土地产权及流转制度变迁与对比

土地产权的历史变迁~

纵观建国五十多年我国农村土地制度的变迁，大致经历了从土地改革、人民公社体制、家庭联产承包责任制及农地流转的出现等几个阶段。 农村土地制度1、所有权主体虚位。 我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定了农村土地归农民集体所有，但是该规定实质上是模糊的，“农民集体”的含义并不明确。根据我国《村民委员会组织法》的规定，无论是村民小组还是村委会都不可能成为农村集体土地的所有者。这样就造成了农地所有权主体的虚位。实践中，村民小组、村委会、乡政府，甚至一些集体经济组织都成为集体土地的实际支配者，行使着所有人的权利。由此导致现实中的严重后果是，村干部和乡干部成了农村集体土地的实际支配者和最大受益者，集体土地所有权实际已被虚化，乡村干部“寻租”成为一种较为突出的现象。2、所有权效力的相对性和权利内容的不完全性。与国家土地所有权相比，集体土地所有权在法律上受到相对保护。 [4] 从我国现行法律规定及其运作来看，农民集体土地所有权是一种受到严格限制的所有权。国家对其用途、流转、处置进行严格地管制。对照所有权的权能构成，农民集体土地所有权的权能则表现残缺不全。我国农村土地的法律所有权(即名义所有权)与实际所有权完全不一致。我国农村土地的所有权的真正主体是国家(中央政府)，各级政府只是这个所有权主体的代理人，乡、村、组集体是国家所有权的基层代理人。这些规定违背了所有权平等的要求。3、农地承包合同性质不明。在理论界，农地承包合同的性质有行政合同说和民事合同说两种观点。行政合同说认为，农业联产承包责任制的建立，使农民通过与政府签订行政合同获得土地使用权，以行政合同代替了计划体制下的行政命令或指令性计划，国家在农业领域管理方式上行政合同占据了主导地位。 [5] 而民事合同说认为，农地承包合同如同企业承包经营合同一样是平等主体间签订的双务、有偿、诺成合同。 [6]理论上的争议在立法上也得到了相关的支持。由于行政与民事关系不分，承包合同已不限于发包人与承包人的民事权利义务，失去了本来的含义，成为地方政府和乡村干部对农民进行全方位治理的手段。4、农地承包经营权性质不清。目前我国学术界的争论主要集中在物权说 [7] 与债权说 [8] 之间，除上述两种观点外，还包括劳动关系说、物权兼债权说、债权兼物权说、(复合)所有权说、田面权说(所有权为田底权)、附加土地所有权说、社会保障说等。5、土地流转制度存在缺陷。虽然我国《农村土地承包法》第32条规定了承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转，但我国农村并未形成合理有效的土地流转机制，如流转客体有限，流转性质不明确，流转种类的不科学性和流转程序的不规范性。流转障碍主要在于：一是将农业承包合同定位于债权合同，因而土地承包经营权人转包土地或转让土地承包经营权需经发包人同意;二是依我国《担保法》第37条之规定，耕地、自留地等集体所有的土地使用权原则上不可抵押。不可抵押限制了农地流转。 [9] 对此，有学者提出了质疑：“这一规定未必合适，农地使用权都可以转让，为何就不能设定抵押权呢?” [10] 由此导致的结果是生产力无法重新配置，农业经济结构的调整处于要么重新调整土地承包关系，要么放弃规模经营的尴尬局面，土地的资源配置效率低下。 土地问题我国农村土地制度陷入困境，其原因有以下几个方面。1、立法失范。我国《宪法》、《土地管理法》、《农业法》、《村民委员会组织法》涉及农民集体土地所有权的相关规定表现出含糊不清、相互矛盾或严重背离社会现实等问题。例如，对农村土地仅规定归农民集体所有，但对“农民集体”的含义、表现形态未做明确界定，并将“农民集体”与农村、农业经济组织混用。《土地管理法》中规定村民小组具有经营土地的权利，而在我国《村民委员会组织法》中，村民小组却隶属于村委会，无独立地位，其对土地的经营管理权也就当然地收归村委会了。村民委员会并不是集体土地所有权主体，它只是村集体事务的实际操作者，我们应该把村民委员会与农民集体本身相区别。一方面，从村民委员会性质来看，我国法律规定村民委员会是基层群众性自治组织。另一方面，我国《村民委员会组织法》和《土地管理法》规定村民委员会管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，可见，法律并没有赋予村民委员会以土地所有权，村民委员会只是土地的经营管理者，并非土地所有者。尽管我国《农村土地承包法》的立法说明具体规定体现了承包经营权的物权化，然而农民的承包经营权的内容却由发包方和承包方约定，并未法定化。另外，根据该法第56条规定，当事人一方违反合同义务，应承担违约责任。由此，农民的承包经营权难以得到物权法的保护。2、行政介入。农民集体土地所有权矛盾的核心问题是政府在利益驱动下的政治操纵和强势介入。在计划经济时代，国家计划决定生产什么，生产多少和如何分配，土地的控制权事实上不在所有者，而在国家手中。在实行农村家庭承包经营制后，国家基于其利益的需要，仍未放松对农村集体土地的控制，只是变换了方式，通过政策和法律对农民集体土地所有权进行实际控制。土地所有权主体的虚位，使国家对农村集体土地的支配更加畅通无阻。现实中，圈地和拆迁问题不断，一些政府或部门滥用行政权征用土地，损害了农民利益，导致了一些社会问题的产生。3、理论缺失。根据我国《宪法》和《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。然而《土地管理法》却规定了村民委员会的“经营”职能，这与根本法相冲突。村民委员会即不是行政组织也不是民事组织，不享有民事权利能力和行为能力，不是民法上的“第三主体”，然而《农村土地承包法》却规定了它的民事责任，该组织的民事责任基础是什么?最典型的是无财产基础，这一问题颇值探讨。另有不足的是，该法仅规定了村民委员会的民事责任，却未涉及村干部的责任，因为在实践中村民委员会侵犯农民利益实际上表现为村干部在缺乏应有的监督情况下滥用“职权”。

近代以来中国和英国的土地制度的变迁有着很大区别。中国从有效的土地产权制度和土地自由交易制度转变为非自愿的及受政府管制的集体土地制度；英国的封建土地保有制在形式上却几乎没有太大变化。但结果是，英国率先完成了工业革命和现代的城市化，而中国出现了生产率下降以及对工业化和城市化的 阻碍。后来的土地家庭承包制又重新回到了界定土地产权和允许土地流转的道路上。历史教训告诉我们，只有得到人同意的制度变革才是有效率的改革，而不管宣称的目的有多高尚和伟大，强制的改革必定导致制度的倒退。

一

我读《英国土地法律史》时，发现英国的土地法律制度自11世纪征服者威廉时期到近代以来，几乎没有发生太大变化，只是在1925年的《财产法》中才终结了土地封建制或土地保有制。后来遇到该书作者咸鸿昌时，他说实际上到现在为止，英国的土地制度在名义上仍是保有制。这使我感到很惊奇。英国是世界上第一个进入工业化的国家，也应是第一个进入现代城市化的国家。无论是按马克思主义的人类历史五阶段论，还是制度经济学对人类历史的阐述（如诺思），似乎这样的土地制度无法为工业化和城市化提供相应的制度条件，以使土地更有效地重新配置到工业化和城市化所需的地方。如何理解这样一个悖论？

实际上，这一悖论是人为制造的。这是因为，热衷于建立理论体系的学者，很容易将在逻辑上看来无矛盾的学说急忙用到对历史的解释上，而使接受这些学说的人误以为历史本来就是这样的。例如，以阶级斗争为推动历史主要动力的马克思主义自然认为，与旧的封建制度联系在一起的土地领主阶级一定会捍卫土地封建制，也与现代工业化和城市化毫无关系。实现以工业化为主要特征的现代化，就要首先改变这种封建的土地制度。又因为受益于这种制度的封建领主阶级不愿意改变这一制度，所以要靠暴力来推动。

然而，如果我们的头脑不受理论假说的束缚，就能发现，事实完全不是这个样子。那么，如果英国的封建土地制度没有根本改变，就发生了工业革命，那是因为什么？首先，如果我们同意，领主也是理性的经济人的话，他们并不会拒绝另一种赚钱方式。所以，在继续让领地上的保有农耕作土地以外，他们还投资于工矿企业，也可以在自己的土地上开办工矿企业。例如《英国土地制度史》记载，“1750年，劳瑟家族将500000英镑用于发展他们在西库伯兰的煤矿”，……“1819年至1854年间伦敦德里侯爵投资1000000英镑以发展煤矿和建设西汉姆港。而达勒姆伯爵的矿山在1835年的估价达到540000英镑。”（沈汉，2005，第282页）领主们也可以从出租自己的矿山中获利。如“康沃尔的地主从矿山得到的收益几乎完全以地租的形式取得。”一般多在1/15到1/20之间（沈汉，2005，第283页）。这说明领主们并不局限于农业。

除了工矿业，领主们还投资于钢铁，铁路，造船，甚至金融。如“18世纪在约克郡南部，第二代罗金汉侯爵在他的府邸温特沃斯伍德豪斯附近建立了煤矿、铁矿、石矿、鼓风溶铁炉，……”。又如，“在1833年至1845年间，有一批贵族、地主和乡绅向各铁路公司投资。他们的投资1833年时在大联合铁路公司中占股份的20%，1837年时占伦敦和伯明翰铁路公司股份的31%，1845年时占大联合铁路公司股份的34%。……”又如，“从1830年到1887年彪特侯家族把大宗资金投入加的夫船坞。”又如，“1790年1月1日，赛克斯在当地开设了自己的银行。……1796年，在约克郡的三个银行分支拥有铸币1500英镑，本票27000英镑。”（沈汉，2005，第285页）

在另一方面，领主们也不像我们想象的那样，是居住在古老城堡中顽冥不化的老古董，而是受过良好的教育，掌握当时英国和欧洲大陆各种思想资源的人，并热爱科学。逻辑上，我们也不可能想象，他们为什么会拒绝这些。如对数的发明人约翰•纳皮尔（John Napier）就是苏格兰的梅奇斯顿堡的领主。他出生于1550年，早年热心于宗教运动，但后来又痴迷于数学，竟花了二十年的时间计算出世界上第一个对数表，为科学计算提供了便捷的工具（Eli Maor，2010，第1~7页）。

除了领主们自己的经济与科学活动，他们也通过产权交易将土地转移到了进行工业化和城市化的其他人，尤其是平民资产阶级手中。然而这时，他们遇到了一个障碍，这就是封建土地制度，即保有制妨碍土地产权的转手。这是因为，在这种制度下，每块土地并非独立的资产，而是一系特定关系的一个环节。所谓特定关系，就是土地在概念上是国王的，国王授予封臣，封臣授予领主，领主授予保有农使用。其条件是，后者必须向前者提供各种形式的劳役，最主要的劳役是军役。即一旦打仗，后者就要提供军人和相应的军事物资。其它劳役包括宗教服务和杂役等。

由于在概念上土地属国王所有，所以无论是封臣、领主，还是保有农都没有权利直接出售土地；如果想转让，只能采取迂回的方法，即所谓“替代”和“再分封”。所谓“替代”，就是现有的保有农将土地和自己的保有农身份一同转让给受让者；所谓“再分封”，就是保有农自己变成“二领主”，受让者成为自己的保有农（ 咸鸿昌，2009，第72页，）。这样与土地一起转让的还有对原领主的义务，如军事义务或其它杂役。这两种方法虽然使土地转让成为可能，但仍然成本很高，妨碍了土地更有效地转让。

然而，随着时间推移，土地转让和租赁活动的增加，人们逐渐将保有制的形式里面加上自由交易的内容。例如在“租赁协议签订后，承租人应当依照自由保有制下‘转移保有’的形式要求进占土地”（咸鸿昌，2009，第267页）。在这时，他是名义上的保有农，而出租人是名义上的领主。在他承租以后，还可以向其他人转租或分租，不过在这时，他又成了下一级承租人的名义上的领主。这种虽然 “承租人在理论上不认为享有保有权，但却基于特定目的被以保有人对待”（咸鸿昌，2009，第268页）的方式，超越了内容与形式的对立，使在保有制的制度外壳下，土地自由租赁得以开展。

当然即使如此，保有制下的土地转让还是受到较大限制。但利用土地承租制度的便利，弗朗西斯•莫尔律师发明了 “出租并弃让”的形式，将土地转让的法律程序一分为二。所谓“弃让”，就是“按照普通法的要求将自己在土地上享有的回复地产以书面形式弃让给”承租人。一方面租赁手续较为简便，另一方面弃让土地也比较简单，受让人同时受让了两种权利，承租权和出租权，“两种权益合并为自由保有”；却避开了复杂的保有权的转让仪式（咸鸿昌，2009，第274页）。据说，“到17世纪时，‘出租并弃让’成为一种普遍的转让土地的方法。”（咸鸿昌，2009，第274页）又一次，在保有制的大框架下，人们通过签约方式的创新，成功地绕开了制度障碍，降低了交易费用，使土地转让成为可能。

上述英国土地制度变革的风格，是道格拉斯•诺思所说的次级制度变迁。他将制度变迁分为基础性制度变迁和次级制度变迁，而后者又被称为合约形式的变革；相对于前者，它更为灵活从而更易发生；当合约方式的变革积累到一定程序，就会导致基础性制度变迁，即法律的变化。实际上，合约方式的变革与法律制度变革的最为重要的区别，在于它是当事双方自愿交易的结果，没有任何强制；而法律制度的改革则有强制性。

前述在保有制外壳下，土地可以自由租赁也可以转让的现实，又使得英国的土地法律制度得以改进，但仍带有保有制的特点。咸鸿昌指出，“独特的历史渊源使英国的土地租赁法综合了土地保有权制度和合同法的内容”（2009，第271页），成为一种区别于大陆土地租赁法的具有“英国特色”的法律形式。区别只在于，当承租人不交纳租金时，在大陆合同法下，出租人对承租人拥有债权；而在保有制下，则拥有对物的扣押权。这种区别一直保留到了1925年的《财产法》中（2009，第272页）。在另一方面，由于“出租和弃让”成为了一种普遍形式，经过两个多世纪，到了1845年，“法律应时而变，直接以授让（grant）形式取代了‘出租并弃让’的形式。”（2009，第274页）

应该说，自征服者威廉以后，英国的土地制度一直经历着变革，只是这种变革更多地是次级制度的变革，而较少基础性制度的变革；表面上产权制度没有变化，但合约方式却发生了深刻的变化。最重要的是，它几乎起到了法律变革和产权制度变革的作用。这方面，我们要感谢张五常教授的研究，他的《佃农理论》首次提出了合约方式的不同也会带来效率的不同。在以往的新制度经济学的理论中，产权制度更为重要和突出，很多人将重点放在产权制度的研究上，而忽略了在同样的名义产权制度下，还有巨大的制度变革空间。这就是合约方式的变革。由于有了对合约方式研究的理论，我们就能对英国土地制度变迁有更多的理解。

由于英国在表面的封建土地制度外表下发生了实质性的变化，从而“扩大土地保有人的处分权”和“促进土地保有权转让制度的发展”（咸鸿昌，2009，第273页），其结果，就是为英国的工业化和城市化提供了土地产权交易的制度空间。土地产权出现了大规模的转让。如“l561~1640年，王室土地减少3/4，大封建贵族的土地减少一半，而新贵族的土地增加1/5。l551~1600年，7个郡的2500个庄园中有1/3的土地转手，1601~1640年土地转手的规模更大，只有诺曼人征服英国时的土地转移方能比拟。”（陈紫华，1992，第2~3页）总体而言，近代以来，英国“有1/6的土地转手。”（陈紫华，1992, 第5页）

我们并不否认，16世纪以后英国土地的易手有很多宗教因素和政治因素。如宗教改革时期英国政府对天主教地产的没收。据说那时天主教修道院占有全国土地的近三分之一（陈紫华，1992，第1页）。被没收的土地被转赐给了国王近臣，或转卖给了其他人。又如国王在与国会的战争中失败后，王室和王党分子的领地被没收并被拍卖（陈紫华，1992，第2~4页）。但这只是一次性转手。而只有不断地再配置，才能保证土地资源的有效配置。这就需要有一个随时可以进行土地产权交易的制度环境。前述合约方式的变革便利了土地的转让和租赁，才真正实现了工业化和城市化对土地重新配置的要求。

在另一方面，尽管有了合约方式的变革，应该说，相对于土地租赁来说，土地的转让更为困难。例如“整个程序至少要经过20个部门和环节，每个环节都存在大量的风险、拖延和昂贵的开支”，1846年“土地转让的成本相当于土地三年的收益”，也有人认为“相当于土地五年的收益。”（咸鸿昌，2009，第346页）这就使人们在需要土地再配置时，很自然地更多地选择租赁方式。人们甚至发现，在进行土地保有权争议的诉讼时，迂回地采用“侵占承租地令状”，即把保有人之间的争议通过法律技术变为承租人之间的争议更为简便，于是在16世纪以后的“近三百年的时间内成为解决土地保有权争端的主要诉讼程序。”（ 咸鸿昌，2009，第276~277页）

在现实中，表现为更多地利用租赁来解决土地的重新配置问题。尤其在农业方面，有大量的经营农场出现。1887年，英格兰和威尔士的租地经营的土地占总面积的约35.6%，而到了1922年，这一比例则达到了82.2%（据沈汉，2005，第296~297页数据计算）。类似地，领主们也将自己的土地出租给开采矿产。如采矿者“在承租矿山时冒着很大风险。他们把出售矿石的一部分所得支付给地主，一般来说比例1/15到1/20。”（沈汉，2005，第283页）

无论如何，尽管英国土地制度在现代化过程中长期没有去除其封建的保有制外壳，并且实际上存在着不少妨碍土地交易的法律条款，但并没有在战略层次阻挡英国工业化和城市化的步伐。在这一过程中土地是如何从农村向城市转移的，我们缺少相关的文献和研究。但数据告诉我们，在当时的背景下，英国的城市化过程还是很快的，并且领先于世界各国。1750年，英格兰的城市人口比1520年增长了140%（见下表）。1811年，英国的城市人口比重已达65%，到1871年更高达86%（转引自 刘淑兰，1982，第97页）。

表1 英格兰城市人口的增长（1520年~1750年） 单位：千人

资料来源： 江立华，2002，第130页。

我们猜测，这一定是英国人在现有土地制度框架内采取变通方法所至。所谓“变通方法”，主要是指两种情况，一是在进行实质性的土地交易时，还保留现有土地制度框架所要求的名义和仪式，如用“替代”和“再分封”的形式进行的土地交易；一是在诸种可互替的制度安排中，选择交易费用更低的制度安排，如用“出租并弃让”替代土地保有权的转移，用土地租赁替代土地转让等。可以想见，英国城市化大概主要是靠土地租赁的方式转移土地的。

二

反观中国，情况似乎正好相反。中国的土地封建制在春秋战国以后就逐渐瓦解，到了汉代，基本上形成了较纯粹的土地契约制度。自春秋时期鲁国“初税亩”以后，原来的井田制就逐渐消亡，因为可以用实物或货币替代在公田中的劳役。秦汉以后，中央与地方的政治结构以郡县制为主，也就逐渐取消了天子与诸侯的封建关系。

经过两千多年的发展，到了明清民国时期，这种土地契约关系更为成熟和纯粹，使得土地的交易更为便捷。在租佃关系相对具有更多的人际因素而较难自由变动的情况下，土地产权的自由转让反而成为解决问题的手段。到清代和民国，甚至发展出永佃制。对于田主，他的土地权利一般被称为“田底权”；对于永佃农，他的土地权利一般被称为“田面权”。在承佃方永远承佃的情况下，田主和佃农都可以把自己的土地权利自由转让给别人，而无需征得彼此的同意。不能不说，这种将完整的土地产权分割开来进行交易的土地制度，已经达到了它的极致。

按理来说，这种土地自由交易的制度有利于在一个社会进行工业化和城市化，因为土地再配置的成本很低。然而，令人费解的是，这种土地制度竟然成为推动现代化的人们眼中的障碍。近代以来，主张社会革命的人都把“平均地权”当作一个重要目标。如孙中山代表的国民党以及后来的共产党。后者甚至将它所进行的运动称为“土地革命”。主张土地革命或改革的人有着很不同的理论背景，但他们有一个共同的地方，就是基本否定那时的土地制度。否定的理由大致有三。一是不公平，即土地产权分布的不平均，地租率太高，地主对佃农的剥削很残酷；一是无效率，即因存在剥削关系，导致效率很低，人民生活贫困；一是这是一种落后的生产关系，即封建的土地制度，妨碍了中国资本主义的发展和现代化。

然而，对于这三种理由，都有非常相反的证据。关于地权分布不平均，据赵冈的研究，清未土地在农户间分布的基尼系数约在0.2~0.4之间，民国以后，则多在0.3 到0.5之间，个别地方有低到0.03高至0.7 的情况（2006，第64~70页），应是相当平均的。换一个通俗一点的指标，就是“地主富农占有土地的比例”。据二十世纪30年代的一些研究，大多在40~65%，远没有土地革命鼓吹者的70~80%那么高（毛泽东，1993，第118-245页）。杜润生在50年代初期也曾当面向毛泽东提出质疑，说中南地区地主富农的土地只有40%多（杜润生，2005，第9页）。后来的一些研究指出，毛泽东因将公田算作地主之田，以及小土地出租者也算作地主，所以估计大大偏高（ 郭德宏，1989）。

即使对土地分配情况有不同估计，中共执政后的国家统计局的估计则可以算是比较权威的估计。见下表。其中地主和富农的占地比重为51.92%。

新中国的土地产权改革，是分别在城市和农村两个系统的内部进行的。这既是城市和农村两个系统在不同经济发展阶段的要求不同导致的，也是受到了城乡“二元格局”、法律法规、行政体系等客观因素的影响造成的。

(一)农村土地产权及其流转制度变迁的过程

新中国农村土地产权的变迁过程主要分为四个阶段。即，土地改革的产权私有化阶段(1952年前)、互助合作和人民公社下的产权公有化阶段(1953～1978年)、集体所有权和农户承包权分离的阶段(1978～2003年)、农地承包权可依法流转的阶段(2003年至今)。新中国农村土地产权的变化，其较高的频率有悖于理论上对产权稳定的预期，但是，体现出来的绩效又否定了对其的质疑。四个层次的分析框架可以有利于把握其中的本质。

第一阶段的土地改革，是从第二层次政体制度的变化开始的，而第一层次的社会基础也促进了土地产权的改革。首先，新中国社会主义经济社会体制和共产党领导的人民民主专政的政体结构的建立，势必要求没收资本家和地主的土地产权，并分配给农民。这种在第二层次上政体制度的变化，顺理成章地实现了产权的转移。同时，第一层次的“耕者有其田”和“平均主义”的思想(钱忠好，1999)，既为产权的大规模转移奠定了社会基础，保障了土地改革能够得到广大民众的支持，也解释了为什么最初的土地改革需要进行平均分配。

然而，由于个人拥有的生产资料、经营能力和知识经验不一样，出现了贫富的两极分化(即第四层次的变化)。为了解决这种生产的低效率，互助合作的治理结构出现了(即第三层次制度的变化)。在经历了1953～1957年的“初级社”和“高级社”之后，1958年“人民公社”制度正式形成。这种治理结构的改变，导致了农村土地产权经历了从私有到公有的变化(即，第二层次制度的变化)。人民公社制度从根本上废除了农民的土地所有制，实行了农地集体所有、集体经营的制度。而且，农地的所有权流转，成为农地流转的唯一形式。这个阶段，农民并没有因为失去产权而出现大规模的抗议，这又是因为第一层次的社会基础起到了保障的作用。

东方传统中社会民众对中央权力的依赖性、认同感，大大节约了第二层次制度变迁的成本(钱忠好，1999)。中国长期以来形成的中央集权意识，比如，原始社会的氏族制度、奴隶社会的宗族制度、封建社会的君主制度、乃至辛亥革命后中华民国的政治体制，都为民众对中央集权的依赖感和认同感奠定了历史传统的基础。1958年后的人民公社，也是在中央集权的形式下，平稳地将土地产权从私有转变为了公有。

可是，集体产权由于激励机制弱、监督成本高，农业生产效率又逐渐低下(即第四层次的影响)。这孕育了1978年家庭联产承包责任制(即第三层次的制度变化)。经过几年的发展最终成为国家的正式制度，形成了所有权与承包经营权的分离(即第二层次的制度变化)。可是为什么农地产权的改革选择集体所有和家庭承包相结合的产权结构，这还是与第一层次的社会基础有关系。

所有权和使用权的分离，维护了集体所有的特征，避免了所有权与国家政体上的冲突。另外，以家庭为单位，符合中国传统的血缘观念。中国自秦汉以来，家庭就一直是社会经济结构的基本单元，也是政治组织的基础。家庭构成了一个由内向外、由亲及疏、由近及远、由小到大的家庭和家庭网络(钱忠好，1999)。所以，以家庭为单位的承包经营权制度，在一定程度上满足了家庭的意识形态，这样大大减少了制度安排的成本，节约了农户与政府之间达成合约的交易费用。而且，以家庭为单位，反过来在实际生产过程中能够很好地解决“生产队”体制下对劳动投入监督困难、“按劳分配”的困难等问题(即第二层次对第三层次的影响)，促进了农业生产的效率(即第二、第三层次对第四层次的影响)。这是因为在家庭生产中，不仅生产规模适宜，更重要的是解决了一般集体行动中的卸责、偷懒、监督、惩罚、利益分配等理论难题。为家庭尽责尽力、牺牲一切的伦理意识，保障了家庭承包的产权的实际效率(即第一层次对第三层次和第四层次的影响)。

随着社会经济格局的变化，家庭承包产权的流转需求受到了农村劳动力的非农转移和农业规模生产的刺激(即第四层次上的改变引起了第三层次制度改变的需要)。2003年《中华人民共和国农村土地承包法》和2007年《中华人民共和国物权法》在正式制度层次虽然规范了农地流转的行为(即第二层次的制度变化)。可是这种流转受到了在用途、区域范围、二次合约等诸多的限制，更重要的是现阶段不存在农地的市场价格体系，这与现阶段实现农地转让由市场配置的目的相差甚远(即第二层次限制了第三层次，第三层次限制了第四层次)。所以，随着党的十七届三中全会的召开，全覆盖式的农村土地定级估价与土地流转工作的推进，业已成为当前农村土地管理的基础工作之一(即第二层次对第三层次制度改进的要求)。

(二)城市土地产权及其流转制度变迁的过程

新中国城市土地产权的变迁过程也主要分为四个阶段。即，建国初期的国有土地有偿使用阶段(1954年前)、行政划拨的国有土地无偿使用阶段(1955～1987年)、现行国有土地有偿使用形成阶段(1988～2006年)、现行国有土地有偿使用确立阶段(2006年至今)。新中国城市土地产权的变化，虽在阶段性特征上与农村土地产权变化有相似之处，但其变迁的内容和时序是不同的。通过四个层次的分析框架也有利于把握其中的逻辑。

第一阶段的土地有偿使用，指无论是全民所有制单位还是集体所有制单位，只要使用城市国有土地，都必须向国家缴纳租金和有关税费。这一时期，从制度上并未否定城市土地具有价值、可以收益的商品属性，是因为在新中国建立之初，在政体、社会经济体制还未健全的情况下，对以前土地产权安排的延续性或依赖性(即第二层次本身的影响)。同时，因为此时农村也继续延续私有产权制度，所以对国有土地实行有偿使用制度也符合整个经济系统的价值体系(第三、第四层次因素的影响)。

1954年后，我国建立了高度统一的计划经济体制，城市土地也完全通过政府无偿划拨来满足使用者的需求(第二层次影响第三、第四层次)。无偿划拨的形式，实质上否定了所有权和使用权在经济上的价值，使用权的自由流转也被禁止了。这主要是受到社会主义建设初期的社会基础的影响，包括马克思的劳动价值论引起的对商品价值的判断、共产主义中的共有和按需分配的观念等，所有这些第一层次上的因素决定了第二层次制度的建立。

改革开放以后，国家为了适应市场体制转变的要求，为了吸引外资和增加外资的安全感，在不违背社会主义全民公有原则的基础上，实行了城市土地使用权与所有权分离的产权制度。同时，允许使用权根据法律规定和市场规律进行转让(即第四、第三层次造成第二层次的改变)。但此阶段(1988～2006年)，受长期形成的土地无偿使用的习惯的影响(第一层次的影响)，使得政府在实际操作过程中更多还是采用行政色彩更浓的协议出让的方式，土地出让的价格往往受到很多非市场因素的影响。城市土地使用权的价值并没有在市场上表现出来(即第一层次逐步影响第二、第三、第四层次)。

直到2006年9月5日国务院颁布《关于加强土地调控有关问题的通知》，城市所有经营性和生产性用地都必须采用“招拍挂”等符合市场配置原则的竞争性出让方式，才基本上消除了无偿使用对市场配置的影响(政府机关等公益性事业用地除外)。这是政府在面对土地调控中出现的建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止等现象采取的措施(本质上是第四层次影响第三层次造成的)。同时，在第三层次上的变化有利于土地市场机制的健全，对第二层次上的市场经济转型也有帮助(即第三层次反馈并促进了第二层次的改革)。

(三)城市和农村的对比与产权和流转制度改革的启示

可以看出，农村和城市两个系统内部改革过程的逻辑，能够通过四个层次的分析框架来把握。除了相似之处，两个系统各自变迁的不同之处，比如时序和内容的不同，可以为产权及流转制度的进一步改革提供参考。

1.土地产权变迁的相互借鉴

相对于城市土地产权变迁的频率，农村土地产权的频率更高。这是因为新中国是以解决农业生产、满足粮食自给自足为首要目标，农村系统中土地产权变化的频率受到了农业生产效率提高要求的(第四层次)强烈冲击。这在城市系统并不是那么明显，直到改革开放以后受到经济转型、引进外资和保障投资安全等压力的作用下(也是第四层次)，城市土地的产权才开始发生变化。而此时，农村土地的集体所有和家庭承包相分离的产权结构特征，为城市国有土地所有权与使用权的改革提供了有价值的参考。城市土地产权和相应的市场配置机制很顺利地就建立起来了。

在城市中并没有按照家庭为单位来分配土地使用权，而是被以个人为单位代替了(即第二层次本身内部之间的影响)。这一方面不是否定了家庭的传统观念(第一层次)，而是因为城市土地的价值体现不需要农地价值那样经过更多的劳动力投入才能实现，因此不存在监督成本和使用成本。而且，以个人为单位还有利于产权的确权、流转等。所以，个人相对于家庭，更合适成为城市土地产权的最小单位(第三层次和第四层次)。

相对应的，已经发展相对健全的城市国有土地产权及其配套体系，可以为农村土地产权进一步改革提供参考。虽然，农村土地的集体所有权、家庭承包权与城市国有土地产权一样受到法律的保护，但前两者在因公共利益而被侵占时，受到的损失往往更大，在冲突过程中产权主体不明晰的缺陷更为明显。为什么会出现这种情况?主要还是因为农村土地缺少像城市土地那样的具体的土地登记制度、完善的地籍管理体系以及独立的法律保障体系。没有细化到农户的土地登记制度(现阶段农村土地登记仅停留在行政村级别)(Ho，2005)，不利于产权的明确、流通和保护。缺少地籍管理体系，不利于土地行政、流转等的管理。没有独立于政府的处理土地征用冲突的司法体系(实际征用过程中出现冲突，都是由批准征用的政府进行调解)，减弱了法律法规对产权的保障效果。这些都是第二层次要素的影响。

所以，现阶段农地产权改革过程中，对农村土地产权的登记制度、地籍管理体系和法律保障体系是迫切需要解决的问题。

2.城市土地转让对农村土地流转的借鉴

对于流转，城市土地市场却是走在了农村土地市场的前面。在20世纪80年代末期，因为市场经济转型和外资的要求，城市土地有偿使用和市场机制建立起来(即第四层次对第三层次的要求)。而农地还是在近几年受到劳动力转移(进城或从事非农劳动)、农业生产规模化等影响后，才表现出流转的迫切要求(也是第四层次影响第三层次)。虽然现阶段农地也存在一定程度的流转，但受到了在用途、地域范围、初始合约等诸多的限制，更重要的是现阶段不存在农地的市场价格体系，这与实现农地转让由市场配置的目标相差甚远(即第二层次限制了第三层次，第三层次限制了第四层次)。城市土地市场的建立和发展，能够为农村土地流转制度的建立提供有价值的借鉴。

经过20年左右(1989～2009年)的发展，城市国有土地市场体系已经逐步建立并完善起来。随着工业用地等所有经营性用地必须采用竞争性手段出让以来，城市内部基本实现了通过市场配置土地资源的局面。处于第四层次上的城市内部经济活动对城市土地流转的需要，以及第二层次上经济体制转型和土地登记、地籍、法律等方面的保障，使得城市土地市场机制顺应而生并运行良好。城市国有土地市场的一、二级市场、基准地价体系、价格评估体系、土地登记体系、司法体系等，为城市国有土地使用权转让提供了必备的条件。

所以，对于现阶段农村土地流转制度的改革，除了第二层次上对流转范围、用途和其他约束相应明确和放松外，对农地的定级问题(第三、第四层次的内容)、价格评估体系(第四层次的内容)、农地承包权登记体系(第二、第三层次的内容)、独立于政府的司法保障体系(第二层次的内容)都应该进行相应的改革。这些都是建立和完善农村土地流转市场的必要因素。另外，由于农地长期以来受到第一层次的影响，如何改变农民对农地在就业、生存、医疗等方面功能的依赖，是促进农地价值完善、减少土地流转事后冲突的关键。这可以通过改变农民和市民在医疗、养老等社会保险上待遇的差别，降低第一层次因素对流转的影响。

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楚州区13732259394： 中国古代土地制度的演变历程最好是朝代:制度这个格式的,不要大段的文字,急 - ？
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弋修枸櫞： 周天子所有制(奴隶社会)~春秋战国瓦解,确立土地私有制(地主所有)~土地改革(农民私有制)~三大改造,农村集体合作社(公有制)~家庭土地联产责任承包制(公有制)

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