《北京市人民政府批转市公安局关于印发推进小城镇户籍管理制度改革意

什么是小城镇户籍制度~

小城镇问题是20世纪80年代初期中国学术界的一个研究热点，主要的研究成果是通过发展小城镇，用“离土不离乡”的方式解决中国农村的剩余劳动力问题。然而在80年代中后期，随着“民工潮”的出现，“离土不离乡”的局限显得突出。近年来政府对城镇化日益重视，希望通过在小城镇实施户籍制度改革，促进中国的城镇化。
　　要了解小城镇对周围农村发展的作用，了解小城镇的人口容量，就必须研究小城镇的人口问题。也只有对小城镇的人口问题有比较深入的了解，才可能对小城镇的户籍制度改革有清楚的认识。
　　　　一、小城镇户籍制度改革进程回顾
　　农村改革后大量的农民进城谋生。因此1984年国务院发出《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮到县城以下的集镇入户居住，发给《自理口粮户口簿》。这是对50年代以来户口管理体制的一个重大突破。自理口粮对农民的吸引力不大，1990年全国自理口粮人口428万人，1993年只上升到470万人[1]，出现这种情况的原因可能是小城镇的经济缺乏活力。以1993年为例，在自理口粮就业人口中，从事工业的占26.7%、商业的占23.2%、服务业的占17.7%、建筑业的占10.7%、交通运输业的占6.1%、其他的占15.6%，从这个结构可以看出为小城镇自身经济服务的就业人口占半数以上。让农民自理口粮到城镇，而小城镇给农民的机会有限，因此吸引力也有限。
　　1992年公安部出台的《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，决定实行当地有效城镇户口制度，范围是小城镇、经济特区、经济开发区等，对象是外商亲属、投资者、被征地的农民。在这一基础上，1992年山东省政府出台了“山东省地方城镇户口”政策，其他大部分地方采取的是“蓝印户口”这种更加机动的户籍政策。蓝印户口是一种介于正式户口与暂住户口之间的户籍，因使用的印章为蓝色而得名。拥有蓝印户口的人基本上可以享受正式户口的利益，但是要经过若干年后才能够转变为正式户口。最早采用蓝印户口的以中小城市居多，在一些地方的小城镇也实行蓝印户口。蓝印户口的条件和价值与城镇的地位是紧密联系在一起的，城镇地位越高，得到蓝印户口的条件也越高。
　　1997年在全国近400个小城镇进行户籍改革试点。从1998年开始，各地逐步开放小城镇户籍。在这方面，中西部地区开放的步伐迈得比较大。例如1998年贵州省在10个小城镇进行试点，在贵州省公安厅的《小城镇户籍改革试点方案》中规定，在小城镇中有合法稳定的非农职业或者稳定的生活来源，有合法的固定居所后居住满两年，就可以办理小城镇的常住户口，并且不允许收取城镇增容费。
　　2000年中央和国务院出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定对县级市市区及以下的城镇，只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口。在这一政策的推动下，各地对小城镇户籍的开放速度也相应加速。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对小城镇的户籍改革进一步放宽，至此绝大多数小城镇的户籍基本上对农民开放了。
　　在开放小城镇户籍这场改革中，对开放户籍促进城镇化寄予了太多的希望。其实从1997年开始小城镇的户籍试点改革到现在，小城镇对农民的吸引力并没有明显的增强，没有出现大量农民迁入小城镇的情况。例如1999年在安徽涡阳县竟然要把城镇户籍以每个600元的价格摊派出售[2]。河南省小城镇的户籍开放后，对农民的吸引力不大，在一些改革试点小城镇竟然没有一个人申报[3]。为什么小城镇的户籍改革没有引起大的反响，这从小城镇人口状况可以得到有益的启示。
　　　　二、小城镇人口状况
　　关于小城镇的人口统计比较混乱，不同的资料来源有出入。资料不一致的一个重要原因是统计口径问题，按照中国的户籍管理制度，一个镇人口的身份至少有两种类型，农业人口与非农业人口，在一些镇中则可能还有“自理口粮人口”、“蓝印户口”、“地方城镇户口”等等。按照户口所在地又可以划分成本地人和外来人口，而外来人口中又可以划分为办理了暂住手续与没有办理的两类。按行政区划来划分镇人口，时常会产生误导。因为大多数小城镇的管辖范围都比较大，包含了大量的农村，容易夸大小城镇的人口规模。目前小城镇的范围界定也有待完善，因为在一些地方，随着小城镇的发展、城镇人口规模的扩大、农村工业的发展，镇与周边农村在地理上已经连成一片，如果用原来的行政区域来计算小城镇的人口规模则容易缩小其实际的人口数量。鉴于上述情况，在本文中对小城镇人口的描述分析存在一定的局限，只能是一种概况性的介绍。

　　根据《国务院批转公安部解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》（国发〔1998〕24号）精神，本着既要维护人民群众切身利益，又要严格控制首都城市人口增长的原则，提出如下意见：
　　一、关于婴儿随父落户问题
　　（一）外省市妇女和本市居民结婚，1998年7月22日以后生育的婴儿，要求随父落户的，按学龄前儿童优先解决的原则，凡满5周岁的儿童，可以随父落户。
　　（二）外省市妇女和本市居民结婚，1998年7月22日以前出生的婴儿，要求随父落户的，分期分批逐步解决。凡满5周岁不满6周岁的学龄前儿童可以随父落户；已满6周岁的可以申请随母投父落户。
　　（三）外省市妇女和本市居民结婚，违反本市计划生育政策生育的婴儿不予解决在京落户问题。
　　二、关于夫妻投靠落户问题
　　夫妻分居的外地一方年满45周岁，且结婚已满10年，可以投靠在京一方落户。
　　三、关于老人投靠子女落户问题
　　男性超过65周岁，女性超过60周岁，身边无子女，并且其它城市也无子女的，可以投靠在京子女落户。
　　四、关于在本市投资兴办实业的公民落户问题
　　在本市投资兴办实业的公民，要求在本市落户的，按照《北京市郊区小城镇建设试点城镇户籍管理试行办法》（京政办发〔1997〕41号）的有关规定，可以在远郊区县的试点城镇落户。
　　五、其它问题
　　（一）对子女随父在京落户、夫妻投靠在京一方落户、老人投靠子女在京落户以及在京投资兴办实业人员在京落户实行指标控制。
　　（二）专业技术人员在京落户问题另行规定。
　　（三）通过投靠办理“农转非”的有关政策比照本《意见》进行调整。
　　本《意见》由市公安局负责解释，自2001年1月1日起执行。

　　来源：http://www.chnlaw.net/difang/HTML/difang_8498.htm

　　北京市人民政府批转市公安局关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知

　　京>发[2002]25号

　　各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：

　　市公安局《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》已经市政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
　　二〇〇二年九月二十八日

　　关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见

　　（市公安局二〇〇二年九月二十三日）

　　为加快本市小城镇经济发展和城市化进程，促进城乡经济协调发展，探索建立适应社会主义市场经济体制的新型户籍管理制度，根据《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》（国发〔2001〕6号）精神，结合本市实际情况，提出如下意见。
　　一、工作目标和原则
　　本市小城镇户籍管理制度改革工作，应坚持既要积极又要稳妥，因地制宜、协调发展的原则。要有利于小城镇健康发展，有利于加快农村富余劳动力的转移；也要充分考虑小城镇发展的实际需要和承受能力，不搞“一刀切”。小城镇户籍管理制度改革要符合本市经济和社会发展的要求，并与加快小城镇发展总体规划相衔接；要使人口增长与经济发展、基础设施建设、就业和社会保障能力相协调，防止一哄而起，盲目扩大规模，大量占用耕地，削弱农业的基础地位。
　　二、改革范围和内容
　　在本市14个卫星城和33个中心镇（名单附后）的规划区范围内，有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员及其他共同居住生活的直系亲属，凡持有本市农业户口的，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。对经批准在小城镇落户的人员，根据本人意愿，可保留其承包土地的经营权，也允许依法转让。
　　本市小城镇户籍管理制度改革自2002年7月1日起开始实施，具体条件和办理程序参照《北京市人民政府办公厅关于印发北京市郊区小城镇建设试点城镇户籍管理试行办法的通知》（京>办发〔1997〕41号）和《北京市人民政府办公厅关于转发北京市郊区小城镇建设试点城镇户籍管理试行办法实施细则的通知》（京>办发〔1997〕74号）的有关规定执行。由各实行小城镇户籍管理制度改革的地区根据实际需要提出拟转数量，由市公安局统一向市计委提出申请，经批准后分期、分批办理。
　　三、工作要求
　　（一）加强领导，确保本市小城镇户籍管理制度改革工作顺利进行。这项工作涉及面广>策性强，关系到群众的切身利益，有关区县政府和市政府有关部门要成立专门机构，切实负起责任，及时了解掌握改革进展情况，妥善解决工作中遇到的问题。市公安局和市农委共同负责小城镇户籍管理制度改革的各项准备工作。
　　(二)严格履行各项审批手续。进行小城镇户籍管理制度改革地区的公安机关，要在当地政府的统一领导下，严格按照国务院和本市有关规定，受理有关“农转非”的申请。公安机关要切实负起责任，严格按照群众自愿申报、居住地登记户口、人户一致等原则审核把关。对符合条件的申请要及时审批，凡不符合条件的，一律不予办理。对弄虚作假、违法违纪的要追究责任，严肃处理。
　　（三）切实保障在小城镇落户人员的合法权益。经批准转为城镇户口的人员与原有城镇居民享有同等权利，履行同等义务，按照国家和本市有关规定参加社会保险。各有关地区和部门不得借改革之机，向群众收取增容费和其他类似费用，对违反规定的，要坚决追究有关人员的责任。
　　（四）加快研究解决小城镇建设中征用集体土地问题。市国土房管局要尽快研究制定小城镇建设中的集体土地转为国有土地、集体土地流转和集体土地上房屋权属登记的管理办法，保证小城镇户籍管理制度改革工作顺利进行。
　　附>：14个卫星城和33个中心镇名单
　　附>：
　　14个卫星城和33个中心镇名单
　　一、14个卫星城
　　通州区通州镇卫星城，大兴区亦庄卫星城、黄村卫星城，房山区燕房卫星城、良乡卫星城，门头沟区门城卫星城，昌平区昌平镇卫星城（南口、>头）、沙河卫星城，延庆县延庆镇卫星城，怀柔区怀柔镇卫星城（雁栖、庙城），密云县密云镇卫星城，平谷区平谷镇卫星城，顺义区顺义镇卫星城（牛栏山、马坡），丰台区长辛店卫星城。
　　二、33个中心镇
　　海淀区温泉镇，丰台区王佐乡，门头沟区斋堂镇、潭柘寺镇，房山区窦店镇、长沟镇、琉璃河镇、韩村河镇，通州区宋庄镇、马驹桥镇、永乐店镇、漷县镇，昌平区小汤山镇、北七家镇、阳坊镇，顺义区杨镇、后沙峪镇、北小营镇、高丽营镇，大兴区榆垡镇、西红门镇、庞各庄镇、采育镇，平谷区峪口镇、马坊镇，怀柔区杨宋镇、汤河口镇，密云县太师屯镇、溪翁庄镇、十里堡镇，延庆县永>镇、康庄镇、旧县镇。

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