包经营权进行流转，换取社保或者分配获取收益。新增耕地依据形成前原权属单位分配给村集体、由村集体统一经营使用。
5.2.1按土地数量、质量相当的模式调整土地使用权
对流转集中很难实现的土地，土地整理只能在稳定土地使用权的基础上，按整理前后土地数量、质量相当的模式将整理后的土地重新分配、认定，并签署土地权属界线认可书和土地经营承包证书。由于整理后地块面积变大，块数变少，可能出现同一地块几家共同利用的状况，可采取在地块中做一些象征性的区分标志来加以解决。
5.2.2按股份制模式调整土地使用权
土地整理后可依据土地整理前土地质量评估结果折股，自愿组建股份制土地经营组织利用土地，持股人按股份获取收益。
5.2.3按租赁模式调整土地使用权
可按农民自愿的原则，将土地整理后的土地通过协议或招标的方式租赁给种田大户或公司经营，签订租赁合同，土地租赁费用于养老保险或分配给农地使用权的出租者。
5.2.4通过交换调整土地使用权
为了方便土地规模经营，促进土地承包经营权的流转，通过互换农户地块调整土地使用权。
5.2.5按综合模式调整土地使用权
根据工程区农民意愿，按前述4种模式的不同组合方式调整土地使用权。
5.3他项权利调整
根据土地所有权或使用权的调整应以变更登记或因权利灭失而注销登记。
工程实施后形成的挂钩周转指标由政府使用。
6权属调整的具体步骤
土地权属调整工作贯穿整个土地整理的过程，包括土地权属、利用现状调查确认、编制土地权属调整方案、公告及异议处理、权属调整方案报市人民政府批准、补充说明因规划设计变更引起权属调整情况、权属调整方案的实施、土地权属和利用变更登记、建立资料档案等。
6.1可行性研究报告编制阶段
确定土地权属调整范围，认真做好土地权属状况和土地利用现状调查工作，将土地权属现状标绘到大比例尺的土地利用现状图上，把实测面积、地类权属进行登记，明确土地权属，做到图、数一致，定好各村之间的边界，拍好照，明确每个土地权力人土地所处区位、范围和面积，综合评价现有土地利用情况，编制土地权属和利用现状报告，结合工程规划方案，编制土地权属调整实施方案。
6.2初步设计阶段
以土地权属现状图、工程规划图为底图，结合对道路、沟渠、防护林等工程进行科学规划，修正可研阶段土地权属调整方案，处理好各有关权利主体之间的权属关系，确定工程实施后国有土地和各村集体土地所属土地产权调整后的位置、范围、分布情况、地类、数量等要素，并标注上图，注明权属单位，形成相应的文字和表册。编制初步土地权属调整实施方案。
6.3征求群众意见阶段
将拟定的权属调整方案以书面的形式征求群众意见，依据收集的资料进行分析，确定出切实合理的土地权属调整方案。土地权属调整方案确定后，应向全体土地权利人进行公告，并书面通知土地所有权人、使用权人，公告期限一般可定为5～7天。
6.4工程实施和验收阶段
做好土地调整实施方案的局部微调。根据土地权属调整方案，进行实地确权定界，按规定程序的要求，进行土地登记造册。
7权属调整的保障措施
7.1提高认识，加强领导
工程区涉及土地呈报经营权、宅基地使用权、新增耕地使用权的确定等土地权利的调整，直接关系到当事人的切身利益，政策性、法律性非常强。土地权属界定不清，会在工程结束后产生新的土地权属争议，直接关系到工程实施的成败，甚至会造成负面的社会影响。因此，要高度重视工程建设中的土地权属问题，切实加强领导。市(县)要成立权属调整工作领导小组，由市、镇、村委会等有关部门抽调人员建立土地权属调整工作领导小组，统一负责和协调工程区内权属现状调查，制定权属调整实施方案，异议处理等土地权属调整的相关工作。
7.2严格遵守有关法律规定，切实保护农民合法权益
要充分尊重农民意愿，做到公告到位，指导到位，检查到位。
7.3采取措施，狠抓落实
工程申报时，应同时上报土地权属调整方案。工程结束后，应将土地权属调整作为验收的主要内容。为保障工程顺利进行，应当按照工程管理及有关规定，安排土地权属调整管理经费，要加强土地权属管理的规范化、制度化建设。

0引言
“万顷良田建设工程”，实行城乡建设用地增减挂钩，综合整治田、水、路、林、村，增加有效耕地面积;将散居的农村居民点集中建新安置，建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局。“万顷良田建设工程”实施前后，相关的土地权属确认和登记，涉及集体土地各类产权主体的切身利益，事关社会长治久安。本文结合南京市集体土地产权现状，与同行探讨万顷良田建设中完善集体土地产权主体及加强土地权属管理的有关问题。
1集体土地产权现状
1.1集体土地产权主体
1.1.1集体土地所有权主体
1999～2003年南京市土地利用现状更新调查证实，我市集体土地所有权主体呈多元并存的局面，即乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体同时存在，三者的土地面积比例约为1∶3∶96。人民公社时期所形成的“三级所有、队为基础”集体土地产权框架，至今仍维系着乡镇、村、村民小组农民集体的土地产权关系。农民集体经济组织在法律上的地位有待进一步明确，当前及今后相当长时期内，建立农村集体土地产权制度，应从农民集体经济组织的现实和长远发展出发，以乡镇农民集体、村农民集体、村民小组农民集体作为集体土地所有权主体。
1.1.2集体土地使用权主体
集体建设用地主要有村民宅基用地、企事业单位用地以及道路交通用地等。村民宅基地建设用地使用权主体，主要是本农民集体经济组织中以村民家庭为单位(个别涉及房产继承而取得宅基地)的使用者。企事业单位建设用地使用权主体比较复杂，一部分为直接使用土地的使用者，一部分为集体土地所有者。道路交通建设用地使用权主体一般为集体土地所有者。
集体农用地使用权分为农用地承包经营权和自留地(山)使用权，其使用权主体分别是本农民集体经济组织的农用地承包户和农户。
1.2集体土地产权登记管理
自2003年起，《南京市集体土地登记办法》在全市施行，经过数年努力，全市于2005年完成了集体土地所有权登记发证，计划到2009年底，基本完成集体建设用地使用权登记发证。
1.2.1集体土地所有权登记管理
在2003年完成土地利用现状更新调查基础上，开展了集体土地所有权登记发证工作，截至2008年底，全市共计发放集体土地所有权证书68400本，其中村民小组农民集体经济组织68000本，村农民集体经济组织400本。因乡镇农民集体经济组织主体未能明确，故至今未实施登记发证。
所有权登记发证的全面实施，明确了集体所有土地的界线、位置、面积和各类用途，为集体土地所有者维护土地权益，为土地承包及合法经营的有序开展奠定了法律基础。
1.2.2集体土地使用权管理(建设用地、承包地、自留地)
全市村民宅基地土地使用权调查已全部完成，截至2009年6月底已制发宅基地使用证45万本，年底完成近60万本宅基地登记发证任务，基本完成全市集体建设用地使用权总登记，从而为维护集体建设用地使用者权益、规范建设用地使用行为和保障使用权依法流转打下坚实基础。
集体农用地使用权包括农用地承包经营权和自留地(山)使用权。农用地承包经营权已由各区(县)农村工作办公室实施了登记，并发放了承包经营证，但农户的自留地(山)使用权，至今未明确产权，仍属产权管理空白。
2集体土地产权调整
实施“万顷良田建设工程”，不但要在工程实施前对各类土地的权属、界线、位置、面积和用途进行调查和确认，还应对工程实施中和实施后各类土地的权属、范围、位置、用途和面积等要素进行适时的变更和登记。否则，工程难以实施，或实施后留下土地产权争议，甚至造成社会不稳定的隐患。
根据“万顷良田建设工程”总体规划，应首先对工程规划实施范围内各类土地权属、范围、用途和面积等要素开展补充调查和确认;在此基础上，按照规划确定的各功能区范围，对照相关规定，依法调整土地所有权、农用地使用权以及宅基地使用权等相应的土地权属范围，明确各项土地权利及其相关责任义务，确保工程顺利实施。
2.1补充完善各类土地确权
确认土地权属，明晰各类集体土地产权，实行规范化的后续管理，对于确保各产权人的土地权益，合理分配万顷良田土地权益，均具有重要作用。国土资源主管部门应进行集体土地所有权、集体建设用地使用权和村民自留地(山)使用权确界和确权的补充、完善工作;农用地承包主管部门应进行承包经营权确界等补充、完善工作。
2.2依法调整各类土地产权范围
“万顷良田建设工程”在规划批准后和工程实施前，必须根据工程涉及范围的具体情况，按照规划确定的土地利用功能区，依法合理调整集体土地所有权和建设用地使用权的界址和范围。
2.2.1集体土地所有权界址和范围调整
南京市集体土地所有权登记发证工作已完成，“万顷良田建设工程”的规划一经批准，涉及的集体土地所有权状况即可明确。根据集体土地所有权登记发证资料，并结合工程具体情况，通过补充调查，可统计出项目区各集体土地所有权的面积以及各土地用途的面积。
在所有权明晰前提下，结合规划确定的农用地和建设用地不同用途功能区，由政府组织、相关职能部门牵头，集体土地所有者代表参加，对所有权界址进行调整，同时依照法律程序和审批要求，履行相应的权属调整手续。
2.2.2集体建设用地使用权范围调整
根据确定的集体土地所有权，结合建新安置规划确定的村民宅基地建设用地范围及其宅基地总体布局，集体土地所有权主体组织本集体经济组织成员实施建新安置宅基地分配，确定各成员建设用地具体位置和范围。
2.2.3土地产权范围调整审批
土地权属调整方案经公告无异议后，报区(县)政府批准，以此作为“万顷良田建设工程”竣工后进行土地权属调整的依据。土地权属调整方案经区(县)政府批准后，涉及权属调整的各集体土地所有者，经相互协商签订土地所有权界线调整协议。
3确保万顷良田土地权属明晰的相关建议
3.1关于集体土地所有权主体
《中华人民共和国土地管理法》第十条:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”。事实上，现有的农村集体经济组织不具有统一经营、管理土地的能力，也不具备法律意义上法人地位，不能独立承担相应的法律责任，尤其是村内两个以上农村集体经济组织和村民小组。因此，考虑到实施“万顷良田建设工程”的实际情况和今后的权益分配及规范管理的需要，在当前法律、法规无新规定的情况下，建议以涉及的村民小组为单位，以村民个体占有的土地份额为股份，按照公司制的规定，成立以土地股份为主要成分的具有法律地位的公司制农民集体经济组织，以该组织代表全体股东对外经营、管理土地，彻底解决农村集体有组织无法律地位的问题。
3.2关于集体土地所有权界线或面积调整
“万顷良田建设工程”规划经批准后，即可开展集体土地所有权界线调整。调整可以有两种方法:①依据规划设计图件，按照集中联片方式，对经确认的各集体组织所有权面积，实施图上分配定位，并签订相应的界线协议;②根据项目规划范围的总面积，集体组织之间按照各自所有权面积份额，签订协议。①的优点是今后可以根据需要将集体土地所有权界线落界到实地，避免产生权属争议。
3.3关于自留地(山)、承包地及其他相关土地权益
根据国家相关政策规定，农户的自留地(山)使用权是长期不变的，因此在工程实施前，必须对各农户的自留地(山)的面积进行确认，以便量化这部分土地资产。承包地量化可以通过两种方式进行:①以已经签订合同的承包经营权面积作为依据;②以现有集体经济组织全体人员数为基础，重新分摊承包面积。当然，采用何种方式，必须由该集体经济组织全体人员或代表，按照规定的办法和程序来决定。因工程整理而增加的土地，也应当按照该组织全体人员的数量，折算为土地股份重新分配。总之土地股份的量化和分配，应当公平、公正，符合实体公司制管理的要求。
3.4关于宅基地分配及管理
宅基地分配应当建立在建新安置规划的基础上，依据规划确定的建筑布局和相关户均宅基地面积标准，在本集体土地范围内协议分配并落实农户宅基地界线。也可以采取集中统一建设，合理分配住宅的形式。无论采用何种方式，必须符合农村宅基地管理的相关规定。
3.5关于万顷良田的权属管理
“万顷良田建设工程”完成后，国土资源管理部门应当依照土地管理的相关法律、法规，实施规范的土地产权管理。一是准确界定集体土地所有权面积，对有明确所有权界线的，应予确界和确权。二是根据土地使用合同或协议，确定农用地使用权，为保障土地权利双方的各自权益奠定基础。

0引言

为进一步贯彻落实科学发展观，促进城乡统筹和社会主义新农村建设，实现保护资源和保障发展的双赢，强化节约集约用地，优化土地利用结构，推进规模化、现代化农业的发展，江苏省国土资源厅开展了“万顷良田建设工程”。该工程主要由土地整理、拆迁补偿与农村居民点迁建、城乡建设用地占补平衡、农业人口安置、土地权属调整等子项目组成。

土地权属调整是“万顷良田建设工程”中的重要内容，对于促进工程建设顺利进行，实现土地利用的集约化和机械化，明晰土地产权，减少土地权属争议，维护农村社会稳定，促进农村经济可持续发展具有重要的现实意义(许明、刘友兆，2008)。然而，工程建设中权属调整的理论准备和实践经验都较为缺乏，权属调整工作一直比较滞后。目前专家学者对权属调整的研究仍然处于起步阶段，许多问题在理论上还没有解决(连子康，2007;胡昱东、吴次芳，2009)。为此，需要进一步探索权属调整的相关内容，为实现权属的有效调整提供一定的参考依据。

1土地权属调整的内涵

一般来说，产权是以财产为客体的各种权利的总和，也可以说是财产权利的总称(叶艳妹，2002)。土地产权是以土地所有权为基础、土地使用权为核心的关于土地的一切的权利的总和，是由各种权利组成的权利束，包括土地所有权、土地占有权、土地使用权、土地收益权、土地处分权等。土地的各项产权可以分别属于不同主体，由不同主体行使。土地权属就是指各种土地权利(所有权、使用权及其他权利)的归属;权属调整是指产权客体在各产权主体之间变更流动的过程(陈利根，2002;叶艳妹，2002)。

“万顷良田建设工程”中权属调整是指在万顷良田建设过程中，由于规划设计以及地块归并、集中的需要，而造成的对产权客体的调整(即地块权属的调整)。“万顷良田建设工程”中权属调整的实质是各土地权利人利用工程建设前在工程区土地上所拥有的权利，通过工程建设参与者公认的权属调整转换机制，按照工程建设参与者公认的原则和标准，合法地换回工程建设后土地上的相应权利的过程。

2土地权属调整内容

2.1“万顷良田建设工程”概述

江苏省开展的“万顷良田建设工程”是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量;将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地;建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程(江苏省国土资源厅，2008)。

“万顷良田建设工程”以“有效集聚潜在资源、有序统筹城乡发展”为核心内容，实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源的有效集聚。通过“万顷良田建设工程”，可以建成“田成方，路成网，渠相通，林成行”的、适应现代化机械作业的优质高标准农田，不断推进农业经营规模化、农业生产现代化，进而达到优化用地结构、节约集约利用土地的目的(王丹、张军，2009)。

根据江苏省国土资源厅《关于印发〈江苏省“万顷良田建设工程”试点方案〉的通知》(国土资发〔2008〕290号)，“万顷良田建设工程”应具备的条件:①工程区(土地开发整理区)以县(市、区)为单位，应具有总面积1000公顷以上、分片面积300公顷以上的农用地整理规模，工程区范围内不得安排安置用地;②地方政府积极组织，具有与工程建设相适应的政府财力或社会化资金配套能力;③征得工程区内集体经济组织成员同意;④符合土地利用总体规划和城镇规划;⑤工程区内无土地权属矛盾。

2.2权属调整类型

土地权属调整的范围为整个工程区内的土地，调整的类型包括3个方面:①土地所有权调整;②土地使用权的调整;③土地承包经营权的调整。

2.2.1土地所有权调整

土地所有权是土地所有制在法律上的体现，是土地所有者依法对土地实行占有、使用、收益和处分的权利(陈利根，2002)。土地所有权调整包括国有土地与集体土地之间的所有权调整和集体土地所有权之间的调整两大类(许明、刘友兆，2008)。集体土地与国有土地之间的所有权调整主要是“万顷良田建设工程”中国有农场与农村集体土地之间边界不规则的地方，为使工程建设后田块连片、规则，有利于机械化耕作而进行的所有权调整。一般来说，这种类型很少。

集体土地与集体土地之间所有权调整类型主要有两种:①工程建设跨越村界或村民小组界线时，在村界或村民小组界线两侧所进行的土地所有权调整;②对工程区内村与村之间的“飞地”所进行的土地所有权调整。一般以第一种类型为主、第二种为辅。

2.2.2土地使用权调整

土地使用权是指土地使用者依照法律、文件、合同的规定在法律允许的范围内，对国家或集体所有的土地，享有占有、使用、收益、处分的权利(陈利根，2002)。工程区内土地使用权的调整主要为集体土地使用权的调整，主要包括宅基地使用权的调整、园地和林地使用权的调整、新增耕地使用权的调整。

2.2.3土地承包经营权调整

农村土地承包经营权是指农村集体组织成员及其他民事主体对国家或者集体所有的土地，依照合同的规定对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。它是我国农村土地制度中的特有概念，我国物权法将土地承包经营权明确为一种用益物权。

对于土地承包经营权调整而言，在田块归并、农田水利规划、道路建设等建设过程中，农民承包土地之间边界不规则处，必须进行调整以能适应现代农业发展的要求。

2.3权属调整方式

2.3.1土地所有权调整

为使工程建设后的田块连片规则，便于耕作和管理，在原集体所有土地与国有土地之间不规则边界处，应该结合规划的要求，按照等面积或等价值原则，经双方协商后进行土地所有权调整。

工程建设中，村行政边界或村民小组权属边界的两侧需要调整的，应该按照等面积或等价值原则进行调整:如果土地生产条件相当，可采用等面积的简便方法进行调整;如果土地生产条件差异较大，应对调整前后土地价值进行评价，按等价值原则调整土地所有权。相邻村之间的“飞地”，应该根据等价原则，经过双方协商进行调整;对于不相邻村之间的“飞地”，应按等价值原则通过各自相邻的村依次调整(李敏等，2004)。

2.3.2土地使用权调整

工程建设前，要进行土地权属的调查核实，统一确权登记。土地权属现状调查完成后，土地管理部门应就现有土地状况进行综合评价，作为工程建设后制定土地权属调整方案的依据。工程建设后，土地使用权的确定可以按登记的内容进行划分。

对工程区内宅基地使用权的调整，在工程实施前进行公告，村委会与搬迁农户签订协议，搬迁让房后集体经济组织收回原土地使用权。在对宅基地进行复垦整理后，新增农用地并入周边的农田中，由集体经济组织统一使用，进行规模经营，收益为集体经济组织所有。

工程区内的园地和林地所有权均属于村集体，使用权承包到个人所有，工程实施前与使用权利人签订协议，对树木进行赔偿。工程实施后，使用权归还村集体经济组织，为了推进农业集约化经营，对园地、林地进行复垦，复垦后作为耕地使用，由集体经济组织统一使用，进行规模经营，收益为集体经济组织所有。

新增耕地按照工程建设前各权属单位土地面积占项目区总面积的比例求出系数，再乘以工程建设后新增耕地面积及整理面积之和，确定工程建设后各单位权属面积，分给各权属单位(叶艳妹，2002)。若新增耕地主要通过其他农用地整理、未利用地开发几个途径而得，则土地由集体经济组织统一使用，进行规模经营，收益为集体经济组织所有(连子康，2007)。

2.3.3土地承包经营权调整

项目区土地权属为村集体所有，承包经营权归村内农户所有。工程实施后根据建设前确认的土地权属现状，等量确定其承包经营权权益，不确定具体地块，农户以入股或出租土地承包经营权的形式实现土地规模经营。土地承包经营权调整方式主要有三种(连子康，2007;王瑗玲等，2008)，具体如下:

(1)等质等量调整。在经济欠发达、土地流转不太容易的地区，在稳定土地承包经营权的基础上，按工程建设前后土地数量、质量相当模式将建设后的土地重新分配、认定，并签署土地权属界限和土地承包经营权认可书。由于工程建设后地块面积变大，块数变少，可能出现同一地块几个农户共同经营的情况，可采取在地块中做一些象征性的区分标志来加以解决(叶艳妹，2002)。

(2)股份制调整。在经济较发达的地区，第二、第三产业发展较快，农民已部分转入第二、第三产业，并有相对稳定的非农业收入，工程建设完成后可按建设前评估地价或土地质量评估结果折股，按照“按股分红、统一经营”的方式自愿组建股份制土地经营组织，统一经营土地，持股人按股份获取收益。一般来说，土地股份制主要有两种形式:①土地股份合作社，土地承包权入股组成合作社从事大田作物规模经营;②农民专业合作社，土地承包权入股成为合作社形式之一，从事种养专业合作生产、按交易量分配合作剩余。农民的土地承包权股份化，使他对土地的承包由原来的实物形态转化为价值形态，实现了土地产权的交易，使农民有效分享土地增值收益。

(3)租赁调整。在经济发达地区，大部分农业劳动力已稳定地转入第二、第三产业，并获得可靠的经济收入的地区，可以按照农民自愿的原则，将分户承包的土地适度集中，由农村集体经济组织进行建设，并将工程建设后的土地通过协议或招标的方式租赁给种田大户，签订租赁合同，土地租赁费用于养老保险或分配给土地承包经营权的转让者。

3土地权属调整中易出现的问题

3.1权属调查登记不到位

工程建设中对土地权属调查登记重视不够，致使土地权属调整程序简单化。项目区大多进行土地所有权内、外业调查，但多限于行政村之间，较少进行村民小组间土地权属调查。进行土地权属调整时，所有权和使用权的调整直接在所有权主体之间或所有权主体与使用者之间进行;土地承包经营权的调整由集体经济组织与承包方或种田大户协商确定，缺乏政府的监督与引导。

关于土地登记，工程建设过程中对集体所有权重视不够，较少进行土地登记并颁发所有权证，导致较多的土地权属纠纷和矛盾;工程建设完成后国土资源管理部门根据土地分配结果进行权属调整，权属调整工作完成以后，没有及时进行土地权属变更登记并核发土地权属证书，对工程建设的成果缺少巩固。

3.2权属调整过程中农户参与不充分

虽然工程建设过程中权属调整与农民利益关系最为密切，是农民最关心的问题，但个别地方，在实际调整过程中农民参与却并不充分。“万顷良田建设工程”主要是政府行为，采用自上而下的运作模式，由地方国土资源管理部门根据区域情况，编写可行性研究报告、申请国家级或省级工程建设项目，项目通过审批后进入规划设计阶段。工程建设权属调整初步方案也主要由土地整理机构编制，农民只有到了权属调整的实施阶段才有可能真正参与。

3.3农用地价值评定工作不到位

土地权属调整的主要依据是土地价值，但工程建设过程中对农地价值的评估工作不到位，许多地方工程建设后只按照数量相当的标准重新分配。工程建设前，项目可行性分析只进行土地适宜性评价、不进行土地价值评定。工程建设后、权属调整开展前，村集体一般请农民代表商议、评价土地等级，但评价较为简单、粗糙，笼统地按作物产量分级或只考虑土壤质地、土层厚度等因素，而影响土地价值的到居民点距离、到道路的距离等重要因素考虑较少，导致评价结果不太合理。为了使农民都接受土地分配方案，往往采取抓阄的办法使不公平的分配表面公平化。

3.4农民权益缺失

农地流转的收益，必须归土地所有权人或者使用权人所有。然而，在承包经营权调整过程中，流转收益权部分缺失，农民不能得到农地的预期收益权。在农户自发流转中，对流转价格的市场定价较为随意，既没有统一手续，也没有统一标准，导致制定的农地价格大多偏离于农地的实际价值。在有集体推动的流转中，流转价格大部分由政府单方面制定，并以行政力量的干预来压低价格。在政府推动的流转中，在租金和租期问题上，很多是将租金与农民现在的种粮效益比较，认为能高于现在的粮价就是可行的，而对农民收入增长的预期空间及企业可能出现的支付危机估计不足，农户实际上丧失了农地的预期收益。

农民部分缺失流转选择权，在流转程序上颠倒了主仆关系。有些地方在采取“股份合作”流转的过程中，或多或少存在着一定的强迫性，有的是先有合作者，回头再做农民的工作，这样就否定了农户的市场经济主体地位。在农户自发流转中，农户可以自主选择流转对象，协商流转价格和支付方式、流转形式和年限，但在集体统一组织流转中，由于政府在农地流转中总是试图利用其行政权力去干预，不可避免地会出现搭便车和机会主义行为，强制流转的现象存在，农民还不能完全自主决定承包经营权是否流转、流转方式和流转价格。

4对策建议

4.1规范土地权属调查登记

工程建设过程中进行土地权属调整时，应严格其操作程序，使得实地与图件保持一致;同时重视土地权属调整方案的实施，并加强政府的监督与引导作用，协调好所有权、使用权和承包权的调整，使权属调整运作更加规范。加强土地登记，对集体土地所有权颁发所有权证，并在土地权属调整工作完成后，及时进行土地权属变更登记，保证工程建设前、建设后土地产权明晰，进而减少工程建设过程中土地权属纠纷。

4.2农民充分参与权属调整

工程建设中权属调整与农民利益关系最密切，农民应充分、全程参与，权属调整要充分尊重农民意愿。工程建设前应召开村民会议或村民代表大会，征求广大农民群众的意见，共同制定权属调整方案，并经2/3以上村民同意后，报上级主管部门审批，审批通过后在村内公开，接受群众监督，村委或村民小组与有关农户签订书面协议，最后具体实施权属调整。

4.3工程建设前后科学地进行农用地价值评定

借鉴先进国家经验进行多次农地价值评定，科学、细致地评定“万顷良田建设工程”前后的土地价值，为制定权属调整方案提供依据。多次评价均由相同的土地评价专家、当地干部群众组成评估小组，遵循相同的评价体系。评价因素的选取要全面合理，不仅要考虑土壤、地形、灌排水等自然要素，还要充分考虑位置、交通等社会经济条件。

4.4有效保障农民权益

通过建立合理的价格机制、规范的中介机制、有效的约束机制，构建基于农民权益保障的农地市场化流转机制。只有将农地流转建立在市场机制的基础上，农民才可能自主地根据市场情况作出扩大或缩小土地经营规模的决策，决定是否参与农地流转。在有效的公平竞争机制和供需机制的调节下，农户自主寻找转出方和转让方，合理进行农地流转，进而有效保障自己的权益。

此外，应进一步完善相关法律法规，对工程建设中权属调整的管理机构及其职能，权属调整的程序、原则和标准，权属调整的争议及其处理，权属调整的操作方法等各个主要环节做出详细的规定。

---

杏花岭区13473108363： 农村增减挂钩房屋补偿标准 - ？
巧符核黄： 房屋拆迁的补偿标准问题一般是不好同意规定的! 9月4日,从宿迁市国土局获悉,根据宿迁市政府授权,依据《宿迁市政府关于促进农民在集中居住点建房和进城(中心镇)购房居住的试行意见》,该市国土局制定出台了《宿迁市农村集体建...

杏花岭区13473108363： 我国农村土地开发整理中的权属管理怎么样? ？
巧符核黄： 一、土地开发整理权属管理的主要内容及依据 (一)主要内容 农村土地开发整理权... “进行勘查、开采矿藏和各项建设工程,应当不占或者少占林地;必须占用或者征用林...

杏花岭区13473108363： 赣榆县塔山镇万顷良田建设工程中要拆迁哪几个村庄,又和那些村有牵连?求详解,谢谢了 - ？
巧符核黄： 涉及的19个村是陡沟,太平,小官庄,小探马,范村,徐庄,七里亭,韩坡,孙坡,王坡,杨村,枣行,东岭,西岭,大莒城,官庄,桑行,大洼

杏花岭区13473108363： 赣榆塔山万顷良田涉及到哪几个村庄? - ？
巧符核黄： 赣榆县“万顷良田建设工程”位于塔山镇范围内,工程区分为小探马、范庄、小官庄三个片区,涉及官庄村等19个行政村,需搬迁3个自然村,分别是小官庄、范庄、小探马,涉及农户229户,人口828人.计划投资8862.50万元.工程区总规模1480.68公顷,其中村庄复垦面积20.81公顷;土地整治项目建设规模为1459.87公顷,新增耕地24.24公顷,新增耕地比例1.66%.

杏花岭区13473108363： 调整建设用地关系是什么意思? ？
巧符核黄： 所谓调整建设用地关系是指建设用地权属的确立与变更,以及理顺和协调在解决建设用地的分配和再分配过程中,所产生的各种关系.建设用地权属的确立与变更是指国有土地使用权和集体土地使用权的确立与变更,一般是通过土地征用、划拨、城镇国有土地使用权出让、转让以及集体土地使用权的转移来实现的.

杏花岭区13473108363： 怎么更改土地所有权? - ？
巧符核黄： 依照《城市房地产管理法》第17条规定,改变土地用途应依循以下程序:1. 取得出让方和城市规划行政主管部门的同意 土地用途改变,将直接引起土地出让最高年限的改变和土地使用权出让金的变化.同时,土地用途的改变,必然发生土地使...

杏花岭区13473108363： 请问土地整理和土地综合整治项目的内容有哪些不同? - ？
巧符核黄： 1、根据土地整理的概念,土地整理是指通过采取各种措施,对田、水、路、林、村综合整治,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生态条件和生态环境的行为. 土地整理是指在一定区域内,根据土地利用总体规划与土地整理专项规划...