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食品安全法律调研报告
食品是人类赖以生存的基本物质，是人们生活中最基本的必需品。每个人要生存、生活下去，就离不开食品。正是由于食品市场的巨大潜力，随着人们生活水平的不断提高，近几年我国食品加工业获得了空前的发展，使得各种新型食品层出不穷。每天只要我们打开电视，翻看报纸，都可以看到大量各式各样的食品广告。走上街头，不论是在商场、超市乃至街摊，食品都占据着市场的主要份额。而 最近一个时期，随着各行各业透明度的进一步提高，食品的质量问题也频频被媒体所暴光，这直接导致了食品行业的安全问题成为人们最普遍关心的一大主题。如今食品安全已是我国消费者的“心头大患”， 事关消费者乃至下一代的健康和安全，是目前对公共健康面临的最主要威胁之一。因此，重视食品安全已经成为衡量人民生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面。我们在看到世界性的食品安全存在问题的同时，应明白我国食品安全法律体系所存在的诸多弊端和问题，各级有关政府部门应高度重视这一问题，加强和完善我国的食品安全法律体系，这在当前尤为重要和迫切。
一、我国食品安全法律体系现状分析
（一）我国食品安全的现状
长久以来，关于种种劣质食品的报道几乎成了我们隔三岔五就能在媒体上看到的一个主要话题。比如说关于劣质奶粉、劣质面粉、劣质大米、劣质豆制品、染白粉丝、注水肉、苏丹红……等等，我们可以列出长长的一列名单。这些频频曝光的食品加工中的黑幕对消费者来说已不再陌生。各级监管部门针对于此的执法检查，也始终没有停止过，而且还会在每年的元旦、春节等重大节日前加大执法检查的力度。但令人不解的是，这么些年过去了，各级监管部门的工作不可谓不努力，但劣质食品依然层出不穷，并且威胁着人们的生命健康。
目前我国食品安全领域存在五大问题：微生物造成的食源性疾病、种植养殖方面的农药残留和兽药残留、生产经营者守法意识淡薄、食品生产新技术应用所带来的食品安全问题、环境对食品安全的影响。这些问题从而导致了我国食品生产行业的发展非常不均衡。主要表现在以下几点：
1、环境污染是造成食品安全问题的首要因素
2、农产品、禽畜产品中有毒有害物质残留量高、源头污染严重
(1)化肥、农药等对人体有害物质残留于农产品中。
(2)抗生素、激素和其他有害物质残留于禽、畜、水产品体内。
3、病原微生物引起的食源性疾病严重影响食品安全
4、制造食品的过程中使用不合格原料及应用新原料、新工艺，添加有毒物质带来的食品安全问题
（二）我国食品安全法律体系现状
食品安全是指与人民生命健康安全密切相关的食品的安全控制措施和手段。食品安全与人类的生产生活密切相关，它关系到人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济健康发展和社会的和谐稳定，因此说它是一个庞大的体系，整个体系运行涉及企业的食品加工、生产销售、进出口、卫生监管、国家干预等各环节，同时也代表了一个国家的经济实力和对人民生命健康的重视程度。而食品安全法律体系是指有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成的有机体系。从我国食品安全的法律现状来看，由《食品卫生法》为主导，《食品卫生行政处罚法》、《食品卫生监督程序》等数部有关食品安全的法律以及诸如《消费者权益保护法》、《传染病防治法》、《中华人民共和国刑法》等法律中有关食品安全的相关规定构成的法律形态，是我国食品安全法律体系框架的现实，为全面提高我国的食品安全水平发挥了重要作用。
我们在执法过程中，会使许多有害物资蒙混过关，给为非作歹者留下作恶空间。在工业化程度提高、生活节奏加快、加工食品越来越成为人体主营养素来源的同时，我国的食品标准，总体水平偏低，部分标准之间存在交叉、矛盾，重要标准短缺，标准的前期研究薄弱、实施状况较差，甚至强制性标准都得不到有效执行。
现行的食品安全法律体系不够完整，存在有一定的缺陷，主要有以下几点：
1、消费者的权益无法得到充分保证
相对于生产商和销售商而言，消费者处于弱势，他们几乎无法预见到食品潜在损害发生的可能性和范围，更无权处罚生产商或销售商。目前，我国有《产品质量法》和《消费者权益保护法》等法律法规来规范管理生产商和销售商的行为。但是，这些法律法规有时不能很好地保证消费者的权益，比如2005年的苏丹红事件，遵从消费者权益诉讼案“举证责任倒置”的原则，消费者只有举证出因食用涉“红”产品导致其人身受到了相应的损害，才能得到赔偿。但是，消费者很难举出因食用涉“红”产品而产生的具体人身损害，因为每个人日常食物的品种相当复杂。无法举证损害事实，法院也就很难支持消费者的诉求。
又如《食品卫生法》规定，对造成食品中毒后果的，应追究相应的刑事责任和民事赔偿责任。但很多不合格食品不是食用后马上就有中毒现象，而在更多的情况下是长期食用才显现危害，这时再去追究造假者的责任，有可能为时已晚，最终造成追讨无门。目前中国法律规定只对实际损失进行赔偿，缺乏单独的惩罚性赔偿制度。也就是在确定具体赔偿数额时，仍是按照被害人的实际损失，包括物质损失和精神损失来计算的，这种损害赔偿制度并不能真正补偿受害方的全部损失。
2、存在“真空”和“交叉”地带
根据调查，部级以上机关所颁布的有关食品安全方面的法律法规规章，包括已失效的规定在内共计800多篇，涉及的政府部门包括已撤销合并的近30个。总体上，食品安全管理方面政出多门，导致有的方面管理依据相互矛盾或者监管职能交叉，而另外一些方面却是监管的真空。食品安全领域存在的诸多问题，使政府监管方面也存在不少制约因素，不能完全监管到位，法律法规的不配套，是食品安全执法的首要障碍。部门职能交叉、职责不清则削弱了执法的力度；对于一些效益好的食品企业，多个监管部门重复管理，增加了企业负担；而对群众反映的食品安全难点问题，很多部门又互相推诿。部分场所执法受行政干预过多；一些地方对开发区、旅游区等特殊场所出台“保护”政策，限制执法人员执法；监管队伍严重不足、经费短缺也是执法不能完全到位的重要原因。同时，在与其他非食品安全专项法律，如《行政处罚法》、《刑法》等法律的衔接上也不统一，甚至违背其原则，弱化了法律的惩处力度，导致违法现象屡禁不止。在法律法规方面还存在着一些盲区，比如仍没有针对批发市场的法规。由于生产过于分散，如果完全靠从生产环节抓食品安全管理，漏洞太多。
3、企业违法后付出的代价较低
低廉的违法成本是一些食品安全事件出现的一个重要原因。这和现行的处罚机制有关。一直以来，我们对制假贩假者的处罚较轻，做一次假，能抵得上罚多次的钱，制假者付出的风险成本很小。以食品安全法律体系的核心《食品卫生法》为例，对违反该食品安全法的规定，在食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正，给予警告，可以处以五千元以下的罚款；拒不改正或者有其他严重情节的，吊销卫生许可证。然而根据该法，卫生执法部门在执法过程中对非法所得的认定缺乏手段，那些大量存在的地下食品加工黑窝点，生产成本极低，即便按违法所得的标准进行处罚，也根本起不到惩罚作用。“情节严重的”，才会被“吊销卫生许可证”，可那些卫生状况极差的黑户食品生产企业，往往就无证可吊，对他们的管理，只能是以罚代管了。就目前对食品安全的相关责任人的处理和处罚来看，往往是只要不造成恶劣影响甚至酿出命案，相关责任人的刑事责任就很难得到追究。
现行的关于食品安全的法律体系存在的缺陷不只以上这些，在这里笔者只从一些侧面进行举例探讨，不可能详述所有。但通过这些我们已经可以看到，我国的《食品卫生法》有必要根据新出现的问题加以完善和强化，以有效制止和打击食品生产和流通过程中的有损食品安全的行为，保障人民的生命和健康不受侵害。
二、我国食品安全法制化工作有待加强
改革开放以来，我国食品安全法制建设取得了一定的成绩，初步奠定了我国食品安全保障的基本框架。但是，我国食品安全的法制建设也存在着时代发展遗留的缺陷：重权力，轻权利；重程序，轻实体；重局部，轻全局；重职权，轻责任；重处罚，轻促进。随着我国从传统社会向现代社会转变，从封闭社会向开放社会转变，从人治社会向法治社会转变，我国的食品安全法制建设已进入了新的变革时代。但是从我国食品安全法律体系的现状来看，我国食品安全的法制化管理与国际水平还有不小的差距，我国食品法律体系的框架结构仍有待进一步的科学化、合理化。
在我国食品安全范畴局限性很强，食品卫生管理取代了食品安全管理，对于“食品初级生产过程中安全操作生产对食品安全性和适宜性的影响”重视不够。由于我国在食品安全管理中，没有把食品安全建立在全部食品产业链基础上，因此造成了食品安全法律体系的广度不够；具体标准和法规的制定上也不够协调和系统。
食品工业是我国支柱性产业，食品质量安全水平的高低直接影响到我国食品的国际竞争力。一个既符合我国国情又与国际接轨的食品安全法律体系，可为企业提供一套完整有效、科学合理的安全生产和监控管理技术标准，并强化食品从业者的自主意识，引导和规范企业行为。因此建立一个合理，有效的食品安全法律体系将是我国食品安全法制化工作急需加强的重点。
三、构建相对独立的法律体系是食品安全的一个发展趋势
（一）发达国家食品安全法律体系概述
食品安全的法律体系的建设是我国保证食品安全、提高生活质量的需要，也是我国在国际贸易中实施我国环境战略的需要。研究、借鉴其他国家的经验和教训，有利于我国食品安全法律体系和产业政策的完善以及与国际市场的接轨。
1、美国食品安全法律体系。美国是一个非常重视食品安全的国家，有关食品安全的法律法规也是非常多的，例如《联邦食品、药物和化妆品法》、《食品质量保护法》和《公共卫生服务法》等。这些法律法规覆盖了所有食品和相关产品，制定了非常具体的标准以及监管程序。若是食品不符合安全标准，就不允许其上市销售。同时其从事食品生产、加工与销售的企业，也不存在什么无照企业或者家庭作坊式的企业，因此掺假现象也极少。
2、欧盟食品安全法律体系。欧盟历来十分关注食品安全，经过近年来不断的改进立法和开展相关的行动，对食品安全条例进行了大量修订和更新。例如：食品卫生条例，动物源性食品特殊卫生条例，动物源性产品官方监管组织条例等等，表明了欧盟是在构建食品安全的战略性框架，并进一步提高完善在食品安全方面的法规，提供统一管理标准；建立独立的科学咨询体系，加强风险分析力度；加强法律监管措施，保证法律实施效果；增加食品与饲料质量安全信息的透明度，保护消费者权益。因此经过多年的发展，欧盟形成了比较严谨的食品安全法律体系。
3、日本食品安全法律体系。日本是一个法律比较健全的社会，拥有较完备的食品安全法。日本从所发生的安全事故中吸取教训，不断完善其食品安全法律体系，日本政府先后对《食品卫生法》进行了10多次修改。制定并实施《食品安全基本法》，强调了食品安全事故之后的风险管理和食品安全对健康影响的预测能力；成立 “食品安全委员会”，拥有向农林水产省、厚生劳动省提出建议，并对其进行监督和检查的权力。与此同时，日本政府还对违反食品安全法律法规的行为施以更加严厉的处罚措施。
另外，国外例如德国、加拿大等国也都十分重视食品安全，也都组建了自己的食品安全体系。
（二）我国在食品安全上所做的努力
1、我国在近几年来所发生的重大事件上所做的努力
（1）在2003年爆发的传染性非典型肺炎疫情中我国加强食品卫生监督工作 全面防制非典。结合非典防治，开展了餐饮业专项整治，把加强食品卫生、安全监督执法作为非典防治工作的重点措施之一；打击制售假冒伪劣食品的行为，保证紧缺物资的正常供应；全力做好非典期间重大活动的保障工作。
（2）在2004年及2005年，周边国家和我国部分省份发生了动物高致病性禽流感疫情，为有效防止禽流感对人的感染，我国加强食品卫生监督管理有关工作，提高人民群众和食品从 业人员防病意识和能力，加强对重点地区卫生监督工作的督导，把城乡结合和农村作为重点地区，重点监督经营野味的餐饮业、交通要道餐饮业和集体食堂等。同时，还加强对餐饮业的规范管理，加强与农业、林业和工商等部门的联系，及时了解禽流感疫情动态采取相应卫生监督措施，防止可疑禽畜肉类流入餐饮业。
（3）在2005年2月23日国家质检总局部署全国彻查苏丹红以来，政府采取了历史上最大规模的食品清查追缴行动，使消费者在空前关注中迅速提升了食品安全意识。从而使食品安全的重点体现在预防上。
2、加强监督监测工作，促使食品合格率提高。
为了进一步做好食品化学污染物和食源性致病菌监测工作，我国建立了食品污染物监测网点。污染物监测网点建设使我国的食品污染物监测网点进一步完善，监测能力进一步得到了增强。
3、完善食品安全危险性评估的方法和技术。
对食品添加剂、食品包装材料、食品容器以及新研制、发现和引进的新资源食品的许可要严格建立在危险性技术评估的基础上，本着尊重科学的原则修订《新资源食品卫生管理办法》。通过组建的危险性分析专家队伍及时收集、分析食品危害情况，开展危险性评估，及时发布预警。建立卫生监督技术支撑体系和执法监督体系，使其承担食品卫生、职业卫生、医疗机构和血站等监督执法任务，并对食品生产经营单位进行风险度和信誉度量化评价和分级，对高风险、低信誉的企业重点监管。
四、发展和完善我国食品安全法律体系的建议
（一）加强食品安全法律建设和法制管理。积极开展对外交流与合作，加强国外食品安全法律标准的研究、消化，借鉴发达国家经验，建立我国食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件等多层式法律体系，探索和发展既和国际接轨，又符合国情的理论、方法和体系
（二）建立新的食品安全政策支持体系、宏观调控体系和管理体制。我们可借鉴世界上一些国家的做法，针对我国国情来建立农业管理部门与食品工业管理部门合一，对农业和食品工业实行一体化管理的机构。
（三）加快食品安全信用体系建设。建立起我国食品安全信用体系的基本框架和运行机制，使我国食品安全迈上一个新台阶。在制度规范上，建立起食品安全信用的监管体制、征信制度、评价制度、披露制度、服务制度、奖惩制度等，使食品安全信用体系建设的主要方面有法可依，有章可循。
（四）推进体制改革 加强监督队伍建设
为了保证卫生监督的公正，加大食品卫生监督的力度，改革卫生监督体制，集中原来分散的卫生监督职能，撤销市、县级卫生防疫站、公共卫生监督所、劳动卫生监察所，组建新的卫生监督所，承担面向社会的综合卫生监督执法任务。
（五）做好发展规划 推动食品行业稳步发展
建立和完善食品安全法制保障体系、食品安全预警和控制体系、食品安全监管和卫生监督体系三大目标以及具体指标，同时从经费、人员、组织、管理等方面落实目标实现的保障措施，为食品卫生监督工作明确工作的重点和努力的方向。
（六）规范食品市场、经济秩序进一步深化
将整顿和规范食品市场经济秩序工作和食品药品放心工程实施工作有机地结合起来。各级卫生行政部门严格执法，对违反《食品卫生法》制售假冒伪劣食品，坑害消费者的不法生产经营者坚决查处，有力打击制售假冒伪劣食品活动，维护广大消费者的合法权益，保障广大人民群众的身体健康。
（七）加强现有法律法规的惩罚力度，依法加强权力监督，实施对食品安全的有效保护。各级人大作为地方最具权威的监督机构，依法实施法律监督和经济工作监督，是宪法赋予的职权，应充分发挥其监督作用，果断启动监督程序，依法加强监督，及时发现、纠正和撤销违法的危害食品安全的行政行为。具体方面如下：
1、处罚要狠。处罚严格首先要有法律法规的支持，相关的立法要完善，要严格。其次，要罚得很，要让那些制假售假的人一旦被查获就会倾家荡产，绝对没有机会重操旧业。加大制假售假的风险，就能从源头上堵住食品安全问题的漏洞。
2、监管要下大力气，实现监管到位。政府部门要履行好自己的职能，尽到“本分”，针对我国地方大，人口多，流动性强的具体特点，加强监管。
3、建立问责制。对地方官员的管理要严格，如果一旦出现了事故，主管部门领导、当地党政领导要负责任。另外，建立问责制也体现了政府的行政清廉，同时也是咱们老百姓的意愿。当然，要实现问责很难，但是不能因为有困难就不去做，所以要加大这方面的宣传力度。
4、加强舆论监督。媒体要敢于说话，为人民说话。对食品问题的报道，关系着国计民生，与老百姓的生活息息相关，与党中央意志相一致，这种报道并不“出格”，媒体报道时顾虑不要太多。
5、食品药品的监管由一个部门来实现。多部门管理，容易出现管理的交叉区域和“真空”区域，多部门管理总是比不上一个部门管理简单、操作性强。
综上所述，食品的健全和完善在世界各国被都当作一件战略性任务、基础性工作给予高度重视。加入WTO后，在日益增加的食品国际贸易中，加强食品安全法律体系对阻止国外低劣食品进入我国市场，防止消费者遭受健康和经济权益损害，将起到重要的技术保障作用。食品安全法律的有效实施，将使食品生产全过程标准化、规范化，保障和提升食品质量安全水平，同时发挥日益重要的作用。
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任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据市人大常委会2007、2008年工作安排，经主任会议同意组成调研组，于2007年10月9日至23日，对我市人民法院2000年以来执行工作情况开展调研。调研组由市人大常委会万向南副主任带领，组员由部分市十二届人大常委会委员和市十二届人大代表组成，邀请市中级人民法院领导陪同调研。调研组听取了市中级人民法院关于湛江市法院执行工作情况的汇报，征询市委政法委、市检察院、监察局、国土局等市、县（市、区）115个党政机关、企事业单位、社会团体和56名律师、人大代表、申请执行人对法院执行工作的意见和建议，并在2008年3月召开部分行业协会座谈会，进一步征求各界意见，深入了解情况，现将调研情况报告如下：
我市法院执行工作主要成绩
2000年以来，我市两级人民法院围绕改革、发展、稳定的大局，坚持以公正司法为目标，树立执法为民的理念，推行执行工作改革，积极探索执行工作新方式，加强执行工作管理，认真开展集中清理执行案件专项活动，执结一大批疑难案件，执行工作取得了一定成效。通过执行活动，依法保护了当事人的合法权益，维护了司法权威，为维护社会稳定、促进经济发展做出了努力。
积极推进执行工作体制改革，开展执行规范化建设。根据执行工作体制的新要求，2003年初，我市人民法院按照最高人民法院的要求和省人民法院的工作部署进行执行机构改革，建立起执行裁决权和执行实施权分离行使的工作机制，由不同的机构和人员分别行使执行裁决权和执行实施权，防止执行权力过度集中和滥用，促进执行公正；建立起法院执行工作统一管理、统一指挥、统一协调的领导和管理机制，理顺了上下级法院之间的机构衔接和工作关系，初步形成了本地执行和委托执行并行的执行工作新格局；建立起指定执行、提级执行、交叉执行、联合执行的制度。
针对执行工作存在的问题，明确提出规范执行管理，先后编撰并下发了《执行改革与规范》等三本执行规范性文书，多次召开全市法院规范执行工作会议，通过狠抓执行工作规范化建设，总结经验，督促落实，提高了执行工作绩效。
针对执行工作中评估拍卖存在的问题，推行委托评估拍卖工作的改革，实行对委托评估拍卖工作的归口管理，对财产评估、审计、拍卖一律归口一个部门办理，委托事项一律实行以摇珠选定委托机构，对确保执行权的廉洁高效行使起到了积极的作用。
采取多种执行措施，加大执行工作力度。“执行难”问题一直是社会反映强烈的热点问题，也是法院工作的难点。我市法院在党委的领导下和各方面的支持配合下，采取各种有力措施，依法执结了一批“老大难”案件。一是加强对执行工作的领导，成立以院长为首的执行工作领导小组，指导开展 “执行竞赛”、执行款物的清理等专项活动，全面清理积存案件。二是加大执行力度，为了解决超期执行问题，强化了案件流程管理，加快了各个办案环节的运作速度；为了排除地方保护主义的干扰，通过实行提级执行、交叉执行、指定执行，使一批久拖不结的案件得到了解决。三是积极探索有效的执行方法，针对当前执行案件量大和被执行人难找、执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动等困难，加大强制执行力度，通过在新闻媒体公布“老赖”名单、对赖债者限制高消费等措施，督促被执行人依法履行生效判决。四是强调文明执行，重视执行工作的社会效果，加强执行调解工作，努力形成重视调解的良好工作氛围，执行过程中多与当事人沟通，做好被执行人的思想工作，促使当事人主动履行义务或自愿达成和解协议，努力化解社会矛盾，营造和谐执法环境。
加强队伍建设和管理，提高执行干警素质。针对执行队伍人员素质偏低和存在的纪律作风等问题，我市法院利用机构改革之机，优化队伍结构，积极开展执行队伍教育整顿，加强执行队伍的建设。几年来，先后组织进行了执行队伍教育整顿、开展作风建设年活动等一系列学习教育活动，提高了执行干警的整体政治思想素质。为提高队伍业务素质，举办新出台法律、司法解释培训班，邀请法学专家对新实施法律进行讲解，部分基层法院制定每周召开一次执行工作分析会制度，由院领导和法官轮流介绍执行工作经验教训，分析案例，实行以会代训，提高执行干警的业务素质。同时，建立了执行工作监督制约机制，加强对执行队伍的监督和管理。
执行工作存在的问题和困难
一、执行队伍素质不高，执行工作基础有待夯实
——执行法官法律业务水平参差不齐。部分法院执行法官法律意识还不强，少数干警学历偏低，法律业务素质不高，办案能力不强，不能适应当前执行工作的需要。有的执行干警缺乏执行艺术，方法简单，采取措施不及时，没有准确把握时机，致使有的案件没能达到最佳执行效果。个别法院甚至还挪用、挤占执行款物，损害当事人的利益。近年来，我市先后有3名法院领导因挪用执行款项受到处分或上级法院通报批评。有的执行干警重实体执行轻程序合法的情况时有出现，未严格依法定程序执行，人为造成一些案件长期得不到执行。有的执行干警随意追加被执行人，随意处理当事人提出的执行异议，久拖不执、消极执行现象还比较突出，中止执行随意性较大。部分案件案卷记录不完整，引发不必要的争议。有的执行法官过分强调债权人的财产举证责任而忽视法院主动调查和控制财产的工作职责，该采取措施的没有及时采取。有的执行法官为追求高结案率，在未穷尽执行措施的情况下随意中止执行。还有的法院对久拖不决的“骨头案”、“钉子案”，屈服于压力或存在畏难情绪，放任不管。此外，在执行工作中还存在不规范查封、超标的查封、冻结等问题，在一些地方群众对“执行难，执行乱”的现象反映强烈，怨气较多。
——执行队伍工作作风有待改善。部分法官公正执行的意识不强，作风不端正，缺乏责任心，执行案件拖拉，效率低下，使一些完全可以执行的案件得不到执行。个别执行法官对待当事人和群众耍特权、耍态度，门难进、脸难看、话难听、事难办等不良作风仍然存在。有的法官纪律性不强，泄漏执行行动信息的情况偶有发生。有的法官利用手中权力办“人情案”、“金钱案”、“关系案”，该执行的不执行，不该执行的违法执行，损害当事人的合法权益，严重影响法院的权威和公正形象。有的法官在案件执行中未能很好沟通协调，如徐闻县南山镇政府拖欠工程款执行一案，徐闻法院在2000年11月查封拍卖六间铺面，成交价足以偿还所欠债务。此案2002年提级到市中院执行，执行法官在未处理徐闻法院拍卖财产的情况下，又裁定查封南山镇政府虾池136亩，不得转让、抵押、出租、赠与，并进行评估拍卖，在未能成交的情况下，2004年又确认徐闻法院拍卖六间铺面有效，并要求相关部门为买受人办理相关权证，导致被执行人损失严重。近年来，各级人大受理的关于审判不公的信访件明显下降，但投诉法院执行工作的信访件数量仍然较多。执行难仍然是社会各界关注的热点。
——审判环节和执行环节欠缺配合。有些执行案件因审判质量不高，审判人员审执配合意识不强，而陷入执行困境。有的案件因审判阶段的法律文书质量不高，裁判表述存在问题，给执行带来不确定的因素，导致无法或难以执行；有的案件审判与执行脱节，造成执行困难。如在立案和审判阶段采取保全措施不力，需要先予采取查封、扣押、冻结措施的没有及时采取，结果错失执行良机；有的案件虽然保全，但未依法定程序严格办理，导致被保全的财物被变卖，造成当事人损失；有的案件因审判人员对当事人持生效法律文书咨询相关问题时，给予不负责任的答复，导致本应很快得到履行的案件迟迟无法执行，引起当事人情绪过激，反复上访。
——内部监督管理有待加强。我市法院执行局都设置了执行裁决机构和执行实施机构，也制定了相应的规定和制度、办法。但是在具体落实上缺少深度和力度，未能充分发挥相互制约监督的作用。对违法执行案件的执行法官缺少惩罚机制，内部监督力的不足，对其他执行干警起不到应有的警示、监督作用。法院执行工作的内部管理，还存在薄弱环节。一是案件执行工作的透明度不高，案件在执行过程中，申请人无法及时了解执行进度，特别是在同一被执行人的多个案件中，不同申请人无从了解被执行款物的分配状况，出现了有的后申请执行的人先得以执行，而先申请执行的人后得到执行甚至得不到执行的现象，以致当事人对法院公信度产生怀疑。有的案件虽然执结，但迟迟不告知当事人，执行到位的款、物有时不能及时如数给付执行申请人。二是法院内部考核机制不够科学，上级法院片面考核高执结率，结果各法院将未执结的中止案件和不符合法律规定终结条件的案件以程序终结的方式全部统计到执行结案的总数中，以致出现令人费解的现象，一方面执行积案居高不下，群众满意率不高，另一方面各法院统计、总结的执结率却都高达80%以上。结果是法院注重表面的执结率，而忽视了执行的实际效果。三是法院内部监督机制不尽完善，如查封、扣押物品的管理监督不到位，导致相关人员财产受损的现象仍时有发生。近年来尽管法院大力加强执行队伍建设，执行法官中违法违纪现象仍较为突出，个别法官甚至走上犯罪道路，麻章区法院法官陈国华携巨款潜逃至今，造成恶劣的影响。
二、司法环境欠佳，执行工作阻力重重
——法律法规不完善，制约执行工作的开展。我国目前还没有民事强制执行法，一些关于执行的法律规定过于笼统，可操作性有限，缺少灵活性。最高人民法院司法解释出台不够及时，执行工作中出现的许多新问题无法可依，有的还存在相互抵触、冲突的现象，执行过程中难以适从；法律法规对执行机构的设置、执行人员的配置和职责以及执行救济与监督等无明确统一的规定，对被执行人、协助执行人和执行程序的一些环节可能出现的问题缺乏预见，缺少法律强制约束力。尤其是法律和司法解释对不主动履行判决甚至逃避执行的被执行人缺少必要的强制手段去打击。这是造成执行难一个重要的制度原因。
——部门规章和规范性文件与法律规定冲突，适用存在误区。执行工作中评估拍卖特别是评估拍卖国有资产等方面，受行政权制约严重。根据法律的规定，协助执行单位不能对协助执行的内容进行实体审查，但在实际执行过程中却反其道而行，要求法院按照地方规范性文件的规定对执行财产进行处理。如广东省政府文件规定，国有土地转让必须要经过地方土地交易中心进行拍卖才能办理过户手续，地方政府在执行中也要求法院将执行土地交由国土部门进行拍卖，如法院不执行该文件，法院依法拍卖的土地等财产无法过户，既影响了法律的权威也无法保护竞买人的合法权益。
——社会守法意识不强，执行工作难以开展。社会诚信体系和公开市场体系未充分建立，债务人资产状况不透明，执行调查难，拒不履行债务行为未受到社会不利评价，更未受到社会约束，仅靠法院孤军奋战，执行工作难以有根本性转变。部分被执行人存在“欠债有理”、“欠债有利”的思想，对其所欠债务能拖则拖、能赖就赖，信用度缺失。部分被执行人有能力履行裁判但恶意逃避债务，采取各种手段，想方设法转移、隐匿、分散财产或远走他乡，长期外出避债，下落不明，法院既找不到被执行人也难以发现可供执行财产，即使想采取强制措施亦无法实施，大大增加了执行的难度。对抗法律苗头上升。部分被执行人公然藐视法律的裁判，对抗法院的强制执行，谩骂、围攻、殴打执行法官，甚至唆使、煽动不明真相的群众集体上访，蓄意制造事端对抗法律的实施，暴力抗法事件偶有发生。社会上相当部分群众对对抗执行的行为既不制止也不谴责，在一定程度上持纵容态度，使被执行人对抗法律的行为存在社会基础，被执行人更有恃无恐，造成执行工作难以进行。如徐闻县人民法院执行李某一案，对长期外出的被执行人李某采取强制措施带回曲界法庭，被执行人的亲人不仅对执行干警进行围攻、殴打，致使被执行人逃脱，还纠集多人冲击曲界法庭，打烂办公桌、警容镜等办公品，砸烂曲界法庭的牌子，某法官在曲界执行公务时，一个月内三次被围攻殴打致伤，社会影响恶劣。尤其是涉及行政事业单位、国企破产、交通事故赔偿、刑事附带民事赔偿等方面，执行难度较大。 2000年到2007年9月，在市中院执行案件当中，涉及行政事业单位为被执行人的案件共108宗，仅执结27宗，执结率只有25%，涉及国有企业为被执行人的案件共692宗，仅执结115宗，执结率为16.6%，涉及刑事附带民事执行案件181宗，仅执结7宗，执结率为3.9%，其中相当部分案件是以中止执行结案，并不是真正做到案结事了。在申请人无法实现自己的债权的时候，往往采取各种方法缠访、闹访，对政府、法院施加压力，执行工作局面非常被动。
——保护主义衍生，阻碍了执行工作的开展。部分有具体协助义务的单位如国土、银行等，以规范性文件甚至内部文件对抗法律，有的干脆阻挠法院执行，以各种借口刁难执行法官，甚至向被执行人通风报信。如在市中院执行雷州市客路镇政府拖欠工程款一案中，市中院在划扣被执行人存在农业银行的存款时，银行工作人员采取拖延和通风报信的办法，导致款项未能执行到位，执行法官也被围攻。赤坎区法院在执行赤坎区工商局拖欠社保费案件中，七宗案件的执行标的加起来仅数千元，但该单位从2000年判决生效至今，在赤坎区政法委、人大督办下，仍不自觉履行。地方保护衍生。在执行法律法规不健全的情况下，衍生了地方保护主义、个人特权等现象，直接影响执行工作的正常开展。一些政府和部门领导法制观念淡薄，为了地方和部门的利益无视法律的权威和尊严，滥用权力，以权代法，违法干预执行。一些部门有法不依，以种种借口刁难执行。一些政府和部门领导，把执行工作看成仅是法院的事，对协助执行和配合查询未尽法律义务，致使一些案件久拖难结。许多被执行人公然藐视法律，拒不执行生效裁判，借助本土地缘、人缘优势，编织保护伞，千方百计达到逃避执行的目的。
三、法院经费严重不足，影响执行工作顺利开展
我市两级法院经费保障水平普遍较低，基础设施，执行物资装备等相对落后，个别法院办公设备严重不足，直接影响到法院正常办公，如徐闻县法院和坡头区法院执行局仅有一台电脑。部分县（市、区）法院由于经费紧张，需要异地执行的案件执行经费难以保障，执行干警的出差费用常常得不到报销，不少案件不得不委托异地法院执行，效果差强人意。部分法院执行局车辆残旧，维修难度大、费用高，安全隐患多，如徐闻县法院执行局，全局三辆警车有两辆已过报废期多年，由于经费紧张无钱维修，只能凑合使用。部分法院执行局的车辆没钱加油，执行时要申请执行人出钱加油，申请执行人意见较大。有的法院执行局甚至因为无钱支付油费而被加油站拒绝加油。如坡头区个别加油站曾一度公开挂出牌子，拒绝坡头区法院的车辆加油。部分基层法院长期拖欠大笔款项，被告上法庭，有的还多次被媒体曝光，社会反映强烈，不仅影响了执行工作的顺利开展，影响了法官办案的积极性，也严重影响人民法院的司法权威和社会公信力。
破解执行难的几点建议
一、强化组织领导，建立综合治理机制。加强市委对法院执行工作的领导，是破解执行难的根本保证，对执行工作进行综合治理，是根治执行难的有效途径。为此，一是建议成立由市委相关领导任组长，市委政法委、市中级人民法院、市人民检察院、市监察局、市公安局、市司法局以及其他相关部门负责人为成员的执行工作领导小组，加强对人民法院执行工作的组织领导，建立起统一管理、统一协调、高效运行的执行工作新机制，有效抵制地方保护主义，切实增强解决执行难问题的工作力度。二是根据中央政法委［2005］52号文件精神，建议市综治办将法院执行工作纳入社会治安综合治理年度目标考核范围，对各乡镇（街道）、市直机关、企事业单位、村（社区）履行协助法院执行义务的情况实行综合考评考核，同时探索建立基层协助执行工作网络，配合人民法院做好执行工作。三是建立诫勉谈话和处理机制。对拒不履行法院判决的党员、干部，建议由市纪委、监察局进行诫勉谈话，对仍不履行法定义务的，要给予必要的党纪、政纪处分。四是根据上级文件精神，建议市、县（市、区）两级政法委对重点执行案件实行挂牌督办，支持法院加大办案力度，排除阻力和干扰。
二、加强法制宣传，营造良好社会氛围。全市两级法院要进一步宣传中央11号文件和中央政法委52号文件精神，要充分认识到做好执行工作是贯彻落实依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略的重要组成部分，是事关维护法律权威和国家法制尊严，事关党的执政能力建设的大事，也是执政为民、公正司法的体现。以“五五”普法为契机，大力宣传有关执行工作的法律、法规，将自觉履行生效裁判作为当前普法教育的其中一项内容，加深广大群众对法院执行工作的认识，消除社会上对法院执行工作的误解。努力提高全体公民尤其是领导干部、行政执法人员、企业法定代表人、金融机构工作人员的法律素质。要通过宣传，提高当事人履行法律文书的自觉性和风险防范意识，使更多人理解和支持执行工作，树立自觉执行和协助执行生效法律文书的良好社会氛围，营造宽松的执行环境。
三、主动沟通协调，共建执行威慑联动机制。法院要主动加强与国土、房管、银行等政府职能部门、金融机构的沟通联系，化解分歧，消除抵触情绪，就如何协助法院执行工作形成书面文件规定，减少法院和有关协助执行部门的摩擦。协助义务部门在法院开展执行工作的调查、处置执行财产时要积极予以协助和配合，不能以内部文件和内部规章作为借口，拒绝甚至阻挠法院的执行工作，切实提高执行工作效率。法院要将拒不执行生效判决的赖债人员信息与其他职能部门如国土、工商、出入境管理、房产、银行进行共享，与其建立执行威慑联动机制，对恶意逃避债务、拒不履行生效裁判的被执行人进行联网公告，使其不得办理房地产过户手续，不能在银行贷款，不能进行企业和个人公司注册登记，不得进行高消费，不得出境，可考虑建立联网信息防止被执行人转移、隐匿财产，提高被执行人逃避执行的成本和代价，提高执行的威慑力，提高生效裁判文书的自动履行率。
积极争取党委、人大、政府对执行工作的领导、监督和支持，主动向党委、人大汇报执行工作情况，对于涉及群体性案件以及涉及社会稳定等重大、疑难、阻力大、干扰多的执行案件，在执行前向党委、人大请示报告，争取支持和协助，合力破解“执行难”的同时尽量避免矛盾激化，维护社会稳定和经济发展。
四、多策并举，加大执行工作力度。新民事诉讼法已颁布实施，新法中有不少强化执行工作的刚性规定，要认真学习，深刻领会，用好用足现有法律法规和司法解释，在此基础上，一要广开思路，积极探索，不断创新执行方式和方法。根据执行案件的具体情况，灵活运用执行措施，以说服教育被执行人主动履行义务为主，以强制措施为辅，尽量促使被执行人与申请执行人达成执行和解，促使被执行人主动履行义务；对恶意逃避债务和暴力对抗执行的行为，充分运用法律赋予的强制手段，通过责令限期履行、定期申报财产，及时采取查封、扣押、冻结、搜查、划扣、拍卖等强制执行措施，维护债权人的合法权益；对有能力履行义务而拒不履行的“老赖”，通过新闻媒体对其公开曝光，督促其自觉履行义务；可参考其它法院悬赏举报赖债者财产的做法，发动社会力量调查赖债者财产情况；对妨碍和非法阻挠法院执行工作，依法予以惩处，构成犯罪的要依法追究刑事责任。建议每年组织一到两次的“执行竞赛”活动，加大力度对案件进行清理执行，维护法律的权威。二要进一步贯彻落实执行实施权与裁决权相分离的执行案件流程管理制度。加强执行工作的指导和管理，规范执行实施权行使，规范执行款和执行档案管理，提高执行工作管理水平，增强执行工作透明度。提高主动接受人大和社会各界以及案件当事人对执行工作监督的意识，减少违法执行案件的发生。完善奖惩制度，改革考核办法，激发干警的积极性。三要畅通群众寻求救济的渠道，切实做好执行信访工作。要进一步完善执行信访工作机制，重视涉法涉诉信访案件的审查，采取灵活多样、积极稳妥的措施处理好执行信访案件，对被执行人履行能力不强，申请人又属社会弱势群体的执行案件，要慎重采取中止或终结执行措施，耐心做好申请人的工作，取得理解，减少这类案件的申诉上访，维护社会大局稳定。
五、加强队伍建设，提高执行能力。要高度重视执行队伍建设，狠抓执行队伍思想和纪律作风教育，提高干警的综合能力。一是要增加执行力量，进一步优化执行人员配置，保证执行工作及时顺利的开展。二是加强执行干警的思想政治教育，深入开展学习霞山区法院林保南等先进执行法官的活动，提高对执行工作重要性的认识，牢固树立大局意识、服务意识、公正意识、效率意识，提高执行干警的自觉性、主动性和积极性，认真解决干警中存在的执行消极、作风粗糙问题；拓宽监督渠道，对当事人、案外人和社会各界反映的执行工作中存在的问题认真审查，发现执行不力和消极行为坚决纠正，发现违法违纪线索一查到底，严肃处理。三是加强执行干警的业务培训，通过开展业务学习和执行工作经验交流，切实提高执行干警的协调能力、业务水平、法律水平和执行能力，进一步提高执行工作质量和水平，减少久拖不执、久执不结的现象。四是要加强作风建设，提高处理复杂情况的能力，对待群众要热情相待，消除“四难”现象。
六、建设法治政府，有力保障执行工作。各级政府和职能部门要依法行政，自觉支持、配合法院依法开展执行工作，决不能把地方利益凌驾在法律之上，利用对人财物的管理权，给法院执行工作施加压力。
对政府和政府职能部门尤其是公安部门，事业单位尤其是学校因为欠债而成为案件被执行人的，各级政府要从维护国家信誉、政府诚信和社会稳定的高度，千方百计筹措资金偿还债务，或者制定还债计划，与债权人达成和解协议，以取信于民，切实解决执行难的历史遗留问题。
增加法院经费投入，保障执行工作的顺利开展。经费的不足和装备的落后严重制约了执行工作的开展，各级政府要增加对法院的经费投入，逐步解决法院执行经费不足问题，避免出现执行人员垫付差旅费的现象；结合实际统筹规划，安排资金逐步改善法院的办公条件，改善执行物资装备，积极推动信息化建设，扩大执行公开，增加执行工作透明度。建议市中院先行建立执行信息化网络系统，实现案件监管、内部统计、信息公开一体化。在法院内部，使上级法院能随时掌握下级法院的工作动态信息，领导能随时掌握执行干警每个案件的执行动态信息，便于管理监督。在外部，使当事人能够通过互联网或法院立案大厅设置的电子触摸屏随时查询案件信息，了解执行的过程，行使监督权利；努力提高法官的福利待遇，解决执行人员人身意外保险经费问题，保障执行工作及时、快速、有效地开展。
以上报告，请予审议。

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