（新）公共管理的发展历史——从公共行政、到政策科学、再到（新）公共管理的进化历程。

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公共管理研究发端于1887年诞生的传统公共行政学，以政治行政二分法和“官僚制理论”为其理论基础，专注于从静态的角度研究行政组织结构与体制问题。此后，行为科学公共行政使公共行政研究的重点从静态的体制结构上转向对行为的动态研究，以期从人和组织行为对效率的影响上寻求提高行政组织效率的途径。

20世纪60年代之前，包括传统公共行政学和行为科学公共行政学在内的行政研究均呈现“管理主义”取向，奉行效率至上的原则，专注于行政组织内部的效率问题，属公共管理学发展的第一阶段。

以行为沃尔多对传统公共行政的批判为先导，弗雷德里克森和拉斯韦尔分别提出“新公共行政”与“政策科学”范式，公共管理的发展进入“新公共行政与政策科学时期”。在这一时期，公共新政研究从“管理主义取向”转而为“宪政主义取向”，奉行公平至上的原则，从对行政组织内部的管理转向对政府组织外部社会责任的承担，属于公共管理学发展的第二阶段。

20世纪70年代之后，发源于美国商学院并受到传统公共行政影响的公共管理B－途径（包括受到新公共行政学影响并起源于英国的新公共管理途径），以及由政策科学范式发展而来的公共管理P-途径，共同构成了公共管理的第三种范式——（新）公共管理范式，此后公共管理学的发展进入到第三阶段。

作为向“管理主义”的再次回归，公共管理这一新范式呈现出多学科背景的包容性，不仅专注于内部管理与外部治理，更是极大地拓展了公共组织的内涵，由政府组织进一步扩大至非营利组织乃至私人企业的公共方面。

一、公共行政时期（1887—1960s）

公共管理作为一门独立学科，它的历史并不长。1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。因此，我们对公共管理学科历史的考察主要是从公共行政时期开始。1887年后，公共管理研究进入学科前期——即公共行政时期。对这一时期，依据学科研究的焦点和方法不同，又可以把它大致分为两个具体的阶段：一是传统公共行政阶段，二是行为科学公共行政学时期。

1.传统的公共行政学（1887—1930s）

1887年，美国学者威尔逊发表了著名的《行政之研究》一文，提出了政治行政二分法，为公共行政学的诞生标志。政治行政二分法的突出贡献，在于将国家管理的两种活动进行了区分，其一为政治领域，其二为行政领域，从而将行政学研究独立出来。

威尔逊认为，就政府应当做什么而言，政治领域就是由大多数选举出来的代表决定应该做什么（例如，由议会主导的法律的制定与颁布），行政领域就是贯彻执行经过合法程序的各种规定和法令——即政治与公共政策的形成有关，而行政与公共政策的执行有关。在此基础上，他进一步阐述了为何应当将公共行政从政治领域中进行分离。在威尔逊看来，由于西方宪政的民主内涵，要求民众必然广泛参与和监督政治过程，这就会与行政过程对效率的追求相冲突。

因为我们知道，民主与效率必然是存在冲突的，由一个人做出决定和由一群人做出决定，一定是前者效率更高。这样一来，从属于政治学领域的行政过程，必然不能满足效率优先的根本要求。因此，正是从解决这一基本难题出发，威尔逊提出了将政府划分为“政治”和“行政”两个过程。

政治和行政过程分离之后，诸如政策的制定等政治过程，便可以交由议会等权力机关发挥民主决策的优势充分讨论，而对政策的执行便可以交由政府（狭义的政府——行政机构），使行政机构能够专注于处理行政事务和少做政治干预，进而提高行政部门的效率。这便是威尔逊所提出的政治行政二分法的基本观点——政治过程应该追求民主不能干扰行政，而行政要保持价值中立以追求效率为目标。

继威尔逊之后，马克斯·韦伯的“官僚制理论”构成西方公共行政学的又一思想基础。通过良好理性的制度设计，韦伯致力于建立的官僚队伍是非人格化、标准化办公、完全理性，以及职业化、专业化的组织，像一部机器的零件一样精确，从而推进政府这个“大机器”高效、有序地运转。

此外，公共行政学的形成也受到工商管理学的强烈影响，早期的公共行政学者将泰勒的科学管理理论的原理和方法应用于公共部门，并利用和发挥了法约尔等人的管理职能和管理原则的思想，最终通过怀特的系统化理论框架而得以最终创立，这些理论我们在第二章会展开讲解。这一时期，我们称之为传统的公共行政学时期，大致位于20世纪20—30年代。

这一时期的行政学者对公共行政研究均持有共同的信念，因此被称为公共行政学的“正统时期”，其两大理论基础是政治行政二分法和官僚制理论。

传统的公共行政学主要以狭义的政府（行政机关）作为研究对象，注重组织的内部取向，以及机构、过程和程序行政原则的研究，并将行政效率作为追求的最高目标：第一，主要涉及组织原理、管理体制、人事行政、财务行政等主题，专注于政府内部管理的普遍原则。

第二，采取静态的视角，以正式组织（官僚体制）作为研究的主要领域，不重视非正式组织和政治行为的研究。第三，以政治行政二分法和“官僚制理论”为基础。第四，强调以效率原则作为最高标准。

2.行为科学公共行政学（1940s—1960s）

传统的公共行政研究实际上是一种形式主义的或静态的研究方法，所以威尔逊、韦伯、古立克、厄威克等着重研究的是公共行政的组织结构和原则，以及分工、层级体制设计、法令规章和工作标准等制度框架的设计，只注重对官僚体制（正式组织）的分析，忽视了对非正式组织，以及人和组织行为的研究。

因此，在20世纪40年代之后，由于政治学中行为主义研究方式的盛行，传统公共行政学由于其内在的缺陷受到严重的批判。一方面，威尔逊所提出的政治与行政二分法将政治与行政截然分开，忽视了政治因素对管理过程的影响。在现实中，政治与行政实际上无法完全分离，行政并不是政治的从属工具，公共行政人员都是具有主观能动性的个体，因其具有专业知识而经常参与公共政策的制定过程，甚至直接制定政策。

因此，行政人员必然受到政治的影响，具有自身的利益偏好。另一方面，马克斯·韦伯的官僚制作用的发挥也受到现实的制约。通过良好理性的制度设计，韦伯致力于建立的官僚队伍是非人格化、标准化办公、完全理性、职业化、专业化的组织，他们像一部机器的零件一样精确，共同推进政府这个“大机器”高效、有序地运转。

但现实中，行政人员并非是完美的个体，都受到非理性因素的影响，并且具有个人利益导向——机构臃肿、办事拖沓、效率低下、寻租行为是官僚制度运行过程中的固有特征。因此，官僚制也并非如原有设计那样高效廉洁，受到了极大的挑战。

20世纪40年代开始，传统的公共行政学受到了来自各个方面尤其是政治行为主义的批判，在这些批判者中有西蒙、达尔、阿普尔比和沃尔多等，行为主义者从人和组织行为对效率的影响上寻求提高行政组织效率的途径。例如，以巴纳德为代表的社会系统学派、以西蒙为代表的决策理论学派，以博兹曼、普雷兹曼为代表的公共政策学派综合运用人类学、心理学等多学科方法分析公共行政行为及其活动，使公共行政研究的重点从体制结构上转向了对行为的研究。

其中，不得不提到的对传统公共行政理论向现代公共行政理论的转型具有决定性作用的学者有两位——赫伯特·西蒙和德怀特·沃尔多。

第一，以西蒙为代表的决策理论学派试图从行为主义出发，以“决策”为基本概念研究行政学问题，从而构建一个全新的公共行政理论体系，这一理论体系虽然在当时并未摆脱传统行政学框架的束缚，但是却深入影响了之后的公共政策学派——拉斯韦尔提出的政策过程理论，就是基于西蒙的决策理论——以至于衍生出“政策分析（P-途径）”这一全新的公共管理途径（当然这是后话）。

第二，沃尔多对传统公共行政学的批判，较为准确的指出了传统公共行政学理论的缺陷，成为新公共行政学研究的先导，其理论观点我们在第二章会详细阐述，沃尔多之后，弗雷德里克森提出新公共行政理论，成为尝试取代传统公共行政学的一种重要范式。

但是，尽管以西蒙等为代表的行为主义学者猛烈抨击传统公共行政学的弊端，成功使公共行政的研究重点从静态的体制（官僚机构）研究，转向动态的行为研究，但是传统行政学的根基并未真正动摇，新的范式并未确立。

总体来看，公共行政从产生之初到20世纪60年代，包括传统的公共行政学和行为科学公共行政学均呈现“管理主义”取向，秉承管理学和经济学的传统，以经济和效率为导向，专注于行政组织内部的效率问题，因此均属公共管理学发展的第一阶段——公共行政时期（行政管理时期）。

只不过两者的区别主要体现在——以威尔逊和韦伯等为代表的传统公共行政学，从静态的角度寻求提高政府内部行政效率的途径，重研究的是公共行政的组织结构与原则，以及分工、层级体制设计、法令规章和工作标准等制度框架的设计。而行为科学公共行政学着重从人和组织行为对效率的影响等动态方面，寻求提高政府行政效率的途径。例如，从人的需要、动机等心理因素研究如何激励行政人员的效率。

二、新公共行政与政策科学时期（1960s—1970s）

1.新公共行政学（1960s—1970s）

初期的公共行政学无论是采取静态地或行为学的视角，都只注重对官僚体制（正式政府组织）内部管理效率的研究，以经济和效率作为公共行政的基本目标，忽视了政府部门所应肩负的广泛社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫困和疾病问题，从而产生了各种社会危机。

20世纪60年代中期以后，出现了两种取代传统公共行政学的尝试——第一种便是以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”，以沃尔多对传统公共行政学的批判为过渡，以弗雷德里克森等为代表的一批青年学者，发展了社会公平理论，试图确立一种以民主取向为核心的新公共行政学范式，认为经济和效率不是公共行政的核心，强调公共行政学应以公平与民主作为理论基础，核心价值应该是社会公平，主张将“效率至上”转为“公平至上”。

“新公共行政”于1971年以《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》为书名结集出版，表述了新公共行政学的基本观点。总体来看，以弗雷德里克森为代表的“新公共行政”呈现出一种“宪政主义取向”，它秉承政治学和法学的传统（P16），关注民主、社会公平。然而，由于“新公共行政学”缺乏概念和理论上的连贯性，未能最终成型并取代传统公共行政学范式，只是整个“公共管理”学科发展过程中的昙花一现。

但是，这并不影响“新公共行政”作为整个公共管理学科发展过程中的一种独立范式存在。在这里请大家思考一个问题，为何“新公共行政学”能够成为区别于“传统公共行政学”的一大范式，而与传统“公共行政”同样有巨大区别的“行为科学公共行政学”却不被认为是一种新“范式”？

虽然“行为科学公共行政”在观点上与“传统公共行政”存在较大差异，前者主张从人和组织行为对效率影响的动态方面，寻求提高政府行政效率的途径，后者主张从静态的角度寻求提高政府内部行政效率的途径。但是，这两种理论均对公共行政研究均秉承一种共同理念——第一，呈现共同的管理主义取向，将行政效率作为追求的最高目标；第二，均以狭义的政府（行政机关）作为研究对象，关注行政组织内部的效率问题。

与传统公共行政相比，新公共行政学作为一种全新范式的区别在于——第一，新公共行政学呈现一种截然不同的宪政主义取向，与传统公共行政学以“经济和效率”为中心有所区别，新公共行政学的核心价值是社会公平，主张将“效率至上”转为“公平至上”。

第二，唤起了对公共行政中“公共”部分的关注——即实现了从专注于内部管理（行政管理），到政府部门进行外部治理和承担社会责任的意识转变，这也体现了“公共管理”学科从“行政管理”到“公共行政”的转变。

因此，虽然“新公共行政学”在短暂的研究热潮之后，未能成功取代传统公共行政学范式，但仍然对现代“公共管理”的发展产生了重要贡献，正是基于“新公共行政”的社会公平原则提出的诸如减少管理层级、民主行政、对社会民众的需求积极回应等主张，均对当代西方国家的行政管理体制改革产生了重要影响，进而推动了新公共管理运动的兴起和新公共管理理论的诞生，而后者正是当代“公共管理范式”的重要理论之一。

20世纪90年代之后，“新公共行政”理论又有“复活”的势头，其倡导者之一的弗雷德里克森在公共管理界非常活跃。

2.政策科学（1960s—1970s）

与此同时，几乎与新公共行政思潮（1960s—1980s）同时出现，第二种尝试取代传统公共行政学的范式是政策分析或政策科学，其根源可以追溯到1951年拉斯韦尔等主编的《政策科学》一书，60年代末和70年代初政策科学迅速成长，在70—80年代成为与传统公共行政学相抗衡的主流学派。

拉斯韦尔等政策科学的倡导者针对传统行政学过分强调官僚体制的研究以及政治行政二分法的弊端，同时受到西蒙决策理论的影响，以改进公共决策系统，提高决策质量等为宗旨，专注于对政策本身、政策制定系统及政策过程的研究。

三、公共管理时期（1980s—至今）

20世纪80年代之后，公共管理范式在美国产生。但是，在美国公共管理范式却有两种截然不同的概念起源：一种是“政策途径（P-途径）”，另一种是“商业途径（B-途径）”。

1.政策途径（P-途径）

公共管理的概念，早在20世纪40年代就已经在美国公共行政学界得以流行。例如，佩里和克雷默在《公共管理：公共的和私人的观点》一书中界定什么是公共管理时宣称，他们关于公共管理的灵感就来源于威尔逊的经典论文《行政之研究》。但是，“公共管理”成为学者们乐于使用的概念，更多的得益于70年代之后美国一些公共政策学院的推动（张康之，2014）。

20世纪60年代产生，并在70-80年代迅速发展的政策科学范式吸引了大批的研究者，导致传统的公共行政研究一度衰落，许多著名大学将原来的公共行政学院改名为公共政策学院或新开办公共政策学院，即使保留公共行政学院名称的学院也大量增设公共政策方面的课程或在公共行政学课程中大量增加公共政策方面的内容。新成立的公共政策学院尤其强调计量分析与经济学应用于公共部门的政策制定过程，在一定程度上与传统的公共行政学划清了界限。

但是这种新学派却很快发现了自己的局限性——即过多停留于对政策制定或政策规划的研究而忽视了对政策执行的研究。这是由于，在实践活动中，政府部门管理对正式的量化分析或政策设计的需求很少，而对如何执行与贯彻既有政策有更多的需求。但是，政策科学学派又不愿意回到传统公共行政学的老路上（传统公共行政关注的主要是行政执行），因此公共政策学院需要某些与行政执行类似，但又与旧学科有区别的东西。

在这一背景下，70年代末期，在公共政策学院兴起了政策执行的研究热潮。例如，普雷斯曼等学者，将单个项目（政策）作为基本的分析单位，对其进行绩效考核与政策评价，而不是基于传统公共行政的视角——从组织结构或制度设计的角度完善行政过程。

因此，政策执行研究超出了传统的公共行政学，要求利用经济学、运筹学和管理学等多学科的方法，以评价一项政策的实际产出，因而具有了一个更加广泛与综合的跨学科基础。正是这种从“组织结构与过程”向“项目与绩效考核”的焦点转移，以及不同学科学者的共同参与，促使了公共管理学的产生，这便是“公共管理”这一概念起源的P-途径。

2.商业途径（B-途径）

与此同时，美国工商管理的研究者们也为公共管理学的产生做出了贡献。来自商学院并受传统公共行政学影响的商业途径（B-途径），将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍然关注组织结构和过程取向，主张在公共部门中引入私人部门的管理经验和模式以提升公共部门的服务质量，并把焦点集中到战略和组织管理上，这便是公共管理概念起源的B-途径。

但是，无论是P-途径还是B-途径，均是来源于美国学者的研究。之前我们也讲到，“公共管理”成为学者们乐于使用的概念，主要得益于70年代之后美国一些公共政策学院的推动（张康之，2014）。

但是，实际上“公共管理”能够成为一个可以与公共行政并列的概念，更多得力于一场发轫于所谓威斯敏斯特国家，即英国、澳大利亚、新西兰等英联邦国家的“新公共管理运动”。

当前，人们往往把新公共管理运动的起源追溯到70年代后期英国“撒切尔”的私有化改革，之后这一改革趋势由英属国家传至美国（李根主义改革），在西方国家形成了一场以追求“三E（Economy, Efficiency and Effectiveness）”为目标的“公共部门改革浪潮”。

作为对这一改革运动的总结，1991年英国行政学家胡德在《公共行政》杂志发表了一篇文章，发明了“新公共管理（NPM）的提法”，并用它来指代20世纪70年代以来的西方改革运动，认为它代表了一种可以取代传统公共行政的新模式——新公共管理（重塑政府、企业化政府，管理主义）。国际知名的政治学家和公共行政学家，欧文·修斯，在其著作《公共管理导论》中提到：“新公共管理的提出，意味着公共部门的研究领域中新范式的出现”。

当然，在胡德提出“新公共管理（NPM）”之前，与美国一样，公共管理的概念也早已在英国公共行政学界流行，不同的是英国的公共管理概念更多地受到了撒切尔改革的影响，因而与诞生在政策学院或管理学院中的美国公共管理的概念有着内涵上的不同。

在某种意义上，正是由于看到了撒切尔改革与传统公共行政实践决裂的决心，英国学者才在公共管理之前面加上了一个“新”字，并最终让这一新的“公共管理”概念取代了传统公共行政以及20世纪80年代美国的公共管理概念。因此，英国来源的“新公共管理”和美国B-途径来源的“公共管理”在现代意义上可以理解为同一个概念，只不过一个起源于英国，一个是美国学者的说法。

3.P-途径与B-途径合流

总之，经过20世纪七八十年代的孕育和发展，公共管理的P-途径和B－途径逐渐融合，最终形成了公共管理这一新范式。1991年9月20日至21日，来自全美73位学者汇集于MPA项目发源地的雪城大学麦克斯韦学院，举行第一次全美公共管理研讨会，可以说是公共管理新范式诞生的标志。

这次会议的主要动机是把不同公共管理途径的信徒们团结起来，其核心目的有三：第一，评估公共管理学科的现状。第二，发表和交流最新、最好的公共管理研究成果。第三，通过弄清理论、研究和方法论的分歧来推动公共管理的发展。在会议上，不同学者交换了各自的学术观点，并取得巨大成功。

其中，凯特尔综合了20世纪80年代公共管理学的代表性著作，认为公共管理从一开始就明确拒绝公共行政学和政策分析中的执行研究，更多是从商学院的战略研究中成长起来的，因此他认为公共管理途径实际上就是指代B-途径。

博兹曼则力图将公共管理的P-途径和B-途径加以综合，博兹曼和斯特劳斯曼的《公共管理战略》被认为是第一部较完整的公共管理教科书，在谈及该书为何使用“公共管理”而非“行政管理”概念时，他们认为原因在于公共管理涉及传统公共行政学所无法包含的两个核心问题——其一，是战略问题，即关于公共组织的外部环境和它们更广泛的使命和目标问题。

其二，是公共管理不仅在政府机构中出现，而且也在其他公共机构的背景中出现，而公共行政总是与行政机构相联系。因此，他们认为公共管理注重组织的外部管理，而公共行政着眼于内部管理。与此同时，在会议上英国的“新公共管理”学者对公共管理学科研究也有类似看法。由此可见，英国学者所强调的“新公共管理”的主题与美国的“公共管理”的主题是相似的。

总之，20世纪末“（新）公共管理（B-途径）”与政策分析学派（P-途径）、传统公共行政学派已经取得并驾齐驱的地位。欧文·修斯认为，公共行政、公共政策和公共管理（B-途径）都是对公共部门的研究，是三种不同的途径，它们之间也是相关的，在美国也有各自的追随者，有各自的学术会议和杂志。公共管理由于自身的特点和包容性，被认为看作了代表公共部门管理研究的发展方向。

总体来看，与新公共行政（政策科学）范式相区别，公共管理范式再次呈现出“管理主义”取向，我国学者蔡立辉认为公共管理学是新泰勒主义的复兴，或者是古典行政学的回归。同时，公共管理范式呈现出一种多元价值取向，不仅注重绩效管理和公共责任等主题，还涉及以往范式没有涉及的其他内容，最为重要的是公共组织的范围得以极大拓展，将非营利组织乃至私人企业的公共方面包含于其中。

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