如何才能做到"阳光预算"以推动公共财政建设

公共财政跟公共预算之间的关系~

　公共财政预算收入是指政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入，主要用于保障和改善民生、维持国家行政职能正常运转、保障国家安全等方面。
预算是国家财政发展到一定阶段适应加强财政管理和监督的需要而产生的。

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　　政府预算作为政府履行其职能而安排财政资金收入和支出的一揽子计划，是反映政府活动的一面“镜子”，也是公众了解政府活动，监督政府正确使用预算资金，评判政府活动的社会、经济效益的主要依据。目前，社会各界十分关注我国政府预算中存在的问题，要求加快预算改革、加强预算监督的呼声不断。

　　当前我国政府预算存在的主要问题

　　目前我国政府预算仍存在一些迫切需要进行改革和完善的地方，主要包括:

　　1、政府预算的公共性还不够。政府预算的公共性要求政府预算及其执行情况必须是公开、透明的，能够让民众了解和监督政府财政收支情况。目前，我国一些地方和部门还习惯性地把政府预算视为机密，这必然会降低公众对政府预算的了解和参与程度。政府预算的公共性更为重要的是体现在预算资金的用途上，在公共财政模式下，预算支出主要用于满足社会公共需要，提供公共产品和服务，而不是生产性和营利性的投资支出。但到目前为止，我国各级政府预算中直接用于生产性和营利性项目的支出还占有相当的比重。

　　2、目前政府预算还缺乏完整性，存在大量预算外和制度外的政府收支活动。政府预算应该涵盖政府经济活动的全过程，反映政府的全部收支计划。但目前，由于各种原因，我国还存在大量没有列入政府预算的收支活动，其中，包括预算外资金和制度外资金。据估计，我国预算外和制度外收支规模大体上与预算内收支相当，这一状况意味着我国有一半以上的政府收支游离于政府预算控制之外，根本谈不上对其进行监督和管理，这严重破坏了政府预算的完整性和统一性。大量事实已经证明，失去监督的预算外和制度外资金，往往是滋生贪污和腐败的温床。

　　3、政府预算的编制还有待改进。首先，现行预算收支科目特别是支出科目，仍带有很多计划经济的痕迹，科目的设置没能准确、全面反映政府事权和收支全貌。其次，目前我国的预算资金分配比较粗放，经费切块包干和归口管理没有具体落实到项目和单位，没有按部门预算管理的要求集中反映。第三，预算收支科目的分类标准不统一，按经济性质、支出功能、部门交叉分类的做法，导致预算收支科目体系较为混乱，逻辑关系不清楚，不便于进行统计分析，也与国际上通行的分类方法不街接，普遍存在“外行看不懂，内行看不清”的情况。另外，目前政府预算编制基本上采用基数法进行，各部门获得预算经费多少，不是取决于事业的发展，而是取决于原来的基数，基数的大小对于预算经费的多少至关重要。“基数法”带有明显的包干性质，但预算在执行中容易包而不干，一些部门和单位不得不要求追加支出，组织预算执行的部门也不得不同意，使得预算约束软化。

　　4、现行预算支出实行国库分散支付制度存在很多弊端。国库分散支付制度，是将预算确定的各个部门和单位年度支出总额，按期拨付到各部门或单位在银行开立的账户，由其自主使用。这样，预算支出的过程实际上脱离了财政监督，财政部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督，不能及时发现和制止支出过程中的违法违纪行为。同时，由于资金分散支付和储存，必然会使大量预算资金分散在各单位形成沉淀，降低资金的使用效率，也使得预算资金运行的信息反馈滞后，有关部门无法全面了解和监督整个预算资金的运转状况。

　　5、预算的严肃性不够，预算监督不力。政府预算作为立法机关审议批准的法律文件，理应具有很强的严肃性，不能随意调整和变更，所谓“买酱油的钱不能打醋”就是这个道理。但目前无论是预算的严肃性，还是预算监督，都还存在不少问题:首先，预算调整随意性大，缺乏有效的监督制约办法。其次，预算审查和批准流于形式。政府预算一般先由党委、政府“定盘子”，再由人代会审查批准，由于人代会时间短、议程多、加之政府提交人代会审查的报告过于笼统，由此导致内行人说不清，外行人听不懂，在大会审查中不可能对预算方案提出一些实质性的意见，客观上形成流于形式的程序性监督。第三，从人大常委会监督角度看，缺乏足够的力量和专业水平开展经常性的预算监督，加上预算的透明度低，社会公众、新闻舆论和纳税人对政府预算很难进行有效的监督。

　　预算的改革和完善

　　当前，我国政府预算的改革和完善，需要在许多方面下功夫:

　　l、转变观念，实行体现公共财政本质要求的“阳光预算”。实行阳光预算，就是要把政府预算的全过程置于公开、透明的阳光下，让所有的社会公众都有渠道了解和参与政府预算编制和决策过程，有机会表达自己的意见和偏好，有权利监督政府预算资金的使用。现在许多国家的政府预算报告都是免费派发给公众，议会和公众可以对政府预算安排和实施过程跟踪、问效，甚至可以要求听证。这不仅是保证政府预算支出的合理性、公共性的要求，也是杜绝以官员意志代替公众意志，防止暗箱操作和腐败的根本措施。从各个国家发展的历史看，赋予公众对政府预算的参与权和知情权，还有利于增强公众对政府的信任度，提高公众主动纳税的意愿和遵纪守法的自觉性，提高政府财政资源的动员能力。

　　2、政府预算应根据市场经济条件下政府职能的转变进行相应的调整。从“越位”的地方逐步退出，对“缺位”的地方及时补上，减少甚至是停止竞争性、营利性领域的预算支出，增加满足社会公共需要的支出，在预算支出时更多地照顾到不同地区、不同阶层的利益，让全体公众都能沐浴到“阳光预算”所带来的光辉，从政府预算支出中得到真正的实惠。

　　3、建立科学规范的预算科目体系。应结合税费关系改革和强化预算外资金管理的需要，将体现政府职能的收支纳入政府预算，通过预算收支科目予以反映，同时，结合财政支出改革，取消一部分反映政府竞争性、营利性支出的预算科目。配合预算编制方法改革的需要，细化预算收支科目，对预算收支进行科学的分类和细化。在我国，预算类级科目只有100多条，政府提交的预算报告只有几页到十几页，政府预算越粗糙，漏洞越大，结果是钱怎么花都合理，监督也没有依据。我国改革后的预算分类主要应由部门分类、功能分类、经济分类组成，预算收支科目的改革重点要克服目前预算收支分类不具体的弊病，进行细化，为科学地编制预算、强化部门预算控制和监督机制创造条件，也使政府预算对普通公众来说变得清楚、详细、好懂。

　　4、大力推行部门预算。部门预算就是一个部门一本预算。编制部门预算要求各部门按照财政部门的统一规定和标准表格，全面、系统、准确地将本部门一般预算收支情况和基金收支情况编入部门预算。也就是说，部门的所有开支都要在预算中加以反映，预算中没有列出的项目不得开支，同时要求将各种收入都要纳入预算管理。

　　5、建立预算绩效评价体系，逐步推行绩效预算。目前，以产出和效果为导向的绩效预算模式是国际上预算管理改革的趋势，政府各部门获得预算资金的多少，不是根据历史形成的基数，也不是部门人员的多少，而是部门的业绩和预算执行的效果，预算支出的绩效评价主要围绕经济性(economy)、效率性(efficiency)和效果性(effectiveness)即所谓的3E原则来进行。用绩效预算法代替目前我国的基数预算法，可以对政府部门指定的计划目标的执行情况和取得的成绩和效果进行考核，确定政府部门预算资金是否在做有效的事情、是否使用正确，并判断各部门的年度业绩以及预算编制的有效性和合理性，避免政府预算资金配置的浪费，为政府预算资金安排的优先次序提供决策依据。

　　6、建立市场经济国家普遍采用的国库集中收付制度。所谓国库集中收付制度，就是将所有的政府性财政资金全部集中到国库单一账户，并规定所有的财政支出必须由国库直接支付。为便于核算和详细反映各支出单位的预算执行情况，财政部门为各支出单位建立分类账册系统，反映国库单一账户中各部门的支出。在这种制度下，财政资金的使用，由各部门根据细化的预算自主决定，由财政部门核对后准予支出，财政资金将由国库单一账户直接拨付给商品或劳务供应商，而不必经过支出单位进行转账结算。为便于各部门小额零散支出的需要，财政部门可为预算单位设立当日清算的流动账户。在实际支付之前，所有的资金都集中在国库，财政部门可以统一调度。

　　7、完善预算编制、执行和制衡机制，加强预算监督。表面上，我国目前对财政预算实行监督的机构很多，立法机关、司法机关、行政机关等等都参与预算监督，但是职责分工不明、专业水平不高，难以形成合力和有效监督。可以考虑适当增加预算编制时间，使政府预算编制更加细化、科学，强化政府预算的公开性和透明度，保证公众参与审议和监督政府预算的权利;加强人大预算工作委员会的专业人员和监督力量，充分发挥审计手段对政府预算的监督，可以考虑把各级审计机关划入各级人大序列，使人大对政府预算的监督走向专业化。严肃财经纪律，维护预算的权威，预算调整必须经过严格的审批制度，对重大预算决策和调整应考虑实行听证制度。（摘自《学习时报》）

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