山东省耕地后备资源开发战略研究

　耕地后备资源现状分析~

1.耕地后备资源总量
据河南省耕地后备资源调查，其耕地后备资源涉及16个市，55县（市、区），总面积为106400 hm2，可开垦土地104134 hm2，占河南省耕地总面积（8081255 hm2）的1.32%。其中：荒草地15984 hm2，盐碱地267 hm2，沼泽地2487 hm2，苇地257 hm2，滩涂65230 hm2，其他可开垦的未利用地19902 hm2。在可复垦土地2266 hm2中：废弃压占地1473 hm2，塌陷地289 hm2，自然灾害损毁地504 hm2。
河南省耕地后备资源统计表明，其可开垦土地主要分布在豫东黄淮海平原和豫西、豫南、豫北山地。其类型主要是滩涂地及其他未利用土地、荒草地等。这几种地类在我省黄淮流域广泛分布。可开垦土地较多的市有：新乡市，35710 hm2；开封市，12646 hm2；信阳市，11659 hm2；驻马店市，9596 hm2；濮阳市，8969 hm2。其面积占全省耕地后备资源的73.9%。可复垦土地主要分布在豫北、豫西的低山丘陵以及豫东矿产资源丰富的地方。这些地方由于多年的开采，形成了很多采煤塌陷地、砖瓦窑损毁地等，自然灾害也毁坏了很多农田。可复垦土地主要集中在三门峡市（547.4 hm2）、焦作市（402.2 hm2）、信阳市（307.3 hm2）、商丘市（271.3 hm2）、新乡市（155.1 hm2），占河南省耕地后备资源可复垦耕地的1.6%。
2.河南省耕地后备资源
（1）河南省耕地后备资源的类型
A.未利用土地
我省信阳、驻马店、新乡、安阳、平顶山、郑州、鹤壁、三门峡的耕地后备资源主要以未利用的荒草地为主，总面积15983 hm2，占河南省耕地后备资源总面积的15.02%。荒草地多分布在山区、丘陵区。许昌、焦作、平顶山、安阳、济源以未利用的裸岩石砾地为主。沙地主要集中在黄河古道一带，分布于新乡、濮阳、郑州三市。沼泽地主要位于新乡卫辉市、延津县的交界处及开封、新乡、濮阳、商丘等地。
B.滩涂
根据河滩地所处位置，滩涂可分为老滩、二滩和嫩滩。老滩、二滩的土质主要为沙土或粉沙土，主要是黄河泥沙长期沉积而成。其土层较厚，疏松易耕，容易开发利用。小浪底水库建成投入使用后，使黄河中下游的防汛能力提高到500 a一遇，调控能力加大，省内沿黄各县将形成大面积可开发利用的黄河滩地。
C.废弃压占地
这类土地主要位于工矿生产密集区，它们地处交通便利、资源丰富和水利条件较好的地方；其复垦条件较好，只要措施得力，可大量复垦为耕地、渔业等用地。这种地复垦后利用效益较高，还可改善环境。我省平顶山市在煤炭开采造成的塌陷地、商丘永城市在烧制砖瓦造成的废弃地的复垦上，不断改进技术，已取得了丰富的经验。
（2）河南省耕地后备资源权属状况
耕地后备资源国有土地为55037 hm2，耕地后备资源集体所有土地51363 hm2。
3.河南省耕地后备资源开发的有利条件
（1）热量充足
河南省处于北亚热带与暖温带的过渡区，各地的年均太阳辐射量在4400～5200MJ/m2，年平均日照时数在2000～2600 h之间。年平均气温稳定通过10℃的天数（d）在193.8～235.5d之间，积温为5000～5500℃。年无霜期平均为190～230d，可以满足农作物一年两熟或两年三熟的需要。
（2）降水量丰沛
河南省处于湿润、半湿润－半干旱气候区，全省年平均降水量在600～1200 mm之间，各地每年降水日数一般为80～120 d不等，基本可以满足旱作农业的水量需求。
（3）地形适宜
河南省现已确定的耕地后备资源，大多分布在黄淮海平原和低山丘陵区。平原地区，地势平坦，适宜机械化操作。山地丘陵区坡降在1/100～1/200之间的耕地也可采用机械化操作。
（4）覆土来源广
后备资源地大多为潮土、褐土和粗骨土。其土层深厚，易于改造利用，特别是工矿用地的复垦覆土充足。
（5）资源分布集中
后备资源地大多连片出现，便于统一规划规模开发，为建立国家级和省级开发、复垦基地创造了有利条件。
（6）水利工程设施齐备
后备资源地大多与水库、提灌站等水利工程设施毗邻，如新修建的黄河小浪底水库使黄河中下游防汛能力提高到500 a一遇，可为黄河中下游土地开发、复垦提供水源保证。
（7）具备土地开发复垦的技术实力
河南省近年来创造了一些良好的复垦模式，如驻马店市创建的“山头林草戴帽，山腰林果缠绕，山坡梯田环抱”的丘陵山区复垦模式、永城市创建的“深挖浅埋”的矿区塌陷复垦模式等。这些模式为促进农业持续发展，改善农村生产生活环境，积累了宝贵的经验。
（8）政策环境宽松
国家在实施坡耕地生态退耕的同时，为土地开发整理予以适当资金补助，这对河南省耕地后备资源开发提供了有力的资金支持。
4.河南省耕地后备资源开发的制约因素
（1）技术力量准备不足
耕地后备资源开发、复垦是一项复杂的系统工程。我省现有的耕地后备资源地多分布在生态环境十分脆弱的地区，开发难度较大。缺乏较高的科学技术支持和农业、水利、林业、交通、电力、环保等方面的专业合作，是制约耕地后备资源大规模开发的因素之一。
（2）理论依据准备不足
基本农田的概念，随着生物工程、精细农业、农业工程等高新技术的兴起而不断地更新和完善。耕地后备资源开发、复垦，也为建设现代化农业示范基地创造了一次机遇。缺乏创建现代农业意识，是制约耕地后备资源开发进程与质量提高的因素之一。
(3）现代管理机制尚未建立
因国家为土地开发整理予以适当资金补助，故大部分地区把耕地后备资源开发、复垦作为争资金跑项目的门路。由于缺乏现代管理机制的约束，不但地方进行资金配套难以落实，国家提供的资金也难以保证专款专用。土地开发、复垦工作大多停留在小规模、低水平和群众自发的基础水平上。在耕地后备资源大规模开发即将全面启动的今天，尚没有形成一套较为完整的实施、管理、监督机制和有效的管理手段。这将对后备资源的开发产生十分不利的影响。
（4）对黄泛区防护林带的生态环境效应认识不足
我省现有沙丘沙地1742000hm2，荒漠化面积668000 hm2，其中已形成防护林地面积358000hm2，防护林地对改善平原区生态环境质量有着举足轻重的作用。由于缺乏对黄泛区防护林带的生态环境作用的了解，出现大片林地被毁事件（如中牟县的浪成岗）。因防护林带被毁，沙丘活化，导致沙尘暴肆虐中州的生态灾难。
（5）对丘陵山地灾害链的发生发展过程不了解
河南可开垦的未利用地类中，大多数分布在丘陵浅山区。这里多与地形复杂的深山区相毗邻，背后汇水面积巨大。在这里实施土地开发整理工程往往会打破地貌营力的平衡和地表的径流系统，容易诱发崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害（如三门峡、洛阳的黄土地区，驻马店、南阳的丘陵浅山区）。
（6）对黄河的水动力条件不清楚
尽管黄河小浪底水库已建成，但在郑州花园口断面仍可能出现35000～55000m3/s的特大洪水。黄河下游河道的导洪、控洪能力在10000m3/s左右。如在这里实施土地开发整理工程会影响汛期行洪，严重者可能导致黄河失事。
（7）对湿地的生态功能作用认识不足
湿地有“地球之肾”的美誉。河南境内的湿地大部分已建立起自然保护区，在这里实施土地开发整理工程的可能性已不存在。
5.耕地后备资源开发的措施和建议
（1）立足可持续发展目标
本着因地制宜、长远利益和近期效益相结合、开发与保护相结合，经济、社会、生态效益协调发展的原则，为实现耕地总量动态平衡提供保障。
（2）相关部门通力协作
耕地后备资源开发、复垦涉及土地、农业、林业、水利、电力、环保等各个部门，协调工作十分重要。必须加强领导，加强有关部门的通力合作，才能保证耕地后备资源开发、复垦工作的顺利进行。
（3）规范运作程序
耕地后备资源开发、复垦是一项系统工程，应当制定优惠政策和规范运作程序。在合理利用国家资金的同时，吸引个人和集体积极投入。在对工程招标和施工加强管理的同时，必须加强资金管理，防止腐败行为和豆腐渣工程出现。
6.加强耕地后备资源开发效益评估
（1）社会效益评估
耕地后备资源开发的社会效益，不能仅体现在增加耕地数量和耕地动态平衡等方面。还应在创建现代农业体制、促进社会进步等方面肯定其贡献，并作出应有的评估。
（2）生态效益评估
耕地后备资源开发、复垦的生态效益，应充分体现在构筑稳定性强、生物生产能力高的复合农业生态系统，使土地利用趋向良性循环。
（3）经济效益评估
开发整理复垦后，土地利用率将提高，农业种植结构将得到调整和优化。经济效益应体现在现代农业所占当地国民总产值中的比重有明显提高。
7.开展耕地后备资源开发的适宜性研究
（1）区域土地利用规律性研究
具有全局性的国民经济发展目标，具有区域性的产业结构比例，具有地域特征的土地承载力等土地利用规律研究，是保持土地总量平衡的重要参数。
a.现代技术条件下的耕地总量警戒线确认；
b.现代技术条件下的土地平衡能力确认；
c.后备土地资源保证性预测；
d.建设用地的可扩展性分析。
（2）区域土地后备资源保证性调查研究
通过对区域土地利用规律性研究和地域后备土地资源的可保证性分析，借助“土地利用变更遥感动态监测”成果，确认我省后备土地资源的分布及其可利用性资源量。应包括：
①抛荒耕地的可利用性确认及作为后备资源保证性确定；
②闲置耕地的可利用性确认及作为后备资源保证性确定；
③灾害毁地部分的可利用性确认及作为后备资源保证性确定。

耕地后备资源是指在当前技术条件下，能够通过开发、复垦措施改变成为耕地的后备土地资源。
随着我国社会经济的快速发展，城市化、工业化步伐加快，大量的耕地转为建设用地。据统计，1949～1996年，平均每年减少耕地82.2万公顷。1997～2000年期间占用耕地344万公顷，其中建设占用耕地73.7万公顷。实现耕地总量动态平衡，一方面是要尽量减少耕地的占用，保护好现有的耕地；另一方面，适度、适量地开发一部分耕地后备资源，以弥补经济发展和生态环境建设所引起的耕地面积的减少。今后，随着经济结构调整、城市化和生态环境保护与建设等一系列政策的实施，耕地减少的趋势将会进一步加大。从国家粮食安全大计出发，保护耕地是我国的基本国策。
1 耕地后备资源数量与分布
我国共有集中成片、具有一定规模的耕地后备资源734.4万公顷，其中可开垦土地701.7万公顷，可复垦土地32.7万公顷（表1）。在可开垦耕地后备资源中，可开垦荒草地为361.6万公顷，可开垦盐碱地为80.0万公顷，可开垦沼泽地为19.7万公顷，可开垦苇地为14.6万公顷，可开垦滩涂为54.7万公顷，其他可开垦耕地后备资源为171.1万公顷；在可复垦耕地后备资源中，可复垦废弃压占破坏地为16.6万公顷，可复垦塌陷地为4.7万公顷，可复垦自然灾害毁损地为11.5万公顷。
全国31个省（市、区）都有耕地后备资源，但分布极不均匀。我国的耕地后备资源主要分布在北方和西部的干旱地区，其中，蒙新区的耕地后备资源占全国的52.24%，黄土高原区占全国的12.07%。新疆耕地后备资源最为丰富，其面积达331.9万公顷，占全国耕地后备资源的45.36%，其次为甘肃省，面积为75.1万公顷，占10.26%，二者合计为55.62%。南方和东部的耕地后备资源比较少，只有拥有比较多沿海滩涂的山东省达到了全国耕地后备资源的5%。
表1 我国耕地后备资源类型构成 单位：万公顷


2 我国耕地后备资源特点
2.1 后备土地资源丰富，但耕地后备资源比重低
根据土地资源调查2002年变更数据，我国水域中的苇地、滩涂以及未利用土地面积为27224.82万公顷，其中具有潜在利用价值的后备土地资源面积约为8873.99万公顷，后备土地资源相当丰富。但是，由于各种自然条件，如气候、地形、土壤以及水资源条件的限制，可以直接开发为耕地的后备土地资源并不多。集中成片的耕地后备资源只有734.4万公顷，仅占后备土地资源面积的8.24%。
2.2 耕地后备资源空间分布与人口空间分布不协调
我国耕地后备资源空间分布极不平衡。45.62%的耕地后备资源集中分布在新疆和甘肃，其他省（区、市）比较少。西北地区的新疆、甘肃、宁夏、内蒙和青海耕地后备资源丰富，我国成片的耕地后备资源主要分布于此，其面积为482.91万公顷，占全国耕地后备资源的66%。西南地区的云南、贵州、四川、重庆的耕地后备资源面积为32.3万公顷，占全国耕地后备资源的4.42%。在人口密度比较大的几个区域，如华北区、华东区和华南区，耕地后备资源都比较少。耕地后备资源的这种空间分布特点与人口空间分布明显不协调，给耕地后备资源的开发利用造成了一定的困难，同时也说明耕地后备资源开发对于全国的耕地资源与人口的重新布局与配置具有重要意义。
2.3 耕地后备资源以可开垦耕地后备资源为主
全国734.4万公顷耕地后备资源中，有701.7万公顷为可开垦耕地后备资源，占耕地后备资源总量的95.55%，因此，耕地后备资源以可开垦耕地后备资源为主。同时，虽然可复垦耕地后备资源面积少，面积较大而连片的可复垦耕地后备资源面积更少，但是由于可复垦耕地后备资源大多分布在区位比较好，经济条件比较发达的人口密集区，且主要以自然灾毁地为主，复垦为耕地的工程成本低，搞好可复垦耕地后备资源的开发，对于缓解当地人地矛盾，改善土地生态环境具有重要的作用。
2.4 耕地后备资源的生态背景不良，土地质量较差
到目前为止，许多生态条件较好，土地质量较高的成片耕地后备资源已经基本得到开发，而现有的耕地后备资源大多生态背景不良、土地质量较差。我国耕地后备资源主要分布在生态环境脆弱的西北干旱、半干旱地区，耕地后备资源存在着干旱缺水、盐碱、风沙、低温严寒等一种或多种限制因素，且一般限制强度较大，土地质量较差。另外，东部地区的耕地后备资源中，滩涂、苇地等湿地占有比较大的比例，这些湿地对于生物多样性保护具有重要意义，多属于极度生态敏感区，应注意重点保护。鉴于上述状况，如果要开发现有的耕地后备资源，一般要防止开发中对土地本身生态质量和周边环境可能造成的危害，同时还必须进行以引水、灌溉等为主的工程建设，总体上，现有耕地后备资源的开发难度较大，工程耗资多，需要国家和地方政府的统一规划和资助。
3 我国耕地后备资源开发复垦的主要措施
基于我国人多地少的基本国情，尤其在经济发展和生态环境建设的双重目标下，依据生态保护和开发并举的基本原则，合理开发一部分耕地后备资源，对于稳定耕地面积，确保我国粮食安全和可持续发展战略的顺利实施具有重要的社会经济意义。
3.1 制定合理的分区开发复垦战略
我国的耕地后备资源具有明显的地域性特点，开发复垦工作应坚持因地制宜的原则，实行分区开发，分区治理。要在进一步做好耕地后备资源评价和分析的基础上，制定符合区域可持续发展的耕地后备资源开发复垦战略，做到经济效益、社会效益和生态效益的统一。在经济效益方面，集中开发条件较好、投资少、见效快的后备资源；种植业开发同加工业开发相结合，按产业化的方向搞好农副产品的深加工，使农副产品多次增值；适应市场的需要，适时调整生产结构，生产区域优势产品。在生态效益方面，开发耕地后备资源一定要立足当前，着眼长远，农业开发同区域的环境保护相协调。开发利用一定要充分论证，并采取必要的工程措施，防风固沙，控制水土流失，提高防灾抗灾能力，严防灾害对生态环境的破坏。
3.2 集中财力，搞好重点工程建设
集中连片的耕地后备资源，大部分属于国家所有。对于这些耕地后备资源，政府部门要予以足够的重视，充分地管好、用好，发挥最好的效益。为了实现政府的统一管理、宏观调控以及市场经济的规模效益，要创造条件，使田块连片，开发一片，见效一片。要通过增加劳动、资金（特别是政府投资）和科技投入，集中力量搞好一些重点区域的重大开发复垦工程。
3.3 搞好生态建设等配套工程建设
在耕地后备资源开发复垦工程中，要针对区域的生态环境问题，做好生态建设等配套工程。比如，在干旱区开发荒草地，一定要做好荒漠化防治工程，防止造成新的土地荒漠化；在黄土高原区，一定要搞好水土保持工程；在沿海的滩涂开发中，要注意做好湿地保护和生物多样性保护等生态工程。
3.4 构建开发复垦的产业化机制，实现集约开发
根据实际条件，资金短缺劳力比较充裕的地区，可发展劳动密集型产业，以劳动积累代替资金投入，搞好精耕细作，提高单产。劳力较少资金比较充足的地区，应发展资金密集型产业，高投入高产出。实行区域化、专业化生产，加速产业化发展进程，以利于劳动分工和社会化服务，提高劳动生产率。加强农田基本建设，改善生产条件，提高耕地综合生产能力。增加科技投入，提高农业增产的科技含量，使耕地单产迈上新台阶。采取切实可行的措施，因地制宜扩大耕地的开发规模，发展农业机械化，提高劳动生产率和规模效益。完善耕地后备资源开发的产业政策、金融政策、财政政策、市场政策体系，构建耕地后备资源可持续利用管理的经济机制。
3.5 建立耕地后备资源监测、预警系统
利用遥感和信息系统技术，对耕地后备资源利用包括盐渍化、水土流失和土壤改良等状况进行动态监测，确立科学的评估系统，制定包括社会效益、经济效益、生态效益相结合的评估指标，及时把握其变化特点、原因和规律。在监测结果的基础上，制定动态的耕地后备资源开发与保护规划，充分分析，综合评估各地区的土地开发与保护方案，确保资源合理利用。
4 开发利用政策建议
从国家宏观政策上看，我国土地资源开发利用，关键在于正确处理开发利用与生态保护的关系问题。如西部地区生态环境脆弱，土地退化严重，但恰恰是西部地区，特别是西北地区是我国后备土地资源的富集区。后备土地资源开发具有两重性，一方面如开发得当，可以有效地改善区域的生态环境；另一方面，如不尊重客观规律，极有可能导致区域生态环境的恶化。因此，在土地资源开发中，必须克服两种错误倾向，一是不尊重客观规律，盲目开发，不重视生态保护，最终导致开发的失败和区域生态环境的退化；另一种是唯生态保护而生态保护，排斥土地资源的开发利用。事实上，土地资源开发，如果开发方式和手段得当，不是强行向自然索取，而是在原有的基础上通过治理、利用、改造与保护，建立新的生态体系，其系统的生产力就会大大提高。实践证明，实事求是的思维方式、科学的态度和手段、先进的管理和组织方式以及符合实际的融资方式和利益分配机制是土地资源开发成功与否的重要条件。
4.1 在保护生态环境的前提下，适度开发部分耕地后备资源，努力实现耕地“占补平衡”的战略目标
保护和合理利用土地资源，增强土地资源的保障和供给能力，促进社会经济可持续发展，是我国土地资源利用和保护的一贯方针。由于受人口增长、经济发展和生态环境保护与建设等综合因素的影响，我国土地资源保护和利用正承受来自三方面的巨大压力，即人口持续增长对食物和生存空间的需求给土地资源保护和利用带来的压力，社会经济快速发展对土地资源总量需求的压力以及生态建设和环境保护对土地资源利用方式改变所形成的压力。从总体趋势上，我国人口将逐步接近土地资源承载能力的限度，各业用地矛盾将进一步加剧，耕地、林地、湿地等一些重要土地资源短缺问题将越来越突出，土地利用环境退化趋势在近期难以改变，我国土地资源保护和利用面临的形势非常严峻。
今后十几年是我国社会经济发展的关键时期。随着加强水利、交通和能源基础性建设，积极推进城镇化、工业化等国家宏观社会经济政策的逐步实施以及西部大开发在深度和广度上逐渐展开，非农建设用地和农业结构调整对耕地的需求将进一步加大，对耕地资源形成了较大压力。据预测，到2010年和2030年，因建设占用、农业结构调整和自然灾毁等所造成的耕地减少将分别达到200万公顷和600万公顷，耕地“占补平衡”的任务相当艰巨。在积极开展土地整理和土地复垦的基础上，按照“在保护中开发，开发中保护”的基本原则，选择耕地后备资源开垦条件好，并具有建立国家级开发复垦基地条件的地区，进行耕地后备资源开发，补充耕地面积，实现国家耕地“占补平衡”的战略目标。
4.2 合理利用水土资源，科学制定国家级后备土地资源开发规划
我国集中连片耕地后备资源主要分布于西北干旱、半干旱地区以及东部的沿海滩涂地区，这些地区多地处生态脆弱带，在开发过程中，稍有不慎，就可能引起当地生态环境的破坏，甚至形成灾难性的后果。要开发这些地区的耕地后备资源，必须有水，而水资源利用还不能仅从局部利益出发，必须把上下游作为一个总体来考虑，否则，会引起局域乃至全局性的生态退化，我国特别是西部地区耕地后备资源开发实际上是水土资源综合开发。所以，开发耕地后备资源前提是从全局生态环境保护出发，制定针对建立国家级土地开发基地的耕地后备资源开发规划，以达到有计划地规模化开发耕地后备资源的目的。
4.3 建立土地开发项目管理制度，实行土地开发的科学管理
针对具体耕地后备资源开发项目，在进行开发前，必须组织多领域的专业技术人员，从不同角度调查、研究与土地开发项目有关的自然、社会、经济和技术资料，分析、比较可能的投资建设和施工设计方案，预测项目的社会、经济和生态效益或后果，在此基础上，形成土地开发项目的可行性研究报告。编制具体实施计划，组织力量和资金实际实施，定期进行技术、质量和财务监督，实行土地开发项目的全程跟踪管理。有效保证土地开发项目的科学性和顺利实施，同时也是对土地开发进行科学化管理的关键，可以防治土地开发的短期行为，确保土地开发资金的专款专用和工程质量。
4.4 建立和完善土地开发多元化融资机制，提供土地开发资金保障
土地开发是一项耗资巨大的工程，需要有大量资金保障。在组织大规模的土地开发项目时，政府投资是一项重要的资金来源。但针对具体的土地开发项目，为了减轻政府投资压力，有必要按照市场规律，建立和完善土地开发多元化融资机制，包括通过合作、股份、独资等形式，引进国外和内地资金，成立土地开发企业进行土地资源开发。从目前新疆土地开发的经验看，只要本着谁投资、谁开发、谁收益、谁负责原则，即有责有偿、风险与利益共存的原则，建立公平合理的土地开发市场机制，就可以极大地提高投资者的投资积极性。建立土地开发多元化融资机制，有效地推进土地开发进程和当地社会经济的繁荣，同时可以减轻国家财政压力。
4.5 明晰和稳定产权，建立土地开发收益的公平分配机制
20世纪80年代初期农村推行的划分责任山、自留地、鼓励农民植树造林政策，由于土地产权不明晰，农民担心土地承包不稳定，积极性不高，效果不明显。80年代后期实行“四荒”拍卖或租赁承包，农民或其他投资者出一笔钱就可以得到几十年长期的土地使用收益权，而且还规定在出让期间允许转让、出租或抵押，极大地调动了各方面投资开发的积极性，推动了“四荒”资源的合理开发利用。借鉴上述的经验和教训，耕地后备资源开发，必须从法律角度确立待开发土地的使用权，建立稳定合理的土地开发收益分配机制，才能极大地刺激投资主体进行长期的开发复垦投入，调动国家、集体和个人开发的积极性。

耕地后备资源是指在现有技术经济条件下可以开发为耕地的未利用地和因各种原因导致的闲置废弃地，是一组地类的组合。耕地后备资源是补充耕地、实现“占补平衡”的主要潜力所在，耕地后备资源的数量、质量、分布状况以及开发利用战略都对全省土地利用产生重要影响。山东省根据国土资源部《关于开展东部地区耕地后备资源调查评价工作的通知》要求，自2002年9月至2003年9月实施了全省耕地后备资源调查评价工作。这次调查评价所得数据较全面地反映了全省耕地后备资源的数量、质量和分布状况，为制定全省耕地后备资源开发战略提供了基础、完整、现势的资料。

1 山东省耕地后备资源现状

1.1 总量与结构

根据调查，山东省全部耕地后备资源面积为7590731.1亩，占全省土地总面积的3.20%，其中可开垦耕地后备资源6484615.0亩，占全省耕地后备资源的85.43%；可复垦土地1106116.1亩，占14.57%。全部耕地后备资源中，国家级耕地后备资源（指相对集中连片面积大于600亩、单片面积大于100亩的可开垦耕地后备资源和相对集中连片面积大于300亩、单片面积大于50亩的可复垦耕地后备资源）5486255.9亩，占全部耕地后备资源的72.28%；其中可开垦后备资源4573598.9亩，占全省国家级耕地后备资源的83.36%；可复垦后备资源912657.0亩，占16.64%。具体见表1。

可见，山东省的耕地后备资源主要是可开垦后备资源，以荒草地和盐碱地为主；可复垦耕地后备资源中的废弃压占地占有一定比重，主要是一些砖瓦窑场、村庄搬迁后的废弃地和工矿废弃地，塌陷地主要是采煤塌陷地。

1.2 空间分布

山东省耕地后备资源空间分布不均衡，大部分优质的耕地后备资源富集于鲁北黄河三角洲冲积洪积平原区。该区的滨州、东营两市的耕地后备资源总量就占了全省的40%，两市耕地后备资源面积要占到各自土地总面积的近10%和15%，而且该区耕地后备资源大都集中连片，国家级的后备资源要占到全省的45%以上。全省其他地区的后备资源存量则较为贫乏。详见表2。

表1 山东省耕地后备资源总量及构成

表2 山东省耕地后备资源分布 单位：亩

1.3 权属构成

山东省耕地后备资源中集体所有6 577 553.3亩，占全省耕地后备资源总量的86.7%；国家所有耕地后备资源1 013 177.8亩，占全省耕地后备资源总量的13.3%。

国家级耕地后备资源中集体所有477 3337.1亩，占全省国家级耕地后备资源总量的87.0%；国家所有712 918.8亩，占全省国家级耕地后备资源总量的13.0%。

1.4 质量分级

根据东部地区耕地后备资源调查评价技术规定，结合山东省耕地后备资源的实际情况，将评价指数大于80的作为易开发土地，50～80的为较易开发土地，小于50的为较难开发土地。

根据调查评价结果，全省易开垦耕地后备资源面积为2 385 383.4亩，占全省耕地后备资源的31.4%；较易开垦后备资源3 312 586.4亩，占43.6%；较难开垦土地786 645.2亩，占10.4%。易复垦土地734 559.4亩，占全部后备资源的9.7%；较易复垦土地325 260.6亩，占4.3%；较难复垦土地46 296.1亩，占0.6%（图1）。

图1 山东省耕地后备资源质量构成

山东省后备资源以易开发和较易开发后备资源为主体。

2 耕地后备资源开发约束因素及潜力分析

2.1 主要耕地后备资源类型与开发约束因素

可开垦荒草地、可开垦盐碱地、可开垦苇地、可开垦滩涂、可复垦废弃压占地和可复垦塌陷地是山东省最主要的几种耕地后备资源类型，六种类型面积总计达716.86万亩，占到全部耕地后备资源的94.45%，是山东省耕地后备资源的主要潜力所在。

2.1.1 可开垦荒草地

全省共有可开垦荒草地总面积2994301.5万亩，占全省全部耕地后备资源总量的39.45%，占可开垦耕地后备资源总量的46.18%。根据地表起伏程度的差异，又可以分为可开垦平原荒草地和可开垦山区荒草地两种，前者主要分布在鲁西和鲁北平原区，后者集中在半岛丘陵区和鲁中南山地区。

大部分可开垦平原荒草地为易开垦土地，其开发主要受水文和土壤条件的制约。由于地势低洼，地下水位高，而且长期排水不畅，大部分土壤都有轻度盐碱化现象，影响农作物生长。其开发需要挖沟排水、深翻土地、建方田；盐碱较严重的地区可选种耐盐碱农作物，逐步改良土壤。平原荒草地开发的投入相对较少，特别是鲁北黄河三角洲地区的可开发荒草地，单片面积大、分布广，便于集中大规模开发。通过完善的工程设施开发能保证所开发耕地的稳产高产。合理开发平原荒草地后备资源还可以起到改善生态环境的作用。

山区荒草地的制约因素较多，在评价结果中更多的属于较易和较难开垦土地。首先是地形坡度大，对其开发容易导致水土流失，一般情况下需要修筑梯田；其次山区荒草地土层薄，土壤有机质含量低，砾石含量高，开发为耕地的质量一般较差；另外，山区荒草地的灌溉水源保障程度普遍低，而且大都需要电力提灌，增加生产成本。可开发山区荒草地主要分布在鲁中南山地区和山东半岛丘陵区，单片面积小，分布零散，开发的组织和协调难度大。

2.1.2 可开垦盐碱地

可开垦盐碱地为山东省第二大后备资源类型，总量达2071101.2亩，主要分布在鲁北冲积平原区，相对集中。

盐碱地开发的主要制约因素是土壤的化学性状，由于土壤中盐、碱等化学物质含量高，影响农作物正常生长。另外，盐碱产生的原因一般是地势低洼、地下水位高、排水不畅，这也成为制约盐碱地开垦的因素。

可开垦盐碱地的开发必须工程措施和生物措施并重，挖沟排水、灌水压碱等水利措施是必不可少的，同时选种耐盐、耐碱物种也很重要，这是近年来盐碱地改良的主要方向。鲁西北平原区“上粮下鱼”的模式比较成功。盐碱化程度不同，开发的难易程度差别很大，开发为耕地的质量也不相同，一般轻度、中度盐碱化通过改良可以成为优质耕地，而重度盐碱化的改良则需要较长的时间和投入，直接开发为耕地的投入大，质量很难保证，一般先开发为园地和牧草地。

2.1.3 可开垦苇地和可开垦滩涂

根据全省耕地后备资源调查结果，全省可作为耕地后备资源的苇地和滩涂1016739.5亩，占全部后备资源的13.4%，大部分为易开垦后备资源。苇地和滩涂的地形平坦、土壤性状好，只要采取一些工程措施，一般可以改良成优质耕地。但苇地和滩涂是地表生物多样性和景观多样性的重要载体，有重要的生态价值。近年来国际上对滩涂、湿地保护的呼声越来越高，因此，对可开垦苇地和滩涂的开发必须谨慎，提前进行相应的环境影响评估。

2.1.4 可复垦废弃压占地

根据调查，全省共有可复垦废弃压占地842056.7亩，主要类型为废砖瓦窑场、村庄搬迁废弃地和工矿废弃地，广泛分布在全省各地。

可复垦废弃压占地的复垦条件与地表堆积物的厚度、有害物质含量、耕作层破坏程度、覆土来源等要素密切相关。从全省情况看，废弃压占地的破坏程度较轻。像多数砖瓦窑场，生产时只是利用了耕作层下的一定厚度的生土层，因此只要将生土深翻，并将原耕作层返还覆盖，同时大量施用有机肥料，一般可以复垦为优质耕地，而且出地率高。

2.1.5 可复垦塌陷地

全省共有可作为耕地后备资源的塌陷地244416.2亩，占全部耕地后备资源的3.2%，集中分布在枣庄、济宁等采煤塌陷区。塌陷地的复垦限制因素较多，情况也比较复杂，有些还没有沉稳，塌陷较严重地区积水较深，很难再全部复垦为耕地，而且复垦的工程量大，技术要求高，个人和一般组织没有能力复垦。塌陷地的复垦应坚持综合开发、合理利用的原则，宜耕则耕、宜林则林、宜渔则渔，不宜过分强调复垦为耕地和整理复垦的出地率，可以借鉴“桑基鱼塘”“果基鱼塘”的生产模式。塌陷地主要分布在平原区，在塌陷前一般都是优质耕地，塌陷地的复垦不仅是一个经济技术问题，也是一个严重的社会问题，应引起重视。

2.2 山东省耕地后备资源开发潜力

根据近年耕地后备资源开发的经验，按易开发后备资源开发净增耕地65%、较易开发后备资源开发净增耕地60%、较难开发后备资源开发净增耕地55%的保守数字估计，全部后备资源开发可净增耕地470万亩左右，其中国家级340万亩（表3）。

表3 山东省耕地后备资源开发潜力估算 单位：万亩

3 耕地后备资源可持续开发利用战略

3.1 对几个基本问题的认识

3.1.1 关于山东省粮食生产目标

粮食生产不同于其他农产品，因为它是维持人类生存的基本物质，这也使它成为关系国家安全和社会稳定的战略性资源，从根源上讲，保护耕地就是为了保护粮食生产。粮食又与其他的商品不同，它的需求弹性低，达到一定水平之后需求量不再有太大增长。因此确定一个合理的粮食生产目标是土地资源特别是耕地资源合理开发利用的前提。

目前全国粮食供给已出现结构性过剩，粮食价格持续稳定在低水平，而且国际市场上的粮食价格比国内还要低，从这一角度看，再过分强调粮食生产似乎没有必要。但是我国作为一个近13亿人口的大国，粮食需求基数大，农业基础仍然十分脆弱，特别是粮食生产的保证率和保障能力不够高，一旦发生全国性的自然灾害，对我国的国家安全和全球粮食市场都会造成巨大冲击；其次，我国目前的粮食过剩仅仅是结构性的，还面临提高粮食质量、丰富粮食结构的问题，作为一个发展中国家，用过多的外汇大量进口粮食也是不现实的。山东省是一个人口和农业大省，也是我国农业生产条件较为优越的省份，维持一定的粮食产量是社会经济发展的要求，也是对国家负责任的表现。但在农业产业化和经济市场化的前提下，过分强调粮食生产，甚至把全省作为商品粮基地的设想是不利于全省经济发展的。

3.1.2 关于农业市场化、农村产业结构调整与后备资源开发

加入WTO后，我国农业的市场化程度加快。山东省作为改革开放的前沿地带，各地在这方面也做了不少积极的探索，可以从近年来我省土地利用结构变化上反映出来。

关于农业市场化问题，现在普遍认为，我国在国际市场上谷物等大宗农产品生产方面不具备竞争优势，但在需投入较多劳动力的蔬菜、园艺、林果、畜禽以及中草药等特色农产品生产方面有优势，这些产业是今后发展的重点，相应的土地资源配置也应向这些产业倾斜。

农业产业结构调整中的另一个重点是种植业结构调整，即由粮（食）经（济）二元结构向粮（食）经（济）饲（料）三元结构转变，这已经取得广泛共识。传统的粮食生产，口粮与饲料不分，把人吃的粮食用作饲料粮，饲料生产完全依附于粮食生产，这既加剧了粮食供需结构的短缺，增加粮食压力，又制约了饲料产业的发展，致使畜牧业发展缓慢；既限制了粮食生产效益的提高，又制约了非粮食物和动物性食物的发展。据研究（梅方权，2001），在过去的20年中，粮食和食物的消费量和消费结构发生显著变化，预测到2010年人均粮食需求量也就在400～420千克，其中口粮不到200千克；到2030年人均粮食需求量在420～450千克，口粮下降到140千克，人均粮食需求量的30%～50%都是用作饲料，因此未来增加的主要是饲料用粮。

饲料除了包括一部分粮食类饲料（如玉米）外，还包括草类饲料，而后者的前景更为广泛。据国家有关部门预测，世界范围内绿色饲料生产消费呈持续增加的态势，国际市场每年向我国求购草粉1000万吨，优质苜蓿干粉销价高出玉米20%，国内市场保持现有畜牧业水平每年草产品需求缺口达4500万吨，而且草地生态系统更接近自然生态系统，其生态意义要比耕地大的多。草类饲料的生产主要依靠牧草地，当然也可以在耕地上种植人工牧草，这就使得耕地和牧草地的界限趋于模糊，也对传统土地分类系统和耕地管制模式提出了挑战。

3.1.3 关于人口城镇化与城镇发展

我国在对人口城镇化的认识上长期存在误区，实际上城镇，特别是城市是一种高度集约的土地利用方式，也是一种现代化的人居方式，人口城镇化是伴随社会经济发展而产生的一个必然现象。以山东省为例，农村人均居民点用地超过180平方米，而城市人均用地面积则不足120平方米。目前山东省农村剩余劳动力约700～800万左右，向城市转移一个农村人口就相当于节省建设用地60平方米。如果能及时地通过土地整理和农村宅基地流转推进城镇化进程，减少建设占地的潜力是很大的，应该做好这篇大文章。

当前各级政府都已认识到城镇化的重要意义，相关的促进政策也逐步出台，而山东省的人口城镇化水平已经达到39%，超过了城镇化加速的临界点。可以设想未来几年是山东省城镇加速发展期。鉴于城镇在空间分布上的连续性，城镇发展大量占用耕地是不可避免的，但同时会空闲出大量的农村居民点用地，因此农村居民点整理复垦是实现土地利用良性循环的重要步骤，也是今后土地管理工作重点。

3.2 未来10年山东省土地供需的总量平衡控制预测

土地供需的关键是要解决好农用地和居民点建设用地这两个主要地类的用地问题，首要的是保障基本的粮食生产，其次是控制建设用地规模。

（1）农用地供需预测。根据有关机构的预测结果和山东省政府确定的人口控制目标，2010年全省人口总量达到9 500万人左右，粮食需求量按人均每年400千克计算，实现粮食基本自给的目标，共需要生产粮食380亿千克，粮食单产按435千克/亩计算，需粮食播种面积8 735.6万亩，粮食复种指数按1.75计算，粮食生产需要占用耕地4 991.8万亩。现有耕地总量11 400万亩，完全能够满足粮食需求量。

（2）居民点用地预测。据预测，2010年全省城镇化水平将达到50%左右，全省总人口9 500万人，城镇和农村人口各4 750万。城镇人均占地按110平方米估算，共需建设用地780万亩左右，比目前多出255万亩左右；农村人均居民点用地按150平方米计算，共需农村居民点用地1 080万亩左右，比目前少出750万亩左右；二者内部平衡减少居民点用地300～450万亩。

（3）其他用地预测。山东省现有林地、园地面积3 495万亩；尚有可造林地1 485万亩（荒山荒地508.5万亩，退耕还林地976.5万亩）；加上农田林网、林粮间作、地堰开发和四旁树共折实1 605万亩；森林覆盖总面积可以达到6 600万亩左右；再加上可调整林地和园地，2010年左右森林覆盖率可以达到28%以上，超过省政府确定的25%的目标。随着全省地级市间高速公路贯通，交通建设将会进入一个相对平稳期，交通用地的增长将放缓。

通过对耕地、林地、园地和居民点用地等几个主要用地方式的供需分析表明，只要合理利用，山东省现有的土地资源完全能够满足未来社会经济发展的需要。

3.3 山东省耕地后备资源开发的时序和策略

3.3.1 从利用手段看，优先考虑复垦，谨慎开发

土地开垦受资源总量的限制，难以持续，土地复垦和整理才是实现土地利用的良性循环和集约利用，保障土地可持续利用的根本手段。

从生态效益的角度考虑，可开垦后备资源都是未利用地，它们目前的生态系统最接近自然生态系统，具有高度的稳定性，对其开发会或多或少地破坏这种自然生态环境，像苇地、滩涂、沼泽等地类都有重要的生态价值，应谨慎开发。而可复垦后备资源大部分地表裸露，有些积水，对其合理开发可以起到保护水土、改善环境的作用。综合考虑，山东省补充耕地应优先考虑复垦，谨慎开发。

3.3.2 从利用方式看，近期以开发为林地、园地和牧草地为主，以开发为耕地为辅

前面已对当前的粮食供需形势做了分析，耕地特别是粮食生产的比较收益低，有些地区农民自发将其转为林地、园地，在这种情况下再大规模投资开发耕地从经济效益上看是不合理的。较为现实的选择是先少量投入开发为林地、园地和牧草地，这样的投入产出效益会高一些，而且生态功能强于耕地；同时，通过种植林果、牧草可以改良土壤，提高土地质量，为将来耕地开发奠定良好基础。

3.3.3 在改良方法上，以生物措施为主，辅以工程措施

生态农业是现代农业发展的主方向，它对生态环境和生产设施有严格的要求，未来的土地开发、土壤改良应优先考虑采取生物措施，在盐碱地开发上尤其如此。近年我国在耐盐、耐碱物种培育方面取得较大突破，这对盐碱地的开发非常有利，另外，近来在盐碱地种植水稻、棉花等试验也取得了较好的收益，这些经验和措施应充分推广利用。一些海拔较高的耕地后备资源，水分缺乏，又不具备灌溉条件，种植耐旱植物是必要的。大规模的工程措施投资大、周期长，对周围环境影响强烈，应充分论证。能用生物措施替代的，尽量采用生物措施。

4 耕地后备资源开发利用的政策和机制保障

4.1 耕地后备资源开发利用必须以科学规划为前提

规划作为土地管理工作的龙头，是宏观调控土地配置的主要手段，也是土地资源科学合理开发利用的基础，耕地后备资源的开发利用必须进行科学合理的规划，实施强有力的规划管理。

耕地后备资源开发利用规划的编制要以土地利用总体规划和有关法律、法规、规章为依据，在充分调查研究的基础上，统筹考虑，合理定位，明确制定规划目标。在保障全省社会经济可持续发展的前提下，实现土地资源的可持续利用，保证“占补平衡”管理目标的实现。必须把地方性的、阶段性的规划目标纳入总体规划、长远规划统筹考虑，以避免总体规划与专项规划的不统一、不和谐。

耕地后备资源开发利用规划必须充分考虑生态环境问题，把经济社会发展、生态环境保护、自然环境优化、对土地资源的需求等要素综合考虑，综合规划。山东省生态保护的重点是黄河三角洲地区和生态条件恶化的部分山区。对这些地方的耕地后备资源进行规划开发时，一定要高度重视，反复研究、论证，不可盲目决策。

耕地后备资源开发利用规划的编制要强化公众参与意识。耕地后备资源开发利用规划作为一项法规性的文本，既要充分考虑到规划实施后对经济社会发展产生的积极和消极作用。同时，要引入有效的监督制约机制，对于土地利用规划失误和规划中强制性内容执行不严，要追究领导责任，建立规划行政管理责任追究制度，确保土地利用规划的权威性和严肃性。

4.2 耕地后备资源的开发利用要不断创新管理运行机制

4.2.1 开拓思路，改革耕地后备资源开发利用的投入机制

山东省土地开发整理的资金现在主要是政府投入。随着全省经济建设的高速发展，土地供需矛盾变化，要求加快耕地后备资源的开发利用，以保障经济建设和社会发展对土地资源的需求，这种形势下，仅仅依靠政府投入是不够的。因此，要大胆创新，开拓思路，改革和完善耕地后备资源开发的投入机制。这方面不少地方摸索出了成功的经验。山东省黄河三角洲地区的东营市，是耕地后备资源的富集区，近年来采取“借鸡生蛋”的做法，引进外地大企业、大财团进行集中连片、规模化、产业化进行农业综合开发，取得了良好的经济效益和社会效益。所以，应该积极制定相关政策，本着谁投资谁受益原则，鼓励、支持各种社会力量和资金参与耕地后备资源的开发利用。规模相对较小、开发难度不大、收益来得较快的地区，可以试行股份制、合作制等形式，鼓励、支持农民自主开发。经济实力较强、发展较快的地区，可以试行租赁承包制、风险投资制等，鼓励企业、社团等社会力量参与投资开发。经济相对发达、耕地后备资源相对不足的地区，可以试行异地开发代理制，以商业化投入方式运作，加大耕地后备资源的开发力度。

4.2.2 创新机制，实现耕地后备资源开发利用的产业化运作

对于大面积集中连片耕地后备资源的开发，一定要做到高起点规划设计，高标准高质量施工，开发一片成功一片，高效利用一片。列入国家土地开发整理重点地区的工程项目、跨区域工程项目，可以采取招投标制。从规划设计、现场施工到质量监理、成果验收，形成产业链，逐步实现规模化、产业化运作，使耕地后备资源的开发利用，达到高起点规划、高标准设计、高质量施工、高效益产出的产业化运作目的。县域内相对集中的耕地后备资源，在开发难度相对不大又能够形成规模的地区，也可以集中人力、物力、财力实施规模化、产业化运作。

4.2.3 统筹兼顾，实现耕地后备资源的合理配置

在耕地后备资源开发利用的决策过程中，要根据当地农业产业结构调整的要求，自觉服从、服务于农业内部的产业结构调整，做到宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔，以取得最大综合效益为目的，不能仅仅局限于单一种植粮食作物。滨州市无棣县的水湾镇形成了规模化的专业芦苇市场，辐射周边数省；淄博市博山区的东部山区，农民开发沙石薄岭、河滩荒地种植中药材，每亩收益2000元左右，效益高于种植粮食作物；聊城市莘县开发窑场废弃地种植高效林果树，成为山东农业大学高效林果种植的示范基地。各地这样的例子很多，值得学习和借鉴。

4.2.4 强化管理，实现耕地后备资源的可持续利用

山东省国土资源厅作为政府主管部门，应健全领导和指挥、调度机构，制定全省统一的后备资源开发利用规划和实施方案。市、县一级国土资源管理部门，也应健全相应的领导和指挥、调度机构，制定相应的开发利用规划和实施方案。进一步强化管理，规范运作，不断提高管理水平。要充分运用成熟的技术方法和技术手段，将本次调查评价成果数字化，建立基础数据信息系统，实现数字化管理，提高管理水平和工作效率。

综上所述，耕地后备资源的开发利用是一项系统工程，是一项造福于人民群众和社会的民心工程，是一项保证经济、社会、人口、资源、环境协调发展的可持续工程。一定要认真分析研究山东省土地资源的供需矛盾和保护战略，反复论证耕地后备资源开发利用的时序和策略，研究制定耕地后备资源开发的目标任务，找到一条适合中国特色的开发利用的道路，保证山东省经济社会和生态环境的协调发展。

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