告知承诺制如果失信后果是什么？

告知承诺制继续跟进，对建筑企业办理资质有哪些影响~

黑龙江全面推行建筑业企业资质审批承诺制，信用监管再提速！-工保网



2015年以来，国务院以上海市浦东新区等地为试点，对部分涉企经营许可事项实行告知承诺制并逐步向全国复制推广。在住建部于2017年下发《关于开展建筑业企业资质告知承诺审批试点的通知》、至2019年出台《关于实行建筑业企业资质审批告知承诺制的通知》后，黑龙江也于2020年先后下发《关于省级权限内部分行政许可事项试行告知承诺制审批的公告》和《黑龙江省住房和城乡建设厅告知承诺制行政审批核查办法》，着手在住建领域推行告知承诺制审批。

响应去年年底住建部《建设工程企业资质管理制度改革方案》强调的“加快推行企业资质审批告知承诺制”，此次黑龙江省住建厅发布《关于建设工程类企业资质申请事项实行告知承诺制审批的公告》（以下简称公告），也旨在建立涵盖房地产开发、勘察、施工、监理、造价咨询、工程质量检测等多个类别建设工程企业资质的告知承诺制审批体系，全面优化住建领域营商环境。



1、事前告知承诺，优化资质审批

依据公告，对于实行告知承诺制的事项，申请人可以自主选择是否采用告知承诺制方式办理。如在办理施工资质时，申请企业可按照审批部门告知的审批条件和材料清单，自愿作出承诺并按要求提交材料，而后审批部门将在2个工作日作出准予决定，后在即日起10日内发放行政许可证件；申请企业承诺的信息不符合资质标准要求的，则不予审批。

这使得行政许可从原先的形式审查与实质审查并行向单纯的形式审查转变，因此不同于此前数目庞大、流程繁杂、逻辑混乱的行政审批实践，告知承诺制通过简化许可程序、缩短许可时间，将大大缩短建设工程企业资质办理时限，降低市场准入条件，激发建筑市场活力；同时节约许可成本、提高行政审批效率，推动政府由管理型向服务型转变。



2、事后核查惩戒，强化信用监管

当然，事前告知承诺也离不开后续核查工作。依据公告，一方面审批部门将在作出许可决定后的6个月内对申请人承诺内容进行书面核查，并采用“双随机一公开”的方式对企业资质情况开展实地核查；另一方面，省住建厅将在政务服务管理信息系统开设告知承诺制行政审批专栏，对经批准的企业名称、资质等级、人员资格等信息进行公开，以便于接受社会监督。

经核查，审批部门将对不履约的申请人，视情节实施惩戒：因申请人过失（不存在隐瞒或者提供虚假材料的情况）导致申报材料与承诺内容不符的，审批部门将要求其在一个月内进行整改，否则将依法撤销行政许可；而申请人以虚假或隐瞒欺骗等不当手段取得行政许可的，审批部门将依法撤销行政许可决定，并列入严重失信主体“黑名单”，同时3年内不得使用告知承诺的方式向省住建厅申请行政许可。

不难发现，事后审查和信用监管是震慑申请人、保障告知承诺制度顺利实施的充分环节。相信随着告知承诺制度的全面应用，行政审批信用体系作为保障告知承诺制改革的关键措施，也将在建筑市场信用体系中扮演越来越重要的角色。



3、建立健全信用承诺制度

告知承诺制所具有的后置审查、契约治理特征，也赋予其以信用承诺的特性。信用承诺主要包括审批替代型信用承诺、主动公示型信用承诺、行业自律型信用承诺、信用修复型信用承诺四种，亦可按照主体分为政府信用承诺、市场主体信用承诺、司法信用承诺三类，资质告知承诺制作为市场主体准入前信用承诺制度，便是审批替代型信用承诺与市场主体信用承诺的融合。

正如国务院《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）所强调，建立健全信用承诺制度是创新事前环节信用监管的重要一环。在住建领域实行资质告知承诺审批，一方面将鼓励市场主体主动向社会作出信用承诺，另一方面将辅助审批部门依据信用信息对市场主体加以监管。审批部门亦可将信用承诺纳入市场主体信用记录，并将市场主体对于信用承诺的履约情况作为事中、事后监管的重要依据，建立健全贯穿市场主体全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制。



为进一步发挥信用在行政审批中的作用，审批部门还可对诚信典型和近期无不良信用记录的市场主体，在实施信用承诺制度时提供“绿色通道”和“容缺受理”等便民服务措施。如在《指导意见》中，国务院也提出：申请人信用状况较好、部分申报材料不齐备但书面承诺在规定期限内提供的，应先行受理，加快办理进度。

除了企业这一市场主体，针对从业人员，人社部也于2019年印发《专业技术人员资格考试报名证明事项告知承诺制试点工作实施方案》，在一级建造师、一级造价工程师、勘察设计行业注册工程师等专业技术人员资格考试报名证明事项中试行了告知承诺制。可以期待，全面覆盖住建领域各主体的告知承诺制度体系将不再遥远，资质许可、信用约束和经济制衡相结合的建筑市场监管制度以及市场主体自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治格局也指日可待。

2019年3月，国务院发布《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》），提出“试点地区要进一步精简审批环节，在加快探索取消施工图审查（或缩小审查范围）、实行告知承诺制和设计人员终身负责制等方面，尽快形成可复制可推广的经验”。文件下发后，包括深圳、山西、陕西、浙江、广东、青岛、南京等地在内的多个省市地区相继发布政策响应“施工图审改革”试点。
这是自2018年国家持续推进优化营商环境和工程建设审批制度改革以来，我国建设工程领域一项重要的制度变革探索。其主要目的在于取消冗长的行政审批流程，强化相关建设活动主体（建设单位、设计单位）的主体责任，实现施工图审查从行政审查到市场自审的机制优化。
“取消施工图审”一经提出即在行业内引发广泛关注与热议，尤其在今年的两会提案中，全国政协委员王翠坤专门提出“坚持工程设计审查制度，守住建筑结构安全底线”、江苏代表团戴雅萍提出“完善工程勘察设计施工图审查制度，确保人民生命财产安全”，一时间，施工图审改革上升为两会热议话题。
从各地试点情况来看，目前国内施工图审改革在试点探索应用方面取得了一定进展，但两位政协委员的提案同样掷地有声，相较于各地大步伐推进施工图审改革，其配套风险保障制度却发展缓慢。

1、风险保障：告知承诺制+设计人员终身负责制
“取消施工图审”为何会引发行业内的广泛关注与热议？原因在于“施工图审”长期作为守卫工程质量安全的一道重要关口，骤然被“取消”，势必引发严重的工程质量安全风险，进而对广大人民群众的生命财产安全造成威胁。这不仅影响着建筑行业的良性发展，还影响着社会生产生活的稳定有序进行。因此，推进施工图审制度变革，配套风险保障制度必不可少。
对此，国务院给出的意见指导是“实行告知承诺制”、“设计人员终身负责制”，以此作为重要的配套风险保障制度推进“施工图审制度改革”。此外，各地在试点探索中也创新出不同的风险保障举措，保证施工图审制度改革的有序稳定进行，如山东推行“勘察设计责任保险制度”、深圳“强化建设单位首要责任”。
但从客观上看，上述配套风险保障制度的推进速度与程度，都远远落后于“取消施工图审”的试点推进落实。无论山东、深圳抑或其他试点地区，在快速推进“取消施工图审”的过程中，都缺乏完善、成熟的风险保障制度。
告知承诺制
实行告知承诺制的重点是将对工程勘察、设计的监管重心，由事前向事中事后转移，以此最大限度缩减事前行政审批时间。因此，如何建立有效的事中事后动态监管机制显得尤为重要。
理论上，对于实行告知承诺制的审批事项，审批部门应当在规定时间内对承诺人履行承诺的情况进行检查，承诺人未履行承诺的，审批部门要依法撤销行政审批决定并追究承诺人的相应责任。但目前，各地政府普遍采取随机抽查的方法，对建设单位与设计单位的承诺履行进行核查。相较原有的施工图审查（全部覆盖），告知承诺制下的在线抽查（部分覆盖）显然更具风险性。
此外，告知承诺制下的信用承诺机制对行业信用体系建设有较强的依赖性，但目前国内建筑市场秩序仍有待进一步规范，行业信用体系建设尚未形成强有力的信用监管约束，影响着建设单位、设计单位等建设活动主体的承诺履行。
设计人员终身负责制
取消施工图审引发广泛行业关注与热议的主要原因之一，还在于其对工程设计行业造成的严重从业风险。
实务中，施工图审不仅是保证“工程质量安全”的一道重要防线，也是设计人员应对建设单位各类不合理设计要求，降低自身设计责任风险的有效保障机制。一旦失去“施工图审”的约束，处于强势“买方”市场地位的建设单位将更加肆无忌惮的插手工程设计，令工程建设面临严峻的质量安全风险，也令“设计人员终身负责制”之下的设计人员面临严重的职业责任风险。
当然，一些地区在试点政策中曾提出“强化建设单位首要责任”，以此约束建设单位的不规范行为，保证工程设计的规范独立。但从目前的政策执行来看，仍然缺乏明确、具体、严格、可落实的措施规定。在这样的市场环境下，实行设计人员终身负责制既缺乏一定的市场公平性，也难以改善建设单位对于工程设计质量的负面影响。

2、推进“保险+”的配套风险保障模式
值得注意的是，山东省提出的“推行勘察设计责任保险制度”，实际上为施工图审改革建立有效风险保障，提供了思路方向——运用保险机制应对图审改革带来的工程质量安全与设计责任风险。
勘察设计责任保险，主要为应对勘察设计人员的职业责任风险，是山东省推行“设计人员终身负责制”的一项制度保障措施。即“勘察设计责任保险+设计人员终身负责制”。事实上，这种保险保障模式可以进一步扩展至整个施工图审制度改革领域，依据不同类型的风险需求，建立不同的保险保障模式，以工程设计质量风险为例：
IDI工程质量潜在缺陷保险+工程设计质量风险
IDI工程质量潜在缺陷保险
是指由建设单位投保，保险公司根据法律法规和保险条款约定，对在保修范围和保修期限内出现的由工程质量潜在缺陷所导致的投保建筑物损坏，予以赔偿、维修或重置的保险。
所谓工程质量潜在缺陷，即是指包括设计、材料和施工等因素造成的工程质量不符合工程建设强制性标准以及合同的约定，并在使用过程中暴露出的质量缺陷。
通过概念定义可以看到，IDI工程质量潜在缺陷保险能够很好的应对施工图审制度改革中出现的工程设计质量风险。投保IDI工程质量潜在缺陷保险后，建设工程若因设计原因出现工程质量问题，建设单位即可通过保险理赔获得相应的经济损失补偿。
此外，IDI工程质量潜在缺陷保险的一大亮点即是引入了TIS质量风险管理服务，通过保险公司自有质量风险管理或专业第三方质量风险管理力量，有效防范和化解建设工程各个时期（包括工程设计阶段）的质量风险。
目前国内施工图审改革在试点探索方面取得了一定进展，但客观上施工图审改革仍面临多方面的风险威胁，亟待建立更为完善的配套风险保障制度。山东省提出的推进“勘察设计责任保险制度”，为施工图审制度变革提供了有效的风险保障思路，值得各试点地区进一步探索挖掘。

在现代市场经济中，信用关系（即债权债务关系）是一种最基本、最普遍的经济关系。信用作为市场经济的基石和灵魂，近年来也成为我国市场监管的着力点：信用制度能够弥补市场失灵与政府失灵的缺陷，为市场监管提供有力支撑。

信用监管，可以理解为对信用市场中的信用产品、信用行为、信用关系进行的监督和管理。近年来，我国将信用监管作为一种新型治理工具，在工程建设等领域积极构建起以信用为基础的新型监管机制。

对于建筑业而言，建立健全衔接事前、事中、事后全监管环节的信用监管机制，是加强信用监管的应有之义。

1、创新事前环节信用监管

在建筑市场监管中，事前信用监管主要表现为当前正徐徐铺开的告知承诺制，以及部分城市正探索建立的“两场联动”机制，有待在后续应用中进一步创新。

告知承诺制即在办理适用告知承诺制的行政许可事项时，企业承诺符合审批条件并提交有关材料的，审批部门应予即时办理。围绕资质审批，在北京、上海、浙江3省（市）自2018年1月起开展的建筑业企业资质告知承诺审批试点基础上，住建部着手自2019年4月起在全国范围对建筑工程、市政公用工程施工总承包一级资质审批实行告知承诺制。

在资质审批之外，从海南全省项目复工实行告知承诺备案，到《天津市工程建设项目“清单制﹢告知承诺制”审批改革实施方案》实施，一些地区还先行在其他行政许可事项中应用了告知承诺制；山东泰安还在推行审批替代型、主动公示型、行业自律型、信用修复型承诺制度。通过将承诺履约记录计入信用记录，事中、事后监管都能够添上重要依据。

“两场联动”机制即建筑市场和施工现场之间的相互约束机制。其中，事前信用监管主要指以施工现场制约建筑市场的“前馈”机制，由施工现场的质量、安全、文明、绿色情况决定企业在建筑市场的门槛和砝码。如《保障农民工工资支付条例》中的“情节严重的，给予施工单位限制承接新工程”规定，以及一些评标方法中的“有鲁班奖、国优证书的加分”条款，都有助于构建“揽→干→揽”的良性循环。

2、加强事中环节信用监管

在工程建设领域，事中信用监管集中于信用行为动态监测，表现为建设工程合同备案管理、中标工程的跟踪管理和信用分级分类监管等。

建设工程合同备案管理本是事前监管的一环，但近年随着“加强建筑市场事中事后监管”的部署，也逐步成为事中信用监管的前提。2018年国务院于《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》中提出“取消施工合同备案”以来，各地陆续放松了对于建设工程合同备案的硬性规定。但合同备案并未被彻底取缔，如江苏省在取消建设工程合同备案后，还建立起工程项目信息归集机制，以推进建筑市场监管信息共享应用。

强化中标合同的跟踪管理，对工程造价、工期、质量开展全方位监督，一方面有助于避免中标企业违背招标文件、中标条件以及投标时的承诺，杜绝“阴阳合同”、“霸王条款”以及其他违法行为，另一方面也便于及时、准确地对市场主体开展全覆盖、标准化的信用评价，辅助施工现场和建筑市场的闭合管理。

在信用评价的基础之上，可对市场主体实施分级分类监管，根据信用等级高低采取差异化的监管措施：对依法守信的市场主体降低监管成本、减轻监管压力，对信用风险较高的企业增加抽查比例和监管频次。这能够营造“让守信者无事不扰，让失信者时时不安”的信用监管氛围，提高企业在事中环节的自觉意识。

3、完善事后环节信用监管

建筑市场事后信用监管主要指责任追究制度、信用联合奖惩制度与信用修复机制。

为落实主体在招标文件、中标条件以及投标时的承诺，有必要实行质量、安全实行责任追究制度，从事后监管入手纠正和处理工程建设中的不规范行为。当前，责任追究制度多为各建筑企业自行制定，尚有待形成行业内的统一规定。

依据事前、事中的信用信息，监管部门得以在事后进行跨地区、跨行业、跨领域的守信联合激励和失信联合惩戒。通过将信用联合奖惩系统嵌入行政审批服务、公共资源交易、行业监管业务流程，能够从行政、市场、行业多个维度褒扬诚信、惩戒失信，形成守信者受益、失信者受限的风尚。

信用修复机制即要求失信市场主体在规定期限内纠正失信行为，通过接受诚信教育、完成信用整改、获取信用加分等方式开展信用修复。作为失信主体退出惩戒措施的环节，信用修复也能构建起责任追究和信用奖惩的闭环，重新激发失信主体的守信意愿。

除信用监管之外，各方都可利用公共信用综合评价、行业信用评价、市场信用评价结果，切实营造“守信一路畅行，失信寸步难行”的环境，为建筑市场健康发展奠定诚信基石。

看申请人的“失信”是否构成了违反对政府的承诺事项。如果政府在监管过程中检查发现申请人未履行承诺，可能撤销行政审批决定并追究申请人的法律等方面的责任。更有可能将申请人不履行承诺的不良行为向社会公开，情节严重的，列入黑名单。

告知承诺制如果失信后果：网页链接

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