浅析政府机构如何加强社会资源整合能力

如何整合政府信息资源？论述题~

所谓信息资源整合是“系统”的理念，就是强化对信息资源的全面管理。信息资源管理（英文简称IRM）是上世纪70年代末80年代初，出现的一个新的管理领域，当代称为IRM思想。它的管理理念是：取代过去单纯以信息技术进行信息管理的理念，主张对信息资源要运用技术、经济、人文的手段进行统筹规划，全面管理。其管理特征是自上而下的、集中式的、可控性的、个性化的和实时性的管理。近几年，国内信息化建设中出现了一些问题，如信息共享受阻，重复建设现象突出。尤其是在政府信息资源建设方面，自1999年启动政府上网工程后，许多地方采取的是自下而上的建设、分散性建设、投资型建设，由此产生了许多自我封闭的、条块分割的、信息隔绝的网络和信息系统，即所谓的“信息孤岛”现象，成为政府信息化建设的发展瓶颈。目前，国家提出信息资源整合就是根据IRM思想，针对当前信息资源建设的一些弊端，从实际出发采取的治理办法。针对政府信息化建设的领域即电子政务建设而言，信息资源整合是加强政府信息资源建设，规范电子政务建设的一个符合国情的重要举措，是政府必须面对的课题和任务。

　　信息资源整合是一项复杂的系统工程，它涉及技术、经济、人文等多方面的因素。信息资源的整合不能仅限于技术或物理层面的整合，应当用信息资源管理的思想指导整合的全过程。要包括对信息资源整体架构体系的整合，对信息资源管理组织体系的整合，对信息管理技术的整合，对信息资源管理环境的整合以及对信息服务内容和方式的整合，通过统筹和全面的整合，实现政府信息资源的合理配置及有效利用。

　　因此说，不能把信息资源整合问题简单看成是一个专业或技术层面的问题，而是一个综合治理的问题，应当在政府统一规划和统筹协调下组织实施。

预祝成功

各省辖市、省直管县(市)人民政府,省人民政府各部门:
　　为深入贯彻落实党的十八届三中全会精神,深化行政管理体制改革,进一步巩固党的群众路线教育实践活动成果,促进政府各部门转变职能、转变作风、形成合力、提质提效,更好地落实省委、省政府各项重大决策部署,推动我省经济社会持续健康发展,经省政府同意,现就建立重大事项部门协调联动推进机制提出如下意见,请认真贯彻落实。
　　一、总体思路
　　围绕省委、省政府决策部署的重大事项,以进一步促进“两转两提”(转变政府职能、转变工作作风,提高行政效能、提高公务员素质)、强化部门协调联动、合力推动任务落实为总要求,通过建立完善部门间信息沟通、规划统筹、联审会商、协调服务、跟踪问效五项制度,形成牵头部门负责、省直相关部门配合、根据需要商请中央直属单位或派出单位参加的权责一致、规范有序、相互协调、运行高效的重大事项部门协调联动推进机制,进一步提高政府各部门服务质量和工作效率,推动事关全省经济社会发展的重大事项顺利推进。
　　二、目标要求
　　(一)转变职能,转变作风。深入推进行政审批制度改革,进一步合并、减少、下放行政审批事项,优化审批程序,简化办事流程,切实改进工作作风,增强政府各部门的责任意识、服务意识和大局意识。
　　(二)开拓创新,提质提效。坚持真抓实干,针对重大事项推进工作中的突出矛盾和困难,创新思维方式、工作思路和工作方法,加强相关部门间的沟通衔接,进一步提升行政效能和服务质量。
　　(三)部门联动,形成合力。强化组织协调,加强省直有关部门横向联动和省、市纵向协调,在不改变部门职责权限和管理程序的前提下,形成各负其责、齐抓共管、互动有力、运转高效的重大事项推进新格局。
　　(四)健全制度,注重实效。建立健全部门协调联动各项制度,明确责任分工,细化工作任务,及时跟踪重大事项推进情况,不断积累经验,逐步建立规范、协调、高效、可考核问责的长效机制。
　　三、重大事项范围及协调内容
　　围绕省委、省政府重大决策部署的贯彻落实、重大改革的协调推进和重大工程的顺利实施,做好以下重大事项的协调联动工作:
　　(一)结构调整方面。产业结构、城乡结构、区域结构调整指导意见的起草和组织实施,重点行业发展规划的编制和实施,各项结构调整政策措施的拟订和协调落实,产业转型升级重大项目的协调推进。
　　(二)要素保障方面。围绕全省重大战略布局、重大建设项目推进,在资金、用地指标、环境容量等要素资源方面予以统筹协调平衡。
　　(三)改革开放方面。按照省委全面深化改革领导小组部署的任务,协调推进重大改革事项落实;全省重大开放战略的实施,重点改革开放区域的规划编制和实施,重大招商项目的落地、建设等。
　　(四)基础设施方面。交通、能源、水利、生态环保、信息化、城镇化等重点专项规划的编制和实施,重大建设项目前期工作和实施中遇到的压覆矿产、穿越保护区、土地征收与房屋拆迁、耕地占补平衡、安置补偿、交叉建设、跨地区建设等重大问题的协调解决等。
　　(五)民生改善方面。教育、医疗、就业、养老等重大民生工程的规划编制和实施,重点扶贫区域的规划编制和实施,社会事业专项规划的编制和实施等。
　　四、建立健全协调联动推进机制和制度体系
　　(一)健全信息沟通制度。利用信息平台等各种方式,按照决策公开、管理公开、服务公开、结果公开的要求,加强部门之间的信息沟通,提高信息利用效率,协同推进重大事项落实。
　　1.建立信息平台。进一步充实和完善省政府门户网站、电子政务外网的内容和功能。省政府各部门门户网站要加强与省政府门户网站、电子政务外网的对接,将本部门的行政服务内容、流程、条件、要求和办结时限等信息以及相关工作开展情况进行公开,建立部门间相互交流的综合信息平台。
　　2.开辟信息专栏。省政府各部门要在门户网站开辟重大事项信息专栏,定期发布本部门牵头负责的和涉及本部门(行业)的重大事项推进情况及存在问题,以及与该重大事项有关的国家政策等信息,实现信息资源共享。
　　3.加强信息交流。对涉及重大事项的不宜公开的信息和问题,省政府各部门要采取定期通报、文件抄送、走访座谈等形式,及时告知和反馈其他相关部门。
　　(二)建立规划统筹制度。根据需要制定推进重大事项的综合规划、专项规划和实施方案,充分发挥规划的统筹指导作用,协调、引导各部门将各项工作任务落到实处。
　　1.加强规划统筹。对涉及面宽的区域发展、行业发展、项目建设及布局等重大事项,牵头部门要统筹考虑,加强顶层设计,在充分与相关部门协商研究、沟通衔接的基础上制定综合规划,确定重大事项推进的目标任务、政策措施等。
　　2.加强规划衔接。对涉及多个领域的重大事项,根据具体情况,在综合规划的框架下由各相关部门制定分领域或分专题专项规划。专项规划要与综合规划相衔接,对综合规划确定的线路图、责任书、时间表等内容进行细化分解。
　　3.协同规划实施。建立规划实施保障机制,根据规划确定的工作任务,各相关部门要制定具体实施方案并精心组织实施,使各项工作任务落到实处。各部门要密切合作,共同推进规划实施,并分阶段对规划实施情况进行跟进评估、调整完善。
　　(三)建立联审会商制度。通过集中办公和召开专题会、不定期会等方式,共同协商研究重大事项,通报重大事项进展情况,分析存在的突出问题,提出解决问题的对策,督促相关部门抓紧落实。
　　1.协商研究重大事项。根据协调联动推进重大事项需要,成立由牵头部门主要负责人负责、省直相关部门有关负责人为成员的重大事项部门协调联动推进工作联席会议。对确定的重大事项,由省政府明确的牵头部门根据工作需要负责召集相关部门共同协商研究,制定印发推进工作方案,明确各部门的具体推进任务和责任人、联络员,全力推进工作开展。
　　2.集中审理重大项目。对重大事项涉及的重大项目前期工作实行联审联批制度,各审批部门同时受理、同步办理、限时办结、及时反馈,并从严控制和努力缩短评估论证、审查(预审)、用地组卷上报等环节所用时间,提高审批效率。加强审批衔接,对互为条件、涉及多个部门的审批事项,实行并联审批,相关部门要交叉办理,限时办结。建立完善全省重大项目(涉密项目除外)联审联批信息系统,强化政务公开,全面推行网上审批,实现重大项目审批进展情况公开透明、动态掌控、网上督办。
　　3.召开工作会商会议。根据实际工作需要,由牵头部门组织相关部门负责人召开部门协调联动工作会议,集中通报重大事项推进情况和已确定的协调事项进展情况,分析存在的突出困难和问题,会商研究提出解决问题的对策,形成部门协调联动工作会议纪要,印发相关部门落实;需要省政府决策的事项由牵头部门汇总后向省政府报告,保证重大事项“有人牵头、有人负责、目标清晰、职责明确、协调顺畅、便捷高效”。同时,对部门协调联动工作开展情况进行总结,积累、交流经验,促进部门协调联动长效机制不断完善。
　　(四)建立协调服务制度。强化主动服务意识,采取提前介入、现场办公、不定期协调等多种形式,加强合作联动,做好督促指导、协调服务工作,确保重大事项顺利推进。
　　1.提前介入服务。牵头部门和各责任单位要根据职责分工,对重大事项提前介入、提前指导、提前服务;围绕重大工程前期研究涉及的产业政策、建设布局、要素保障、节能环保、安全稳定等方面超前进行综合评估论证。
　　2.落实部门责任。各责任单位要强化责任落实,制定落实重大事项推进责任的具体工作计划,并按时间节点推进计划实施,确保在规定期限内完成协调事项。各部门要根据职责分工,密切跟踪重大事项进展情况,提供全程服务。对重大事项推进中遇到的突出问题,各责任单位要及时提出解决意见,抓紧帮助解决;对重大事项推进中的突发困难和问题,要按照“一事一议”的原则,由牵头部门根据实际需要即时召开相关部门负责人参加的碰头会或现场办公会,予以集中解决;对事关我省经济社会发展大局、任务重且时间紧的重大事项,由牵头部门负责建立周协调、月督查制度,合力、高效推进,确保按时完成任务。
　　3.加强上下联动。根据重大事项推进情况,实行分层、分类、分级协调负责制,加强上下协调联动,提高重大问题解决效率。对需要向国家汇报衔接的问题,实行省直有关部门对口跟踪落实责任制,争取国家支持和帮助;对需要中央直属单位或派出单位解决的问题,省直有关部门要加强对口衔接沟通,协调相关单位尽快解决;对需要交由省辖市、县(市、区)及相关部门解决的问题,省直有关部门要加强对口指导,督促尽快解决。通过上下联动,逐步形成“一级抓一级、一级带一级、层层抓落实”的协调推进工作机制。
　　(五)实行跟踪问效制度。建立督办制度,对各部门重大事项协调推进情况进行跟踪问效、督查督办,切实将各项措施任务落实到位,确保协调联动推进机制高效运行。
　　1.定期通报情况。牵头部门要加强对各部门协调联动事项办理情况的跟踪,每月对部门协调联动工作会议确定的工作任务完成情况进行通报。

转引自论文网。

政府审计和社会审计资源整合的研究.
审计资源整合是通过对现有资源科学的配置组合以及对潜在资源的充分挖掘和提升，构建出新的审计资源组合，提高审计生产力，最大限度地满足审计监督工作的需要，以最小的审计成本获得最大的审计效益。
我国的政府审计和社会审计对提高会计信息质量、保障社会公众利益、规范企业行为、促进经济健康有序发展发挥了重要作用。但两者之间的协调一直存在着诸多的问题。政府审计和社会审计由于其职能不同，因而有其各自的资源优势。积极探索整合政府审计与社会审计资源，进一步加强两者之间的协调，以发挥各自的资源优势，才能更好地发挥审计监督的作用，降低整个社会的审计成本，促进审计工作效率和水平的提高。

一、政府审计与社会审计资源的优势与弱势

（一）政府审计资源的优势与弱势
政府审计资源的优势体现在政府审计机关是依据宪法和审计法而确立的，具有较高的法律地位和广泛的审计监督范围。通过对财政、金融、国有大中型企业以及有关国计民生的重点行业和部门的财政财务收支真实、合法、效益性的审计，查处重大违规违纪问题和严重损失浪费，发挥宏观监督、惩治腐败、保护国有资产安全完整的职能。同时，对内部审计负有业务指导和监督的职责，对社会审计的审计业务质量也有监督的职责。
政府审计资源的弱势为：一方面，由于我国公有制经济占主导地位，国有企事业单位众多，这都是政府审计监督的对象，政府审计机关依靠其有限的资源，很难做到对众多审计对象的监督，以至出现审计监督的空白；另一方面，政府审计机关审计人员专业知识结构较单一，缺乏“一专多能”的复合型人才，主要以会计、审计人员为主体，财政、金融、法律、计算机、工程技术人才很少。因此，从整体素质上说，尚不能满足国家重大工程建设项目审计的要求，也不能完全满足高质量的经济效益审计等审计项目的要求。

（二）社会审计资源的优势与弱势
社会审计的资源的优势在于社会审计的资源配制以市场供求为导向，服务于广大的投资者，具有高度的竞争性和风险性。为节约使用资源、提高资源使用效益，必须选用先进合理的审计方式，聘用高素质人才，建立完善的审计准则体系和质量控制体系。依据注册会计师法对被审计单位会计报表的合法性和公允性发表意见，具有鉴证和服务职能，其审计报告的使用范围具有广泛性。在提高财务信息质量、维护良好的市场经济秩序等方面发挥着重要作用。
社会审计资源的弱势主要是社会审计是受托审计，不具有强制性。对委托单位违反法律和法规的行为，审计人员只能提出调整建议，并视被审计单位是否采纳其建议而发表不同类型的审计意见，没有处理处罚的权力，其审计范围也受委托目的的限制。加之社会中介机构间不存在正当竞争，引发审计报告失真的诉讼案件增多，需加强监管。

二、整合政府审计和社会审计资源的必要性及可行性

（一）整合政府审计和社会审计资源的必要性
1. 整合审计资源是国际通行的做法。从一些西方发达国家的情况看，国家审计机关工作人员的数量都比较少，大量审计项目外包给有资格的社会审计机构实施。国家审计机关主要负责审计计划制定和审计项目的管理，指导和监督社会审计机构按照既定目的和方案实施审计监督。如美国、德国、瑞典等国家审计机关通常将绩效审计项目外包给社会审计机构，同时通过行业组织对参与国家审计的社会审计机构实行资格管理。澳大利亚议会下达的审计计划中，明确规定了外包审计项目聘请社会审计机构人员的数量、费用预算，并规定费用由政府预算和审计对象共同承担。这表明，利用社会审计力量实施国家审计项目，在西方发达国家已有比较成熟的实践基础和相对完善的制度机制。
2. 缓解政府审计任务繁重与审计资源不足之间的矛盾。审计资源紧张已成为我国政府审计反映强烈的问题。据资料记载，全国审计机关仅有8万多人，以平均每人每年审计1个对象计算，一年也只能审计8万个。更何况，一些审计对象资产规模非常庞大，机构分布十分广泛，其工作量之大，远非少数几个审计人员可以胜任。我国中央一级预算单位有100多个，每年预算执行审计的覆盖面为50%左右；对二三级预算单位审计的覆盖面则更小，大约只有20%；县以上国税局有3 000多个，每年审计不足5%；海关系统有250个分关，每年只能审计20%。由此可见，审计人员数量严重不足，远远没有做到全面审计。

（二）整合政府审计和社会审计资源的可行性
1. 政府审计和社会审计在职责目标上容易达成一致认识。从法律条文上看，政府审计的目标表现为对财经活动的真实性、合法性、效益性进行监督。社会审计职责或者目标定位则是对财务信息的真实性或公允性发表意见，这与政府审计目标中的真实性、合法性是高度契合的。管理者和经营人员不能对经济实体财务信息的真实性、合法性做出自我鉴定，第三者的独立评价才具有权威性，正是基于这一共同特点，政府审计与社会审计在整合审计资源时，可以采取政府审计主导式、委托外包监管式等各种紧密程度不同的组织方式，使整合审计资源的具体方式有了更为灵活的选择。
2. 政府审计和社会审计资源利用上便于获得互补效应。从审计技术发展的历史来看，社会审计在一些特定的领域形成了相对的竞争优势，其中关键的优势表现为项目管理和业务技能上的优势。从横向上看，这种细分的优势领域可能体现为国民经济某一行业，比如金融业、制造业、流通业等；从纵向上看，这种细分的优势领域可能体现为财务核算、税务申报、基建结算等不同环节。但政府审计以法律授权、经费自理为保证的高度独立性，则是社会审计无法比的。此外，政府审计还具有行政强制手段，以及开展外部调查的职权。
3. 政府审计和社会审计技术手段上具有同质基础。从本质上看，政府审计和社会审计都是代表所有者或管理者，对其所辖制的经济活动及其结果记录进行监督的活动。这种活动都需要对审计对象的财务资料及其经济活动的相关资料进行审核，对货币资金和实物资产进行盘点，对经营管理人员进行质询，并对其市场交易的对方进行调查，收集各种证据以形成并支持评价结论。在审计程序安排上，社会审计与政府审计都遵循大体相同的规律，从审计计划（包括审前调查、方案制定等）到审计实施、审计报告，三者都大同小异。同时，两者在内部控制测试、审计风险评估、抽样审计技术、计算机辅助审计等具体方法手段的运用上也存在广泛的共性。技术手段上如此众多的同质性，为整合审计资源提供了广阔的舞台，社会审计人员只需稍加培训，即可编入政府审计项目的审计组中工作。整合审计资源的成本可以由此实现最小化。

三、政府审计与社会审计资源的共享与协调

（一）政府审计与社会审计资源的共享
政府审计与社会审计资源共享，首先是审计资料的共享，其次是人才共享，最后是审计技术和方法共享。
1. 审计资料的共享。在国有企业的审计中，政府审计在确认社会审计组织资质的前提下，可以直接利用社会审计结果，而对相同内容不需要再作重复审计；政府审计和社会审计在审计时间一致、审计内容基本相同的情况下，实施协同审计，共享审计成果，审计完成后分别出具各自的审计报告。政府审计应在审计报告中对企业财务报表的真实性、合法性和所遵守会计原则的一贯性发表意见。社会审计也应扩大报告的范围，披露被审计单位遵守国家财经法规的情况。相互利用工作成果，减少重复审计。
2. 审计人才共享。在人才储备上，社会审计已走在了政府审计的前头。每年一次的注册会计师考试人数在逐年增加，我国目前有 5 200 多家会计师事务所，执业注册会计师队伍约有6.7万人。同时，会计师事务所用人机制灵活，可以根据工作需要，随时聘请所需的专业技术人员，优势明显。这一切都为社会审计人才结构的优化提供了保证。政府审计机关可以借助社会审计的人员和技术力量，弥补政府审计的不足，提高审计工作效率，更好地实现审计目标。
3. 审计技术和方法共享。政府审计要想得到进一步发展，必须不断提升审计技术和方法。由于社会审计对象的广泛性，其在审计技术和方法上具有多样性。政府审计在提升审计技术和方法过程中，应加强与社会审计的交流，共享有关技术与方法。这种交流既可以体现在具体审计实践的合作上，如政府审计机构对社会审计机构的委托，同时在理论上也可以进行合作，比如采取召开研讨会的方式及以联合课题攻关的形式进行合作。

（二）政府审计与社会审计资源的协调
政府审计与社会审计毕竟是两种不同的审计活动。要真正实现政府审计与社会审计的资源共享，必须重视政府审计与社会审计资源的协调。两者的协调应从以下方面入手：
1. 审计范围的协调。从审计范围来看，目前，政府审计与社会审计的重合处主要在于对国有企业的审计方面。我国的政府审计对象中很大一部分为国有企业。要对国有企业逐个进行详细审计，政府审计已显得力不从心。按照国家改革的思路，实行抓大放小，将某些审计对象移交给社会审计执行。因此，范围的协调关键是要使政府审计和社会审计在国有企业审计上加强合作，实行制度分工，实现资源共享、优势互补。在具体实施中，蔡春教授对其进行研究后认为，对于国家控股50％以上（包括国有独资）和国家控股虽不足50％但拥有实质上控制权的非上市企业（公司），政府审计应保留全面的必审权。而对于满足此种条件的上市公司，政府审计可以仅保留对公司财务活动真实性、合法性和效益性的必审权，而把对企业财务报表的审计权交由社会审计去实施。另外，对于国家不控股的企业，再划分一部分出来（比如国家持股10％）作为政府审计有实施选择审计权的范围，重点关注国有资本的保值增值，其余部分可完全由社会审计负责。
2. 审计优势领域的协调。如果政府审计和社会审计双方都能从劣势区域退出，将自己的主要精力放在具有优势的审计领域，不仅能取得较好的审计效果，对发展各自审计组织也具有重要意义。这种审计领域优势的协调主要体现在以下方面：（1）政府审计在审计资源不足的情况下，主要精力应放在财政、金融、国家建设项目和重点的大中型企业的审计上。通过对带有普遍性、倾向性的问题进行综合分析，提出改进宏观调控的建议，为政府宏观决策提供参考依据。（2）服务业一般是社会审计的主要阵地。虽然改革开放以来，服务业在国民生产总值中比重越来越高，但单个服务企业对国民经济的影响没有大型工业企业大。因此，政府审计可以进一步放弃对服务业以及其他小型企业的审计工作，将这些审计领域出让给社会审计。
3. 审计目标的协调。关于审计目标的讨论主要集中在合法性、合规性和效益性。作
为社会审计，目前主要是合法性、合规性审计，这在其审计报告的用语中可以得到充分体现。在标准审计报告的意见段中，第一句话就是要表述被审单位的会计报表是否符合国家颁布的企业会计准则和相关会计制度的规定。政府审计强调对企业经济活动的真实、合法和效益三个方面的审计。随着审计工作的发展，政府审计的目标正在发生变革。中国审计署在有关规划中正努力将我国政府审计转向新型绩效审计上。事实上，政府审计的重点转向绩效审计已成为一种国际趋势。逐步扩大效益审计的比重，不仅代表了政府审计发展的方向，既有利于提高审计效率，也有利于缩短我国与西方审计的差距。

【主要参考文献】
[1] 张小秋. 对国家审计与社会审计内部审计资源整合的探讨，陕西审计，2005，（5）：15-16.
[2] 《中国审计》编辑部. 整合审计资源——扩展审计功效的战略举措.中国审计，2004，（4）：32-35.
[3] 卢家辉. 关于整合审计资源的几点思考.
[4] 陕西省审计学会西北大学课题组.审计机关审计资源整合研究. 现代审计与经济，2007.（4）：5-7.
[5]张洁.我国审计人力资源的现状及整合方案探讨. 审计月刊，2007，（4）：10-11.
[6] 蔡春.环境变化条件下国家审计对国有企业的审计权及其实现形式. 中国会计与财务问题研讨会论文集. 北京：中国财政经济出版社，2002.
[7] 许汉友.论政府审计和社会审计的协调，审计与经济研究，2004，（1）：18-20.
[8] 尹平.审计资源约束下的内涵发展. 中国审计，2004，（1）：30-31.

社会资源整合涉及到社会的方方面面，传统的方式靠警力去整合已经不现实了，找社会工作者得到的信息也是有限的，前段时间公安工作会议精神上，提出科技兴警，利用先进的科技，是提高社会资源整合能力的有效方法

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