煤层气和煤炭资源的矿业权管理

煤层气的开发管理~

规范我国煤层气资源开发管理的法律法规有:《矿产资源法》及其《实施细则》、《煤炭法》、《矿产资源勘查登记区块管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《国务院办公厅关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见》(国办发［2006］47号)，以及国土资源部《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》(国土资发［2007］96号)。
《中华人民共和国矿产资源法实施细则》规定，煤层气(煤成气)属于能源矿产，是一种独立的特殊矿种。根据我国《矿产资源法》的规定，矿产资源属于国家所有，勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记;国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。
《矿产资源勘查登记区块管理办法》规定，国家对煤层气勘查、开采登记实行一级管理制度，由国务院地质矿产主管部门负责审批与管理。2005年9月，《国土资源部关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》规定:石油、烃类天然气、煤成(层)气、放射性矿产勘查登记，由国土资源部颁发勘查许可证;石油、烃类天然气、煤成(层)气、放射性矿产的开采登记，由国土资源部颁发采矿许可证。
为了加强煤炭和煤层气资源综合勘查、开采管理，有效解决煤炭、煤层气矿业权重叠问题，促进煤炭和煤层气资源综合开发利用，2007年4月，国土资源部颁布了《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》(国土资发［2007］96号，以下简称《通知》)。《通知》规定:①支持和鼓励煤炭矿业权人综合勘查开采煤层气资源。凡新设煤炭探矿权，必须对煤层气、煤炭资源进行综合勘查、评价和储量认定。煤层中吨煤瓦斯含量高于规定标准且具备地面开发条件的，必须统一编制煤层气和煤炭开发利用方案，并优先选择地面煤层气抽采。具备规模化地面抽采条件的，煤炭探矿权人应按照“先采气，后采煤”的原则，统一编制煤炭和煤层气开发利用方案，依法向国土资源部申请煤层气采矿权，并申请划定煤炭采矿权矿区范围。②进一步加强煤层气矿业权管理。国土资源部根据国家矿产资源规划，综合考虑煤层气、煤炭资源赋存状况和煤炭矿业权设置方案，在煤层气富集地区，划定并公告特定的煤层气勘查、开采区域。煤层气勘查、开采结束前，不设置煤炭矿业权等规定。③妥善解决煤炭、煤层气矿业权重叠问题。规定新设立的煤炭探矿权、采矿权不得进入国家公告的特定煤层气勘查、开采区域。对《通知》下发前已取得煤炭、煤层气探矿权或采矿权的矿业权人，应按本《通知》要求做好煤炭、煤层气资源的综合勘查、评价和回收利用等工作。
《国务院办公厅关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见》(国办发［2006］47号)、《财政部、国家税务总局关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》(财税［2007］16号)，规定了国家对煤层气开发的扶持政策。主要规定:对煤层气抽采利用实行税收优惠政策;对地面直接从事煤层气勘查开采的企业，2020年前可按有关规定申请减免矿业权使用费;煤层气抽采利用设备在基准年限基础上实行加速折旧;各级政府筹资为煤层气抽采利用项目提供资金补助或贷款贴息。统筹规划煤层气和天然气输送管网建设。煤层气经处理后，质量达到规定标准的，可优先并入天然气管网及城市公共供气管网。

煤层气井初期产量低，经济效益差，若无政府政策的支持，煤层气产业化就无法实现。政府的政策支持应主要集中在以下4个方面:
(一)通过立法协调煤炭与煤层气矿业权
煤层气是与煤炭资源伴生的一种非常规天然气，根据我国《矿产资源法》的规定，它们是两种独立的矿产资源，按照矿业权的“申请在先”及“探矿权排他性”原则，在同一矿区的煤层气和煤炭矿业权有可能分属于不同矿业权人。我国煤炭与煤层气矿业权管理上有很大不同:煤层气为国家鼓励勘查开采的矿种，由国土资源部一级发证，煤炭则是由中央和省两级国土资源管理部门发证，这种管理体制加剧了煤炭和煤层气矿业权分离的状况。在煤炭和煤层气勘查开发实践中，一些煤层气探矿权人圈而不探，大量抢占资源;而多数煤炭探矿权人从经济利益出发，只勘查评价煤炭资源，不勘查评价煤层气资源。由于煤层气开采技术复杂，投资大、风险高，回收期长，目前一些地方政府和煤炭开采企业为了追逐利润，在采煤的同时放弃了煤层气资源。个别煤炭企业甚至在煤层气企业登记区块内开采煤炭。开采煤炭投资相对较少，技术含量相对较低，需求较大且价格较高，各方面投资勘查开采煤炭的积极性很高。因此，在开发实践中采煤弃气或以气圈煤的现象时有发生，不仅造成了煤层气资源的巨大浪费，而且导致了煤矿瓦斯爆炸频发等安全事故。因此，政府应加强煤炭和煤层气资源的综合勘查和开采管理，有效解决煤炭和煤层气矿业权重叠问题，促进煤炭和煤层气产业的协调发展。
(二)允许和鼓励煤层气并入天然气管网
煤层气井普遍距离大城市较远，开发利用煤层气需要管道输送，提高集输能力是煤层气产业发展的关键。但大规模的管道建设投资巨大，因此应尽量利用现有的天然气输送管道。地面开采的煤层气甲烷浓度高达90%以上，可以和常规天然气并输并用。天然气管道属于自然垄断行业，政府应加强监管，制定煤层气进入天然气管网的标准，允许和鼓励煤层气并入天然气管网。
(三)优惠的财税政策
煤层气属于技术密集型产业。煤层气赋存特点决定了煤层气勘探开发的成本比常规天然气高。单纯从经济角度出发，在煤层气产业初期，投资者开采煤层气的积极性不高。美国煤层气产业成功的经验表明，政府在煤层气产业发展初期给予优惠的财税政策的支持是十分有效的。美国1980年颁布的《能源意外获利法》的第二十九条关于非常规能源开发税收补贴政策，使得煤层气开发企业直接受益，增强了煤层气与常规天然气的竞争能力。第二十九条有关煤层气税收补贴的最初期限为10年(1980年年初～1989年年底)，1988年美国政府又将该项优惠政策延期到1990年年底，后来美国政府又第二次把截止日期推迟到1992年年底，即在1980年1月1日至1992年12月31日之间钻探的煤层气井，在2003年1月1日以前都可以享受到第二十九条税收政策规定的补贴，使该政策优惠期达23年。而且其税收补贴数额与煤层气产量、石油价格及年度通货膨胀率相关，煤层气产量增加补贴数额会增加，并根据通货膨胀率的变化而调整。该条税收补贴政策有3个特点:①以常规天然气为标准，制定出适宜的税收补贴政策和补贴率，使得开发非常规能源的投资者具有与常规天然气投资者平等竞争的能力。②根据年度通货膨胀率和石油价格变化来调节补贴数额。当通货膨胀率较高即石油价格较低时，给予非常规能源开发的补贴额就较高，保证生产者具有一定的收益。③优惠期有时间限制，鼓励非常规能源生产商在优惠期内多投入、多钻井。由于美国煤层气资源丰富，勘探开发与其他非常规能源相比较成熟，煤层气是当时获得补贴数额最高的一种非常规能源。如1982年每生产1m3煤层气政府补贴2.82美分，当时煤层气售价约5.80美分/m3，1990年的补贴达到4.40美分/m3。自1980年该法规颁布之后的10年内，美国黑勇士盆地煤层气开采获得的税收补贴约为2.7亿美元，圣胡安盆地获得税收补贴约为8.6亿元。政府实施的优惠财税政策刺激了投资者开发煤层气的积极性，推动了煤层气产业的形成和发展。
(四)制定煤矿瓦斯抽采管理规范
煤层气开采具有较强的社会效益。实施先采气、后采煤，能改善煤矿安全生产条件，有效降低煤矿安全事故的发生率。一般认为，对高瓦斯突出矿井，通过瓦斯预抽使煤层瓦斯含量降低到一定值以下，可以减小采掘过程中瓦斯治理的难度，保证后续的采掘作业安全。煤与瓦斯突出预测的研究表明，一般煤层瓦斯压力小于0.74MPa，煤层瓦斯含量降低到约10m3/t以下时，可认为煤层已不具有突出危险性。从防止瓦斯积聚的角度看，工作面瓦斯浓度不宜超过0.7%。矿井瓦斯抽放计划中应充分考虑瓦斯预抽、采动卸压抽、采空区抽的抽放瓦斯方法，并根据各种抽出方法的特点，合理安排抽掘采生产衔接计划，并严格执行，真正把瓦斯抽放纳入第一道生产工序中［140］。政府有关部门应制定煤矿瓦斯抽采管理规范，对高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井实行先采气、后采煤的强制性规定，把瓦斯抽放指标作为矿井安全生产的一项基本条件，并监督瓦斯抽放的执行情况，对达不到安全生产要求的煤矿，采取相应的处罚措施，促使煤炭开采企业抽采煤层气。

煤层气和煤炭是同一储层的共生矿产资源。目前，由于部门之间、企业之间不协调，造成煤层气采矿权和煤炭采矿权设置重叠，一些地方煤层气抽采与煤炭开采不协调，既不利于调动各方参与煤层气开发利用的积极性，也影响了煤炭产业的发展。2006年，国家发改委、国土资源部、中国石油天然气集团公司、中联煤层气有限责任公司等部委和企业人员在内的调查小组，专门就煤层气与煤炭资源矿业权交叉(重叠)问题，赴山西、辽宁等地调查。调查结果显示:截至2004年年底，中联煤层气有限责任公司共有18个优先等级的煤层气矿业权的区块与95个煤炭勘查项目的矿业权交叉(重叠)，面积2263.03km²，占中联煤层气有限责任公司煤层气矿业权面积的6%。

多级矿业权管理体制是煤层气和煤炭矿业权重叠的主要原因。煤层气由国土资源部统一集中管理，煤炭资源矿业权除国土资源部外，省(自治区、直辖市)、市、县等各级政府都有相应的颁证权力。各级政府之间缺乏协调，特别是中央政府与地方政府之间的利益冲突，加上历史原因和人为因素，导致煤炭与煤层气矿业权重叠严重。

偏紧的煤炭供求关系客观上对两种资源的矿业权交叉(重叠)产生了一定程度的影响。近年来，由于我国煤炭需求旺盛，煤炭企业生产效益较好，致使煤炭勘查开发企业的生产积极性提高，地方政府出于利益的需要，越权发证的现象时有发生，企业侵权开采的情况也屡见不鲜，目前已经勘探的煤层气资源区块内普遍有小煤矿进入，给煤层气的正常勘探开发增加了新的难度。如在山西沁水和宁武盆地中中国石油天然气集团公司优先登记矿业权的煤层气勘探区内，煤炭企业的非法勘查开采活动和地方政府重复发证的现象相当严重，矿业权的交叉(重叠)面积超过了70%(表9－1)。煤层气与煤炭资源的矿业权交叉(重叠)，对两种资源的开发和产业的发展，都产生了不利的影响。由于煤炭产业是我国传统的能源产业，在国民经济中占重要地位，而煤层气资源的勘探开发在我国尚处于起步阶段，因此两权的交叉(重叠)对煤炭产业的影响较少，对煤层气产业发展起了阻碍的作用。

表9－1 山西沁水和宁武盆地煤层气和煤炭矿业权交叉情况

(据中国石油勘探开发研究院，2006)

煤炭和煤层气是同源同体的共伴生矿产，煤炭开采和煤层气的开发有着密切的联系，可以做到采煤采气一体化。但在我国，油气资源是由国家一级管理，而煤炭是授权省(自治区、直辖市)级管理，这就造成煤炭和煤层气矿业权交叉问题，先采气后采煤的原则在实践中难以落实，制约了煤层气产业的发展。由于我国煤层气资源勘查的起步晚于油气和煤炭资源的勘查，油气和煤炭资源勘查开采登记的面积已占据我国陆上沉积盆地的大部分游离区域，致使煤层气资源勘查登记受到矿业权排他性的严重制约，煤层气产业不能占据有利的煤层气资源区域，从而限制其商业化发展进程。因此，国家要妥善解决矿业权重叠的问题，加强对矿产资源勘查的监管力度，严厉打击矿业权侵权行为。规定凡新设煤炭探矿权时，必须对煤炭、煤层气资源综合勘查、评价和储量认定。凡煤层气含量高于国家规定标准并具备地面开发条件的，必须统一编制煤炭和煤层气开发利用方案，优先选择进行地面煤层气抽采或井下抽采。可借鉴国外经验，实行煤矿准许开采统一标准，符合1t煤含气量6m³以下和巷道瓦斯浓度低于0.1%两项标准才能准许采煤^［160］。要制定相关的法律法规，明确煤炭企业必须建立先采气后采煤的科学程序，充分利用煤层气资源，提高资源综合利用效率，促进煤层气和煤炭资源协调开发。

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监利县17315025508： 煤炭开采技术专业 - ？
石念邦德： 不危险.但是,危险又无处不在.喝水还可能咽死人呢.学采矿好找工作,至少在这五年内没有问题,十年内煤矿的效益也不会差了,待遇不会低了.当然刚毕业时会很辛苦的.

监利县17315025508： 已批煤炭资源中含煤层气吗?煤炭资源是我公司的,但地方政府让某一公司开采我公司煤层气合法吗 - ？
石念邦德： 煤炭资源中是含有煤层气的.煤层气也就是我们常说的瓦斯,国家能源部门将此立项属于新型能源材料(新能源)开发.你公司只有技术能力开采煤炭,但是没有技术能力开采煤层气.所以国家能源部、发改委通过有关决议将此项目立项,专给有煤层气开采技术能力的公司来开采这是合法的.

监利县17315025508： 煤层气矿权与石油矿权重叠怎么办 - ？
石念邦德： 首先,两种资源的矿权应该是属于一个矿业权人,不太可能属于两个矿业权人.因为如果先有油气矿业权,后面在同一地方就不会允许设煤层气矿业权.

监利县17315025508： 煤层气是什么东西 - ？
石念邦德： 煤层气俗称“瓦斯”,其主要成分是CH4(甲烷),与煤炭伴生、以吸附状态储存于煤层内的非常规天然气,热值是通用煤的2-5倍,主要成分为甲烷.1立方米纯煤层气的热值相当于1.13kg汽油、1.21kg标准煤,其热值与天然气相当,可以与天...

监利县17315025508： 哪些矿产资源的开采,需由国务院地质主管部门审批,并颁采矿许可证? - ？
石念邦德： 石油、烃类天然气、煤成(层)气、放射性矿产由国土资源部颁发采矿许可证. 煤(煤井田储量1亿吨(含)以上,其中焦煤井田储量5000万吨(含)以上)...

监利县17315025508： 根据《中华人民共和国煤炭法》,下列说法正确的是( ). - ？
石念邦德： 正确答案:D 解析:第三条规定,煤炭资源属于国家所有,地表或者地下的煤炭资源的国家所有权,不因其依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变,选项A错误.第十三条规定,煤炭矿务局是国有煤矿企业,具有独立法人资格,选项B错误.第二十五条规定,依法取得煤炭生产许可证的煤矿企业不得将其煤炭生产许可证转让或者出租给他人,选项C错误.第四十六条规定,依法取得煤炭生产许可证的煤矿企业,有权销售本企业生产的煤炭.因此,本题的正确答案是D选项.

监利县17315025508： 矿权设置方案编制要求 - ？
石念邦德： 矿业权设置方案编制要求 矿业权设置方案是在矿产资源规划的基础上,对一定区域内探矿权采矿权空间布局的详细安排,是探矿权采矿权新立和调整的重要依据.一,总体要求(一)编制矿业权设置方案要以矿产资源法律法规,相关规范性文件...

监利县17315025508： 目前国家对煤矿有什么好政策 - ？
石念邦德： 1月12日,国家发展改革委等10个部门日前以联合令的形式发布了《煤矸石综合利用管理办法》,我国禁止新建煤矿及选煤厂建设永久性煤矸石堆场. 1月13日,国家能源局、环境保护部、工业和信息化部联合发布《关于促进煤炭安全绿色开发...

监利县17315025508： 煤矿的矿井里常伴有甲烷的煤层气.你认为煤矿应采取什么安全措施?应在哪些地方、张贴怎样的安全标志? - ？
石念邦德： 煤矿矿井的瓦斯(煤层气)的治理的措施,第一在开采地区做好良好的通风设施,防止瓦斯浓度聚集.第二做好三防工作及防火、防爆、防静电、漏电.第三规范管理,认真学习安全教育.第四和有开采煤层气能力的公司合作开发煤层气,让其变废为宝实现国家新能源利用. 至于安全标志有:严禁烟火,防静电,严禁化纤服装,佩戴安全帽,高瓦斯区域,安全用电,安全生产,危险地带等等.这些安全标志应该张贴在工人上下班的醒目地方.

监利县17315025508： ...发达国家可以用资金或技术在发展中国家减排,减排的数量可用于抵扣本国的温室气体减排量.إ由于历史的原因,我国目前煤炭开采权和煤层气开采权分... - ？
石念邦德：[答案] 小题:Bؤ小题:Dؤ小题:Cؤ 小题:从文章来看,瓦斯开发利用的意义包括两方面,一是单纯的“变废为宝”,二是缓解温室效应方面.ؤ小题:A项中“采气却无法采煤的情形”不当,应是“气权、矿权之争”;B项...