新华社解读：土地出让收入为何划转税务部门征收？

土地出让划入“税收征收”到底为哪般？~

近期，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（简称“通知”），决定将由自然资源部门征收的上述四项非税收入，划转给税务部门负责征收，河北、上海等七地7月1日开始试点，明年1月1日起全国全面实施征管划转工作。
一直以来，国有土地使用权出让收入是由自然资源部门（原来叫国土资源部门）负责征收，现在为什么要划转到税务部门呢？这就涉及到自然资源部门和税务部门在公共财政收入征收上的差别了。自然资源部门尽管是垂直管理体系，即从自然资源部一直到县级政府的自然资源局，但其更多受当地直接领导，也是地方政府直属部门之一，是省市县三级都有可施加影响的自然资源部门。
但是，地方政府对本级税务部门施加的影响比较小。特别是，2018年《深化党和国家机构改革方案》实施后，国税和地税机构合并，全面实行以国家税务总局为主与省（自治区、直辖市）党委和政府双重领导和管理的体制，省级管理权限在国税总局之后。同时，税务部门人员的经费也由中央负责，并不是由地方政府负责。这样，市县级地方政府对税务部门的影响就更小了。
回到国有土地出让收入。2015 年，新预算法将政府性基金预算正式纳入我国政府预算体系，以国有土地出让收入为主的政府性基金长期“预算外”运行成为历史，目的是为了确保这一块收入真正做到“以收定支、专款专用”。但是，尽管纳入预算并接受人大监督，但在自然资源部门负责土地从挂牌到出让，再到签合同以及最后收款全过程，目前看存在一些问题。
比如，各地招商引资竞争激烈，土地出让“先征后返”、补贴、缓征很普遍，使得土地这一公共资源价值损耗；比如，有些地方以未来土地出让收入做担保，向金融机构融资，地方国企或平台公司债务攀升，倒逼未来出让更多的土地还债，导致地方政府债务刚性上升，土地财政的依赖不断提高；比如，有的地方大规模上项目、重大产业落地、建设多个开发新区等，但自身财力不足，就给平台公司注入土地资产，这也倒逼未来增加供地、商品房开发，政府综合债务增加。
根据财政部的数据，全国土地使用权出让收入从2011年的33173亿元增加至2020年的84142亿元，9年内翻了近三倍。表面看，土地出让收入规模非常大，与一般公共预算收入的比值在持续增长，从2015年的39%逼近至2020年的84%。但是，各地用地规模扩张诉求强烈，存量盘活过早开启，拆迁成本越来越高，公建配套支出也在增加，土地出让净收益不断降低。
2006年，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，土地出让收入使用范围为：征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出（基本农田建设和保护、农田水利建设资金）、城市建设支出和其他支出；2020年《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》（简称《意见》）中提出，土地出让收入按当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提或按当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。
同时，意见还扩展土地出让收益的用途，首次提出允许将土地出让收入用于易地扶贫搬迁融资资金偿还；允许土地出让收入通过计提国有土地收益基金用于因收储土地形成的地方政府债务。目前，土地储备、拆迁支出占土地支出的比重从2009年的 62.4%提升至80%，尽管用途基本符合要求，但这也是用地扩张导致拆迁成本高、公建配套也同规模扩张的结果。同时，国家一贯强调的土地出让收入支持保障性住房建设（占比不低于5%）、支农支出等占比较低，而且很多用地产出项目与民生关系不大，如大广场、新城开发和新区建设等。
个别地方缺乏足够人口填充、缺乏产业落地，地卖了很多，土地收入挺高，但带来的问题是以后要偿还更高的债务。问题是，“六保六稳”中保基层运转、保基本民生，稳就业等方面的支出应该是财政首要保障的领域，这需要避免债务无序扩张对财政收入的影响。同时，当下也需要通过将非税收入纳入税收征管，夯实财政支出在民生领域的保障能力。
土地出让纳入税务部门征收，就是要利用税收征管的效率，肃清土地出让收入的征管纪律和原则，该收的收（“先征后返”、补贴、缓征、退地等）、不该收的不收（虚增、未实现的收入）。值得注意的是，这是为了以后更少的支出、更合理的支出，更少的债务。而且，约束住地方政府无序的出让行为，地方财政基础才更有保障，才能确保财政支出在民生领域的投入。
表面看，土地出让收入划转给税务部门征收只是规范收入问题，其实是收支两方面的问题，是规范财政秩序和防范财政风险的问题，是确保财政对公共职能运转的保障、对民生福利首要支持的保障。简单讲就是，利用税收“取之于民、用之于民”的威慑，将土地这个公共资源出让产生的收入，全部用在公共领域，夯实地方政府的财政基础，建设现代公共服务型政府。
李宇嘉（广东省住房政策研究中心首席研究员）

一时间，“土地出让金”划转税务部门征收，在房地产行业引起不小的讨论。
据财政部官网6月4日消息，财政部等四部门发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（简称《通知》）。
“土地出让金”作为地方财政的重要组成部分，由财政部门划转税务部门征收，其目的是什么？对于房地产行业以及企业将带来哪些直接影响？
统一收支、规范管理，提高资金使用效率
纵观此次“土地出让金”由财政部门划转税务部门征收，更多是基于统一收支、规范管理、提高资金使用效率。
根据《通知》，由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入（以下简称“四项政府非税收入”），将全部划转给税务部门负责征收。税务部门按照属地原则征收四项政府非税收入。具体征收机关由国家税务总局有关省（自治区、直辖市、计划单列市）税务局按照“便民、高效”原则确定。
具体看来，先试点后推开。自2021年7月1日起，选择在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省（自治区、直辖市、计划单列市）以省（区、市）为单位开展征管职责划转试点，探索完善征缴流程、职责分工等，为全面推开划转工作积累经验。暂未开展征管划转试点地区要积极做好四项政府非税收入征收划转准备工作，自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。
在“土地出让金”征收部门划转之前，水利建设基金等非税收入相继划转至税务部门，社保费已全部由税务部门征收。业内人士看来，此次包括“土地出让金”在内的划转是落实之前的税收改革。
中国财政科学研究院公共收入研究中心副研究员施文泼表示，这是落实中央提出的深化税收征管体制改革的要求，逐步统一税收和非税收入征缴制度，主要目的还是规范、强化非税收入征收管理。
上海财经大学公共政策与治理研究院首席经济学家杨畅进一步解释，2018年国税地税征管体制改革，将省级和省级以下国税地税机构合并。合并完成之后，根据国税总局职能定位，税务部门“承担组织实施税收及社会保险费、有关非税收入的征收管理责任，力争税费应收尽收”，国有土地使用权出让收入属于非税收入，划转税务部门征收，属于税务部门的征管职能。
对于“土地出让金”由财政部门划转税务部门征收，中指研究院指数事业部研究副总监陈文静认为，有利于提高土地出让收入的征管效率，降低征收成本。同时，有利于土地出让收入的使用更加规范化，一定程度上将约束地方政府对资金的使用范围。
拖延缴纳土地出让金或将行不通
“土地出让金”在地方一般公共预算收入中占比不低。数据显示，2021年1-4月，全国一般公共预算收入78008亿元，其中，地方一般公共预算本级收入41351亿元。1-4月，国有土地使用权出让收入21383亿元，占前4个月全国一般公共预算收入的27%，占地方一般公共预算收入的52%。
因此，作为地方财政的重要组成部分，“土地出让金”征收部门的划转，网上出现不同解读声音，包括地方财政告别土地出让金等。
根据《通知》，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。
也就是说，征收部门虽然发生变化，但是其他的仍按照现行规定执行。陈文静表示，继续按照现行规定执行，现阶段对于地方政府整体影响不大。但是，由税务部门征收国有土地使用权出让收入，是中央强化土地出让收入支持乡村振兴的重要一步，未来将向这个方向更多倾斜。
此外，杨畅表示，税务部门负责征收国有土地使用权收入，使得中央政府完全掌握地方土地出让收支的具体情况，会对地方政府行为产生引导，使得地方政府在土地出让环节更趋谨慎，推动地方政府摆脱对“土地财政”的依赖。
那么，这对于房企将带来哪些直接影响呢？华夏新供给经济学研究院院长贾康认为，征收部门划转，“土地出让金”的征收管理将更加规范，企业欠缴、拖缴、模糊处理等现象，可能会得以矫正。“开发商如果想拖延缴纳土地出让金，可能就行不通了。”施文泼说。
业内人士分析，在土地出让金缴纳方面，企业通过分期、延期支付以提高杠杆率的做法可能将受到影响，进而影响企业资金状况。
与房地产税征收没有直接关系
值得关注的是，由于涉及税务部门，“土地出让金”征收部门的划转也引起房地产税方面的相关讨论与猜想。
房地产税是否会加速落地？在贾康看来，“土地出让金”征收部门的划转与房地产税没有直接的关系。
不过，陈文静表示，国有土地使用权出让收入由税务部门统一征收后，进一步强化了中央对资金使用范围的监管，一定程度上将推动地方政府摆脱对土地财政的依赖，未来健全地方税、直接税体系，适当提高直接税比重的相关举措将继续落实，而房地产税作为直接税的一种，相关工作预计将有新的进展，接下来重点城市房地产税试点的预期增强。

新华社北京6月9日消息，日前，一则国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入将划转税务部门征收的消息，引来社会关注。一时间，“土地出让金取消”“土地市场和房价将被影响”等解读在网络上被热议。

此次征收划转用意何在？“新华视点”记者采访了多位专家和业内人士。

深化非税收入征管体制改革的应有之举

财政部、自然资源部、税务总局、人民银行日前联合发布的通知明确，将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。

“实际上，此举主要是为了落实国税地税征管体制改革方案，是深化党和国家机构改革的一项举措。”上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建说。

2018年，中办、国办印发《国税地税征管体制改革方案》。“划转社会保险费和非税收入征管职责”正是方案的主要内容之一。

近年来，我国社会保险费和非税收入征管正是按照这一路径不断改革。自2019年以来，国家重大水利工程建设基金、水土保持补偿费等多项非税收入已划转至税务部门征收；北京、上海等多地企业职工各项社会保险费也已交由税务部门征收。

在粤开证券研究院副院长、首席宏观分析师罗志恒看来，非税收入划转税务部门征收后，征管效率有望进一步提高，资金透明度、规范性也将进一步提高，有利于提高财政资源的统筹能力。

“近年来，税收征管制度不断得到优化，税收征管的信息技术手段越来越先进。由税务部门统一征收税收收入和非税收入是大势所趋，此次划转顺应了这一趋势。”中国社科院财经战略研究院副院长杨志勇说。

他表示，税务部门在征税的同时征收政府非税收入，有利于发挥征税的规模经济效应，提高政府非税收入的征管效率，助力公共服务型政府建设，促进国家治理体系和治理能力的现代化。

根据通知，国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入划转工作将自2021年7月1日起在河北、内蒙古等7地开展试点，2022年1月1日起全面实施。“采取先试点后全面实施做法，可更好解决划转中或将遇到的一些问题，以积累经验、顺利推进。”杨志勇说。

在胡怡建看来，这四项政府非税收入征收具有一定专业性。在下一步实际操作中，相关部门应加强沟通，强化专业人员的协调与配合，确保政策落地落实。

征收范围、使用、管理等均不变

国有土地使用权出让收入，是我国财政“四本账”之一——政府性基金预算收入的重要组成部分，收入全部缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算管理。

统计显示，2020年，国有土地使用权出让收入为84142亿元，同比增长15.9%。今年前4月，国有土地使用权出让收入21383亿元，同比增长35%。

“此次调整的是征收机构，而非土地出让收入的归属权，与社保改由税务征收是一个逻辑。”罗志恒表示，国有土地使用权出让收入仍属于地方收入，全额纳入地方政府性基金预算管理，支出仍通过地方政府性基金预算安排。

实际上，此次发布通知的第八条已经明确：“除本通知规定外，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。”

杨志勇说，此次发布的通知并不涉及预算改革，也不涉及中央和地方财政关系的调整。

罗志恒表示，虽然征收划转对土地财政总体上不会带来影响，但由于税务部门征收规范性更强，可更好避免一些地方政府土地出让金征收过程中不规范现象。

根据规定，我国土地出让收支纳入政府性基金预算管理，与公共预算分开核算、分账管理、专款专用，主要用于征地和拆迁补偿、支农等。去年，中办、国办印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》明确，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例。

一些专家指出，此次将土地出让收入划转税务部门征收，也有利于更好落实支持乡村振兴重点任务，加快补上“三农”发展短板，为实施乡村振兴战略提供有力支撑。

征收划转将影响房地产市场？

部分自媒体解读认为，税务部门征管土地出让金，将会对土地市场以及房价产生影响。对此，业内人士表示这一分析并不准确。

“有人将此次包括国有土地使用权出让收入在内的四项非税收入划转税务部门征收与加强房地产市场调控举措联系起来，肯定存在偏颇之处。”杨志勇说。

“这一次土地出让金只是征管部门的改变，其他政策不变，短期内对土地市场和房价基本没有什么影响。”中原地产首席分析师张大伟说。

在罗志恒看来，房地产市场运行主要取决于土地供应量、货币金融条件和市场需求三大要素，而土地出让收入改由税务征收并不会根本上改变土地供给数量。

“从长远来看，构建新发展格局和推动高质量发展都要求地方政府摆脱对土地财政的依赖。”罗志恒说，土地出让金不可能长期保持高速增长，应进一步加快财税体制改革，构建稳定的地方税体系。

关于供地与住房这一公众关心的议题，今年已另有改革部署密集推进。

“有效增加保障性住房供给”“完善土地出让收入分配机制”“探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房”“扩大保障性租赁住房供给”……“十四五”规划和2035年远景目标纲要已明确“路线图”。

国务院常务会议日前通过土地管理法实施条例修订草案，进一步细化土地征收程序，设立征收土地预公告制度，规范征收补偿，规定有关费用未足额到位的不得批准征收土地等。今年，各地探索控地价、限房价、竞品质的稳地价措施。

业内人士普遍认为，在相关改革推进下，土地供应向租赁住房建设倾斜，单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，国有和民营企业都要发挥功能作用等，都值得关注和期待。

（原题为：《土地出让收入为何划转税务部门征收？》）

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