城市更新不能大拆大建、由开发转向经营，房企何去何从？

住建部：严控城市更新大拆大建，停止过度房地产化开发~

8月10日，住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。
住建部表示，实施城市更新行动是国家"十四五"规划纲要明确的重大工程项目。实施城市更新行动，要顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，坚持"留改拆"并举、以保留利用提升为主，严管大拆大建，加强修缮改造，注重提升功能，增强城市活力。
 严格控制大规模拆除，确保住房租赁市场供需平稳
对此，《征求意见稿》提出，坚持划定底线，防止城市更新变形走样。
一是，严格控制大规模拆除。原则上老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，提倡分类审慎处置既有建筑。
二是，严格控制大规模增建。严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度，原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2。在确保安全的前提下，允许适当增加建筑面积用于住房成套化改造、建设保障性租赁住房、完善公共服务设施和基础设施等。
三是，严格控制大规模搬迁。不大规模、强制性搬迁居民，要尊重居民安置意愿，鼓励以就地安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。
四是，确保住房租赁市场供需平稳。不大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区，导致住房租赁市场供需失衡，加剧新市民、低收入困难群众租房困难。鼓励稳步实施城中村改造，完善公共服务和基础设施，改善公共环境，消除安全隐患，同步做好中低价位、中小户型长期租赁住房建设，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，住房租金年度涨幅不超过5%。
易居研究院智库中心研究总监严跃进对中房网表示，过去一些城市在城市更新中出现了激进和急功近利的做法，类似做法显然违背了城市更新的规律，也引起了很多问题，包括导致租房房源不足和租金上涨等现象。所以“限拆令”的提出，比较务实，具有非常好的导向。
广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉指出，城市告别大拆大建本质上，也是告别房地产依赖，夯实“房住不炒”。告别大拆大建后，因拆迁导致的被动住房需求爆发、炒作“规划概念”等引发房价租金上涨的因素，也就不存在了。
不沿用过度房地产化的开发建设方式
《征求意见稿》指出，要坚持应留尽留，全力保持城市记忆。保留利用既有建筑，保持老城格局尺度，延续城市特色风貌。要坚持量力而行，稳妥推进改造提升。加强统筹谋划，探索可持续更新模式。加快补足功能短板，提高城市安全韧性。
要探索适用于存量更新的规划、土地、财政、金融等政策，完善审批流程和标准规范，拓宽融资渠道，防范债务风险。
不沿用过度房地产化的开发建设方式，片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式，政府注重协调各类存量资源，加大财政支持力度，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造。
住建部在《征求意见稿》中要求，各地要不断加强实践总结，不断完善制度机制政策，试点探索推进城市更新，加强对各市（县）工作的监督指导，督促对正在建设和已批待建的城市更新项目进行再评估，重新完善城市更新试点工作方案，对涉及推倒重来、大拆大建的要彻底整改。住建部将定期对城市更新行动情况进行调研指导，及时研究协调解决难点问题，积极推动出台相关政策，推动实施城市更新行动。
严跃进认为，此次政策具有非常好的示范效应。从实际过程看，各地都在城市更新方面有各类任务和指标，也会积极开展相关工作。可能中间出现部分偏差，此次政策明确后，全国各地城市更新的具体操作会有所转变。尤其是大拆大建的模式会得到纠正。相应的，如何进行小规模、渐进式的有机更新，成为后续关注的重点，这也是相关房企和投资者等所需要关注的重点内容。

华夏时报记者 刘诗萌 北京报道

从山西大同“造城”到云南昆明“旧改”，近年来在城市更新改造过程中，一些以大拆大建、过度房地产式开发为主要模式的行动总是伴随着不小的争议。而今，这种现象有望成为历史。
8月10日，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》（下称“意见稿”），要求严格控制大规模拆除、增建和搬迁，确保住房租赁市场供需平稳。意见稿强调不应沿用过度房地产化的开发建设方式，片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益，而是要探索可持续的更新模式。
“这一政策实际上提出了‘限拆令’的概念。”易居研究院智库中心研究总监严跃进对《华夏时报》记者表示，过去一些城市在城市更新中出现了激进和急功近利的做法，显然违背了城市更新的规律，也引起了很多问题，包括导致租房房源不足和租金上涨等现象。所以“限拆令”的提出比较务实，具有非常好的导向。
限拆20%，不大规模拆迁城中村
《意见稿》要求，坚持划定底线，防止城市更新变形走样。除违法建筑和被鉴定为危房的以外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%；严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度，原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2；鼓励以就地安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。
也就是说，对于老城区内的建筑，无论是拆除还是新建的比例都受到了严格的限制。严跃进认为，这一政策出台后，全国各地城市更新的具体操作会有所转变，尤其是大拆大建的模式会得到纠正。
此外《意见稿》还专门提到，要确保住房租赁市场供需平稳，不大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，住房租金年度涨幅不超过5%。
当前在全国各大城市中，以拆除重建城中村为主的城市更新主要在深圳，这其中有一定的特殊性。由于历史因素，深圳建成区的城中村名义上是国有土地，实际却是由村集体和个人占有的，不能进入正规市场流通，向新市民出租成为这类房源最好的收益途径。
也是因此，深圳的城中村改造事实上造成了大批租金低廉的租房房源短时间内骤然消失。例如，2019年深圳最大的城中村之一白石洲村启动更新计划后开始清退租户，同一时间约8万租客受到影响。他们在城中村合租时租金只需每月800元左右，但随着多个城中村相继改造，在这座平均租金2000元/月以上的一线城市已经很难再找到性价比如此之高的住所。
从房地产化到城市经营
更值得注意的是，《意见稿》明确要求不应继续沿用过度房地产化的开发建设方式，而房地产化导向正是近年来各地推进旧城改造、城市更新过程中采用较多的模式，也造成了许多负面影响。
例如2008年云南昆明城中村的“旧改”， 一个月时间就把336个城中村纳入了改造范围，截止2015年批准建筑面积高达9618.19万平方米，短时间推向市场的商品房面积相当于昆明主城区十年商品房的建筑总面积。为了实现征地拆迁建设成本的平衡，只能采取大幅提高容积率的办法，有些村庄的容积率甚至达到7.0-8.0，破坏了整个城市的天际线。
又如，2019年住房和城乡建设部和国家文物局组织在国家历史文化名城和中国历史文化名镇名村保护工作评估检查中发现，山东聊城、山西大同、河南洛阳存在在古城内大拆大建的问题。而上述三座城市在改造中都或多或少存在采取了大规模兴建房地产项目的办法来平衡收支，甚至获得利润。
中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊指出，长期以来城市建设可以说对“土地财政”的依赖性是很大的。从2013年到2018年全国的土地出让收入累计高达28万亿元，扣除成本性支出以后土地出让收益是5.4万亿元，土地出让支出用于农业农村资金仅占土地出让收益的34.4%，用在城市建设的比例则要高得多。
中国人民大学国家发展与战略研究院城市更新研究中心主任秦虹指出，城市更新必须要抛弃房地产开发的思维，要从过去的土地红利转变到效率红利，拆除重建的比例要尽量减少，容积率的增加也应该是有限的，为未来可持续的更新留下空间。
记者注意到，最近两年多个省市先后发布了新建高层建筑“限高令”，对容积率作出严格要求，多数不得超过4。而2021年初住建部等十五部门还印发了《关于加强县城绿色低碳建设的意见》，要求县城新建住宅6层及以下住宅建筑面积占比应不低于70%，最高不超过18层。
《意见稿》提出，鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式。

21天前还在征求意见的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（简称《通知》），8月31日正式落地。《通知》与征求意见稿并无明显变化，严控大规模拆除、大规模增建，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，并且给出两个指标，原则上最多拆20%、拆建比不应大于2。

业内人士认为，这是划出城市更新的底线，确定了未来城市更新的主基调。推动由过去的单一“开发方式”转向“经营模式”的转变，避免重走城市粗放开发建设的老路。

城市更新一直是房企的赛道，不仅是土地来源之一，也是房企的利润增长点。那么，在实施城市更新行动中防止大拆大建的政策对于房企有着怎样的影响？在城市更新模式发生转变的情况下，房企又将何去何从？

城市更新最多拆20%

实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是国家“十四五”规划《纲要》明确的重大工程项目。

不过，在各地实施城市更新行动中，出现的大拆大建行为引发了新的城市问题。

8月31日，在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，住房和城乡建设部副部长黄艳表示，各地实施城市更新行动的积极性非常高，但一些地方也出现了有悖初衷的苗头，比如开始大规模拆除旧城旧区等。为了贯彻落实党中央决策部署，防止各地重走城市粗放开发建设老路，住建部在研究论证的基础上起草了《通知》，这个文件近期在媒体上广泛征求社会各界意见，得到了各方面认可和支持。这个《通知》今天（8月31日）正式印发实施。

《通知》强调严格控制大规模拆除。除了违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。

同时，《通知》要求严格控制大规模增建。除了增建必要的公共服务设施外，不大规模新增老城区建设规模，不突破原有密度强度，不增加资源环境承载压力，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。

此外，《通知》要求应留尽留，全力保留城市记忆，比如保留利用既有建筑。同时要保持老城格局尺度。不破坏老城区传统格局和街巷肌理。

在易居研究院智库中心研究总监严跃进看来，这是明确了城市更新的底线。控制大规模拆除，也是在规范企业参与城市更新的行为，至少今后乱拆的行为将面临约束。而控制大规模增建，也将对房企开发形成约束，并和大规模拆除形成呼应，没有大建的空间，也就抑制房企大拆的冲动。

值得关注的是，《通知》强调不短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区，防止出现住房租赁市场供需失衡加剧新市民、低收入困难群众租房困难。要确保住房租赁市场供需平稳，城市住房租金年度涨幅不超过5%。

“城市更新是转变城市开发建设方式的重要抓手”

而在探索可持续更新模式上，《通知》要求不沿用过度房地产化的开发建设方式，不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。

“经过高速的城镇化发展，我国城镇化水平已超60%，步入城镇化的中后期。在新的城市发展阶段，面临着很多新问题和新形势。”黄艳表示，实施城市更新行动，是要由过去大规模增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重的阶段。而城市更新的内涵是要推动城市结构优化、功能完善以及品质提升，是转变城市开发建设方式的一个重要抓手。

“城市更新的工作刚刚起步，仍在探索过程中。下一步，我们将推进城市更新试点，探索城市更新的方法路径，推出一批示范项目，积极、妥善、有序地实施城市更新行动。”黄艳如是说。

对此，中指研究院调查事业部运营总监吴建钦认为，《通知》在各地密集出台调控政策之际适时从全国层面划出城市更新重要底线，确定了未来城市更新的主基调。其核心目的就是要推动由过去的单一“开发方式”转向“经营模式”。

在吴建钦看来，《通知》将有效避免重走城市粗放开发建设老路，对保留特定时代建筑、保持老城格局、延续城市特色风貌起到重要作用，体现了城市内涵发展、高质量发展的核心要义。

“未来将优化和完善城市更新的规划和行动。”贝壳研究院高级分析师黄卉表示，“各地需要完善城市更新顶层规划。升级后的城市更新模式，以城市居民的真正需求为导向，逐步完善城市功能，提升城市人居环境。”

而在广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉看来，在新的城市更新模式下，未来由区域开发转向区域运营后，公共服务短板全面补上，旧区避免了衰败，住房功能配套更加齐全，存量住房供应有效提升，将会成为历史文化烙印深厚、功能复合的新区域，这也是未来住房供给侧改革的重要部分。

业内：“赚大钱快钱”向“赚小钱慢钱”转轨

值得注意的是，近年来，城市更新成为房企的新赛道，不仅是土地来源之一，也是房企利润新的增长点。比如，华润置地未来一年城市更新约130亿元货值可转化为土地储备。时代中国的土地储备中，约有50%来源于城市更新项目。

那么，在实施城市更新行动中防止大拆大建的政策落地，对房企有着怎样的影响?在近日房企举办的中期业绩发布会上，这个问题也成为热点。

其中，时代中国董事会主席、行政总裁兼执行董事岑钊雄表示，《通知》更想引导的是有序拆迁，持续进行更新，比如要求对老城区的拆除不要超过20%，老城区以外的棚户区、城中村，拆建比不宜大于2。时代中国基本上没有参与老城区的改造，所以没有影响。对于城中村改造，时代中国的拆建比基本上都在2以下。

富力地产董事长李思廉也在中期业绩发布会上回应称，根据住建部政策的解读，是不要在老城区大拆大建，广州有11个区，越秀区和荔湾区的旧改项目受到影响，一般在天河、黄埔、南沙、海珠等地所受影响很小。

在城市更新模式发生转变的情况下，房企又将何去何从？对此，吴建钦预计，各地城市更新政策将更加注重有机更新，引导企业理性参与，同时企业应以经营的理念参与城市更新。

在愿景集团城区更新事业部总经理刘楚看来，对于社会资本来说，更为紧迫的是转变发展理念，真正从“赚大钱快钱”向“赚小钱慢钱”转轨，充分发挥企业的创新优势和市场机制优势，围绕资金融通、项目策划、规划设计、建设施工、运营服务等关键环节增强自身核心能力，善于在发展新业态、新场景、新功能中打造“微利可持续”的商业模式，提供一体化推进的“全链条”和“全周期”服务。

新京报记者 袁秀丽

编辑 武新 校对 付春愔

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