如何关注农村留守学生
国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见 国发〔2016〕13号
各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
近年来,随着我国经济社会发展和工业化、城镇化进程推进,一些地方农村劳动力为改善家庭经济状况、寻求更好发展,走出家乡务工、创业,但受工作不稳定和居住、教育、照料等客观条件限制,有的选择将未成年子女留在家乡交由他人监护照料,导致大量农村留守儿童出现。农村劳动力外出务工为我国经济建设作出了积极贡献,对改善自身家庭经济状况起到了重要作用,客观上为子女的教育和成长创造了一定的物质基础和条件,但也导致部分儿童与父母长期分离,缺乏亲情关爱和有效监护,出现心理健康问题甚至极端行为,遭受意外伤害甚至不法侵害。这些问题严重影响儿童健康成长,影响社会和谐稳定,各方高度关注,社会反响强烈。进一步加强农村留守儿童关爱保护工作,为广大农村留守儿童健康成长创造更好的环境,是一项重要而紧迫的任务。现提出以下意见:
一、充分认识做好农村留守儿童关爱保护工作的重要意义
留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人。农村留守儿童问题是我国经济社会发展中的阶段性问题,是我国城乡发展不均衡、公共服务不均等、社会保障不完善等问题的深刻反映。近年来,各地区、各有关部门积极开展农村留守儿童关爱保护工作,对促进广大农村留守儿童健康成长起到了积极作用,但工作中还存在一些薄弱环节,突出表现在家庭监护缺乏监督指导、关爱服务体系不完善、救助保护机制不健全等方面,农村留守儿童关爱保护工作制度化、规范化、机制化建设亟待加强。
农村留守儿童和其他儿童一样是祖国的未来和希望,需要全社会的共同关心。做好农村留守儿童关爱保护工作,关系到未成年人健康成长,关系到家庭幸福与社会和谐,关系到全面建成小康社会大局。党中央、国务院对做好农村留守儿童关爱保护工作高度重视。加强农村留守儿童关爱保护工作、维护未成年人合法权益,是各级政府的重要职责,也是家庭和全社会的共同责任。各地区、各有关部门要充分认识加强农村留守儿童关爱保护工作的重要性和紧迫性,增强责任感和使命感,加大工作力度,采取有效措施,确保农村留守儿童得到妥善监护照料和更好关爱保护。
二、总体要求
(一)指导思想。
(二)基本原则。
(三)总体目标。家庭、政府、学校尽职尽责,社会力量积极参与的农村留守儿童关爱保护工作体系全面建立,强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等农村留守儿童救助保护机制有效运行,侵害农村留守儿童权益的事件得到有效遏制。到2020年,未成年人保护法律法规和制度体系更加健全,全社会关爱保护儿童的意识普遍增强,儿童成长环境更为改善、安全更有保障,儿童留守现象明显减少。
三、完善农村留守儿童关爱服务体系 (一)强化家庭监护主体责任。父母要依法履行对未成年子女的监护职责和抚养义务。外出务工人员要尽量携带未成年子女共同生活或父母一方留家照料,暂不具备条件的应当委托有监护能力的亲属或其他成年人代为监护,不得让不满十六周岁的儿童脱离监护单独居住生活。外出务工人员要与留守未成年子女常联系、多见面,及时了解掌握他们的生活、学习和心理状况,给予更多亲情关爱。父母或受委托监护人不履行监护职责的,村(居)民委员会、公安机关和有关部门要及时予以劝诫、制止;情节严重或造成严重后果的,公安等有关机关要依法追究其责任。
(二)落实县、乡镇人民政府和村(居)民委员会职责。县级人民政府要切实加强统筹协调和督促检查,结合本地实际制定切实可行的农村留守儿童关爱保护政策措施,认真组织开展关爱保护行动,确保关爱保护工作覆盖本行政区域内所有农村留守儿童。乡镇人民政府(街道办事处)和村(居)民委员会要加强对监护人的法治宣传、监护监督和指导,督促其履行监护责任,提高监护能力。村(居)民委员会要定期走访、全面排查,及时掌握农村留守儿童的家庭情况、监护情况、就学情况等基本信息,并向乡镇人民政府(街道办事处)报告;要为农村留守儿童通过电话、视频等方式与父母联系提供便利。乡镇人民政府(街道办事处)要建立翔实完备的农村留守儿童信息台账,一人一档案,实行动态管理、精准施策,为有关部门和社会力量参与农村留守儿童关爱保护工作提供支持;通过党员干部上门家访、驻村干部探访、专业社会工作者随访等方式,对重点对象进行核查,确保农村留守儿童得到妥善照料。县级民政部门及救助管理机构要对乡镇人民政府(街道办事处)、村(居)民委员会开展的监护监督等工作提供政策指导和技术支持。
(三)加大教育部门和学校关爱保护力度。县级人民政府要完善控辍保学部门协调机制,督促监护人送适龄儿童、少年入学并完成义务教育。教育行政部门要落实免费义务教育和教育资助政策,确保农村留守儿童不因贫困而失学;支持和指导中小学校加强心理健康教育,促进学生心理、人格积极健康发展,及早发现并纠正心理问题和不良行为;加强对农村留守儿童相对集中学校教职工的专题培训,着重提高班主任和宿舍管理人员关爱照料农村留守儿童的能力;会同公安机关指导和协助中小学校完善人防、物防、技防措施,加强校园安全管理,做好法治宣传和安全教育,帮助儿童增强防范不法侵害的意识、掌握预防意外伤害的安全常识。中小学校要对农村留守儿童受教育情况实施全程管理,利用电话、家访、家长会等方式加强与家长、受委托监护人的沟通交流,了解农村留守儿童生活情况和思想动态,帮助监护人掌握农村留守儿童学习情况,提升监护人责任意识和教育管理能力;及时了解无故旷课农村留守儿童情况,落实辍学学生登记、劝返复学和书面报告制度,劝返无效的,应书面报告县级教育行政部门和乡镇人民政府,依法采取措施劝返复学;帮助农村留守儿童通过电话、视频等方式加强与父母的情感联系和亲情交流。寄宿制学校要完善教职工值班制度,落实学生宿舍安全管理责任,丰富校园文化生活,引导寄宿学生积极参与体育、艺术、社会实践等活动,增强学校教育吸引力。
(四)发挥群团组织关爱服务优势。各级工会、共青团、妇联、残联、关工委等群团组织要发挥自身优势,积极为农村留守儿童提供假期日间照料、课后辅导、心理疏导等关爱服务。工会、共青团要广泛动员广大职工、团员青年、少先队员等开展多种形式的农村留守儿童关爱服务和互助活动。妇联要依托妇女之家、儿童之家等活动场所,为农村留守儿童和其他儿童提供关爱服务,加强对农村留守儿童父母、受委托监护人的家庭教育指导,引导他们及时关注农村留守儿童身心健康状况,加强亲情关爱。残联要组织开展农村留守残疾儿童康复等工作。关工委要组织动员广大老干部、老战士、老专家、老教师、老模范等离退休老同志,协同做好农村留守儿童的关爱与服务工作。
(五)推动社会力量积极参与。加快孵化培育社会工作专业服务机构、公益慈善类社会组织、志愿服务组织,民政等部门要通过政府购买服务等方式支持其深入城乡社区、学校和家庭,开展农村留守儿童监护指导、心理疏导、行为矫治、社会融入和家庭关系调适等专业服务。充分发挥市场机制作用,支持社会组织、爱心企业依托学校、社区综合服务设施举办农村留守儿童托管服务机构,财税部门要依法落实税费减免优惠政策。
四、建立健全农村留守儿童救助保护机制 (一)建立强制报告机制。学校、幼儿园、医疗机构、村(居)民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员,在工作中发现农村留守儿童脱离监护单独居住生活或失踪、监护人丧失监护能力或不履行监护责任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外伤害或不法侵害等情况的,应当在第一时间向公安机关报告。负有强制报告责任的单位和人员未履行报告义务的,其上级机关和有关部门要严肃追责。其他公民、社会组织积极向公安机关报告的,应及时给予表扬和奖励。
(二)完善应急处置机制。公安机关要及时受理有关报告,第一时间出警调查,有针对性地采取应急处置措施,强制报告责任人要协助公安机关做好调查和应急处置工作。属于农村留守儿童单独居住生活的,要责令其父母立即返回或确定受委托监护人,并对父母进行训诫;属于监护人丧失监护能力或不履行监护责任的,要联系农村留守儿童父母立即返回或委托其他亲属监护照料;上述两种情形联系不上农村留守儿童父母的,要就近护送至其他近亲属、村(居)民委员会或救助管理机构、福利机构临时监护照料,并协助通知农村留守儿童父母立即返回或重新确定受委托监护人。属于失踪的,要按照儿童失踪快速查找机制及时开展调查。属于遭受家庭暴力的,要依法制止,必要时通知并协助民政部门将其安置到临时庇护场所、救助管理机构或者福利机构实施保护;属于遭受其他不法侵害、意外伤害的,要依法制止侵害行为、实施保护;对于上述两种情形,要按照有关规定调查取证,协助其就医、鉴定伤情,为进一步采取干预措施、依法追究相关法律责任打下基础。公安机关要将相关情况及时通报乡镇人民政府(街道办事处)。
(三)健全评估帮扶机制。乡镇人民政府(街道办事处)接到公安机关通报后,要会同民政部门、公安机关在村(居)民委员会、中小学校、医疗机构以及亲属、社会工作专业服务机构的协助下,对农村留守儿童的安全处境、监护情况、身心健康状况等进行调查评估,有针对性地安排监护指导、医疗救治、心理疏导、行为矫治、法律服务、法律援助等专业服务。对于监护人家庭经济困难且符合有关社会救助、社会福利政策的,民政及其他社会救助部门要及时纳入保障范围。
(四)强化监护干预机制。对实施家庭暴力、虐待或遗弃农村留守儿童的父母或受委托监护人,公安机关应当给予批评教育,必要时予以治安管理处罚,情节恶劣构成犯罪的,依法立案侦查。对于监护人将农村留守儿童置于无人监管和照看状态导致其面临危险且经教育不改的,或者拒不履行监护职责六个月以上导致农村留守儿童生活无着的,或者实施家庭暴力、虐待或遗弃农村留守儿童导致其身心健康严重受损的,其近亲属、村(居)民委员会、县级民政部门等有关人员或者单位要依法向人民法院申请撤销监护人资格,另行指定监护人。
五、从源头上逐步减少儿童留守现象 (一)为农民工家庭提供更多帮扶支持。各地要大力推进农民工市民化,为其监护照料未成年子女创造更好条件。符合落户条件的要有序推进其本人及家属落户。符合住房保障条件的要纳入保障范围,通过实物配租公共租赁住房或发放租赁补贴等方式,满足其家庭的基本居住需求。不符合上述条件的,要在生活居住、日间照料、义务教育、医疗卫生等方面提供帮助。倡导用工单位、社会组织和专业社会工作者、志愿者队伍等社会力量,为其照料未成年子女提供便利条件和更多帮助。公办义务教育学校要普遍对农民工未成年子女开放,要通过政府购买服务等方式支持农民工未成年子女接受义务教育;完善和落实符合条件的农民工子女在输入地参加中考、高考政策。
(二)引导扶持农民工返乡创业就业。各地要大力发展县域经济,落实国务院关于支持农民工返乡创业就业的一系列政策措施。中西部地区要充分发挥比较优势,积极承接东部地区产业转移,加快发展地方优势特色产业,加强基本公共服务,制定和落实财政、金融等优惠扶持政策,落实定向减税和普遍性降费政策,为农民工返乡创业就业提供便利条件。人力资源社会保障等有关部门要广泛宣传农民工返乡创业就业政策,加强农村劳动力的就业创业技能培训,对有意愿就业创业的,要有针对性地推荐用工岗位信息或创业项目信息。
六、强化农村留守儿童关爱保护工作保障措施 (一)加强组织领导。各地要将农村留守儿童关爱保护工作纳入重要议事日程,建立健全政府领导,民政部门牵头,教育、公安、司法行政、卫生计生等部门和妇联、共青团等群团组织参加的农村留守儿童关爱保护工作领导机制,及时研究解决工作中的重大问题。民政部要牵头建立农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议制度,会同有关部门在2016年上半年开展一次全面的农村留守儿童摸底排查,依托现有信息系统完善农村留守儿童信息管理功能,健全信息报送机制。各级妇儿工委和农民工工作领导小组要将农村留守儿童关爱保护作为重要工作内容,统筹推进相关工作。各地民政、公安、教育等部门要强化责任意识,督促有关方面落实相关责任。要加快推动完善未成年人保护相关法律法规,进一步明确权利义务和各方职责,特别要强化家庭监护主体责任,为农村留守儿童关爱保护工作提供有力法律保障。
(二)加强能力建设。统筹各方资源,充分发挥政府、市场、社会的作用,逐步完善救助管理机构、福利机构场所设施,满足临时监护照料农村留守儿童的需要。加强农村寄宿制学校建设,促进寄宿制学校合理分布,满足农村留守儿童入学需求。利用现有公共服务设施开辟儿童活动场所,提供必要托管服务。各级财政部门要优化和调整支出结构,多渠道筹措资金,支持做好农村留守儿童关爱保护工作。各地要积极引导社会资金投入,为农村留守儿童关爱保护工作提供更加有力的支撑。各地区、各有关部门要加强农村留守儿童关爱保护工作队伍建设,配齐配强工作人员,确保事有人干、责有人负。
(三)强化激励问责。各地要建立和完善工作考核和责任追究机制,对认真履责、工作落实到位、成效明显的,要按照国家有关规定予以表扬和奖励;对工作不力、措施不实、造成严重后果的,要追究有关领导和人员责任。对贡献突出的社会组织和个人,要适当给予奖励。
(四)做好宣传引导。加强未成年人保护法律法规和政策措施宣传工作,开展形式多样的宣传教育活动,强化政府主导、全民关爱的责任意识和家庭自觉履行监护责任的法律意识。建立健全舆情监测预警和应对机制,理性引导社会舆论,及时回应社会关切,宣传报道先进典型,营造良好社会氛围。
各省(区、市)要结合本地实际,制定具体实施方案。对本意见的执行情况,国务院将适时组织专项督查。
国务院
2016年2月4日
(一)大力发展经济,缩小贫富差距,城乡差距和东西部的经济发展差距
经济是基础,科技是龙头。只有加强贫困地区的经济建设,社会建设。改善当地老百姓的工作条件和生活条件。才能真正从源头上彻底解决农村留守儿童的教育问题。只有经济条件好了,老百姓手里有钱了,才能有更好的条件教育子女。
(二)建立和完善农村留守儿童社会共育体系
动员社会共同关心、关注留守儿童成长。一是乡、村、组要做好工作。确保外出务工人员妥善安排好子女,落实好监护和教育责任,并要求外出务工期间尽可能多与子女联系。二是由共青团、妇联等组成专门机构,抽出一部分人员专门做留守儿童工作。三是政府整合社会上各种力量开展关爱留守儿童活动。如:举办“留守儿童之家”、“爱心妈妈结对”等活动。通过社会各界的关心,让留守儿童意识到他们不是孤独寂寞的,他们也有朋友,也有人关心,也有人爱护,让他们感受到社会的温暖。
(三)净化农村社会空气,减少对留守儿童不良的社会影响
社会环境对儿童的影响是潜移默化的。留守儿童由于缺乏家庭监管,更容易受社会不良风气的影响。农村缺少公共活动场所及文化设施,更没有少年宫等有利于儿童健康成长的场所。而麻将馆、电子游戏室、录像播放厅、网吧等在许多农村却有着很高的普及率。缺乏父母监管的儿童经常出入这些场所,受到不良影响。针对这一问题,许多农村开设了“社区亲情活动室”、“俱乐部”、“图书室”等有益于留守儿童身心发展的活动形式。但由于受经费、人员等限制,往往在规模、效果上不尽如人意,因此需要加大政府在这些方面的投入。另外,许多大学生志愿者与农村留守儿童结成帮扶对子以促进留守儿童健康发展的行为也是可取和有益的。
(四)加强父母和留守儿童的联系
其他监护人往往很难满足留守儿童在亲情上的需要,父母和孩子经常性的沟通往往会让孩子赶到有所信任和依赖,从而增加学习和生活的信心。架设空中桥梁,促进亲情交流。在学校建立“亲情视频聊天室”,安装“亲情电话”。要求留守学生每周与父母通一次电话和一次QQ 视频聊天,汇报学习和生活情况,征求父母意见;每月要有一次通信,全面汇报学习和家庭情况,表达心理的真实情感,对父母在外辛苦务工供自己上学表达感激。要求家长及时回信,把在外务工的真实感受和处境告诉孩子,激励孩子认真学习。消除孩子厌学情绪,振作精神努力学习。班主任建立留守学生档案,对父母务工所在地通讯地址和联系方式作以登记,做到教师与家长,学生与父母的及时沟通,切实畅通亲情渠道,有效地解决存在的问题。
(五)促进农村学前教育的发展
学龄前留守儿童已经成为农村留守儿童中不可忽视的一个群体。早期教育对一个人的发展至关重要。而在农村,学龄前留守儿童接受学前教育的机会很少,即使接受学前教育,由于师资、经费等限制,效果相对较差。因此,政府及相关教育部门加大对农村学前教育的投入,强化学前教育师资建设,优化学前教育环境,提升留守学龄前儿童入园率,无疑成为解决农村学龄前留守儿童早期教育的重要举措。
(六)加强农村留守儿童的监护以及监护人教育
加强监护人教育成为解决留守儿童监护问题的重要环节。比如建立“家长学校”、“爷爷奶奶学校”等,以期通过对监护人的教育,使其更加重视儿童的监护问题,更加理智地行使监护权,以促进留守儿童身心健康发展。
(七)关注基础教育阶段留守儿童的道德、法制及人格教育
学校不应该只是学生升学的工具,还应该成为学生道德形成与人格养成的场所。留守儿童由于缺乏家庭教育,往往更容易产生道德和人格危机,加强对这一“特殊群体”的关注,成为社会代表者的学校义不容辞的责任。政府及监护机构应该对留守儿童实施比较特殊的关注,在老师方面,考虑到留守儿童的特殊性,对留守儿童进行教育的老师必须有爱心,有极强的责任感。有些学校专门开设了相关德育课程以及“心理咨询室”,为解决留守儿童道德和人格教育问题作了有益的尝试。在留守儿童所在学校开设法制课,法制课要作为必修课,配备专门的法制课教师,不仅要搞好课堂教学,同时还要利用课余时间,对学生进行丰富多采的法制教育活动。使学生们懂得自己的权利和义务,知道什么行为是社会提倡和法律允许的,什么行为是法律禁止的,什么行为是违法的,做到知法、懂法和遵纪守法。
(八)加强寄宿制学校的建设和管理
由于有些农村留守儿童的家和学校像个比较远,寄宿制学校的建设成为解决留守儿童生活和学习问题的有效手段,但是目前寄宿制学校的建设和管理仍有待加强。政府和相关部门应加强对中西部偏远落后地区寄宿制学校建设的支持力度,不仅要有数量上的优势,而且要提升寄宿制学校的质量。此外,还应加强寄宿制学校管理,寓教于管,配备专门的生活老师,及时有效的和留守儿童进行沟通,第一时间为留守儿童解决他们生理或心理上的问题,加强与学生沟通,使留守儿童能够在寄宿制学校感到家一般的温暖。
(九)改革教育制度,促进教育公平
由于户籍制度的弊端, 使得条件较好的务工人员也不能将孩子带入城市就学。国家要相应改革高考制度,严格学籍管理,允许有城市学籍的农村儿童在当地参加高考。 并具有与当地学生相同的录取资格。农村各级政府教育主管机关要为留守儿童进入城市就读, 或返回农村就读提供方便,帮助办理或补齐各种学籍证卡。 城市要把外来民工的子女入学纳入规划的范围之中,在学校的建设布局、规模等方面进行调整,以适应越来越多的农民工大批进城的趋势,使更多的家长在外出打工的同时,能够将自己的子女带在身边,在打工的流入地就近安排他们上学。面对留守儿童教育的突出问题,只要中央政府承担更大的责任,拆除诸多制度的壁垒,彻底打破城乡“二元经济体制”,更好的引导农村富余劳动力在城乡之间有序的走动。引导社会各界共同关心留守儿童的教育问题,必将为留守儿童营造良好的成长环境,必将开创留守儿童教育的新局面为,构建社会主义新农村提供大量的人才支持。
留守儿童教育管理问题是农村基础教育落实问题,也是国家义务教育法的实施问题。我国现有与留守儿童及农民工子女教育管理的相关法律法规有《义务教育法》及其《实施细则》、《流动儿童少年就学暂行办法》、《关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见》。这些法律法规对维护儿童权益, 保障留守儿童及农民工子女的教育权益提供了依据和保障,但随着我国经济社会的发展,其中有些规定,如:《义务教育法》规定适龄儿童应在户口所在地入学,《暂行办法》规定对农民子女收借读费等, 都与社会经济发展趋势相悖, 带有明显的歧视性。党的十七大报告提出“促进义务教育均衡发展”。因此,必须从各地实际出发, 建立起留守儿童教育管理的法律援助机制, 在留守儿童维权上实现新的突破, 切实解决侵害留守儿童权利的问题。
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关爱留守儿童志愿活动应注意什么
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