什么是土地管理体制？我国各级土地行政组织的职能目标是什么

我国的土地行政管理体制存在什么问题~

我国土地管理体制存在的主要问题
1、权责配置不明确，不平衡
现行的土地管理体制在运行中表现出的最为突出的问题就是权责配置不明确、不平衡。而且，这也是其他一系列问题产生的根源之一。这个问题在各级土地管理机关或部门都存在，在中央机关，一方面土地管理的权力很大，责任很小，甚至没有。《土地管理法》明确规定由国务院国土资源部统一管理全国土地，其权力之大可想而知。而大权力对应的应该是大责任，可我们从相关法规中却找不到国土资源部应承担责任的表述。更重要的是，这些年来，几乎人人都知道我国土地浪费严重，耕地流失触目惊心，可有谁看到中央机关的哪个部门或者哪个人为此承担过责任？可以说他们只有权力，没有责任。 另一方面中央机关其实只是名义权力大，而实际权力很小。国务院国土资源部等机关对土地的管理只是规划管理，宏观管理，而这种管理永远都是大而化之的，远距离的。说到对具体某一宗地的管理、使用，他们甚至还不如乡镇长的权力大。这或者也是他们不须为土地浪费、耕地流失承担责任的原因。
在地方，土地管理的权责配置同样是不明确、不平衡的。04年之前，地方政府（市、县、乡政府）是国家土地管理五级体制的一部分，负责自己辖区内的土地管理。其管理土地的名义权利小，而实际权力大，几乎承担着土地管理的全部责任。04年以后，国家把权力上收，实行省以下垂直管理。这个做法使地方政府一下子变得有责无权了，有的地方政府理解为无权无责，于是就甩手不干了，对土地管理不闻不问。可在具体工作中，地方政府发觉土地管理不干也不行，因为他们还要发展地方经济，改善人民生活。就是创造GDP。当然，比这更重要的是地方政府要生存，他们要吃饭，要发工资。而管理土地是地方政府创造GDP最方便、最划算、效率最高的不二选择。可他们又无权管理，在巨大的利益面前，地方政府别无选择，管理不成那就经营。所以，很多地方政府就从土地管理者蜕变为土地经营者。2004年，由国务院牵头的全国土地联合大调查就发现，80%的土地违法主体是地方政府。当年调查发现，全国共有各类开发区6741个，其中经国务院批准的只有232家，省级批准的也不过1019家，地方政府未经审批擅自建立的占80%以上；另有资料显示，全国180多个高尔夫球场用地，只有10家是合法审批的 。
2、土地管理目标不明确
任何管理都要求有明确的目标。如果没有明确的目标，其管理一定是混乱不堪的。作为国家经济社会管理的一部分，土地管理同样要求有明确的目标。然而，在现实实践中，目标不明确或者不清晰已经成为我国土地管理体制存在的主要问题之一。我们同样分中央机关和地方政府两个部分来看。在中央机关，似乎有较明确的土地管理目标，比如，我国土地管理法中就指出国家土地管理的宏观目标是“确保土地资源可持续利用，切实保护耕地，不断提高土地利用的生态、经济和社会效益，满足人们日益增长的需求。” 这一目标看似明确，实则难以用来指导具体的土地管理实践。我们国家号称执行世界上最严格的土地管理制度，却成为世界上土地浪费最严重的国家之一。出现这一尴尬局面，应该说没有明确的、可供操作的土地管理目标是一个重要原因。另一方面，这几年国家的土地管理工作围绕经济建设的中心左冲右突，疲于奔命。一会儿要收紧，一会儿又要放松。这在客观上造成了土地管理工作的困难，但本质上是缺乏明确目标的表现。 　　缺乏明确的、可操作的土地管理目标在地方政府的表现更为突出。其实，市、县、乡每一层级都有从上级土地规划分解下来的土地管理目标，但这些个目标要么可操作性差，要么与地方经济建设相脱节，甚或二者兼具。我们国家的管理体制是“上面千条线，下面一根针”。面对众多的目标、任务、要求等，地方政府常常不得不抓大放小，避重就轻。所以那些模糊的、无关痛痒的土地管理要求显然难以引起他们足够的重视。我们从地方政府已经成为土地违法的最大主体这一事实很容易看出，土地管理是地方政府最方便、最愿意牺牲的工作之一。这种状况，原因众多，但缺乏明确的、可操作的、有约束力的土地管理目标肯定是一个重要原因。
3、土地管理的机构设置混乱，制度设计不严密
科学的机构设置和严密的制度设计都以科学分明的管理权责配置和明确的管理目标为前提。一种管理体制如果没有科学的权责配置和明确的管理目标，则其机构设置混乱和制度设计疏漏其实是在所难免的。我国土地管理体制正由于存在上述问题，因而这两个方面也都显而易见。限于篇幅，这里只就最显着的加以陈述。我国土地管理体制的机构设置混乱最为显着的莫过于2004年开始实施的省以下直管办法。中央出台这个办法是为了应对当时土地被大量占用，耕地严重流失的混乱局面，目的是加强中央政府的管理，限制地方政府的权力，保障耕地和粮食安全。但是，这个办法严重挫伤了地方政府的管理积极性，使地方政府限于“管而无权，不管不行”的尴尬局面。殊不知，对基层土地管理部门，无论中央怎样加强控制，它总是与地方政府有着千丝万缕的联系，而且它显然更容易与地方政府结成利益同盟，沆瀣一气。于是，很多地方面对土地问题，要么以手中无权为由，不闻不问，逃避责任；要么以地方利益为目标，任意而为。其中的混乱可想而知。国土资源部发布的统计数据也表明，实行土地直管后，全国查处的土地违法案件仍然居高不下，更为重要的是，我国耕地保有量仍然在逐年减少。
制度设计不严密最典型的就是征地制度。我国征地制度和其他土地管理制度一起号称是“世界上最严厉的”土地管理制度。然而，这种“最严厉的”制度却未能阻止我国土地大量的流失、耕地惊人的浪费。一些学者戏谑地称我国是世界上农地最容易被征用的国家。我国现行的征地制度表面上看有严格的审批要求，有严密的征地程序，其实是流于疏漏的，要不然，地方政府和用地单位也不会热衷于征地，乐此不疲的。比如我国土地法规定，国家为了公共利益的需要，可以依法征收土地。但该法对所谓“公共利益”并未作严密的、明确的界定，导致一些地方政府可以张冠李戴，任意妄为，以明显是以盈利为目的的房地产项目去征地。再比如土地法规定征收耕地超过35公顷的，须报国务院审批。但对这35公顷如何划定，却没有严密的、明确的规定，导致一些地方政府可以偷梁换柱，任意分割。发生在江苏常州的“铁本事件”是这方面的典型案例。在该案中，地方政府为了使铁本公司占用的6500多亩土地合法化，并简化审批手续，竟然与公司合谋，把整个项目分解为14个基建项目，并在一天内由江苏省国土资源厅审批完成。类似的事件在全国其他地方屡见不鲜。其原因固然是多方面的，但也暴露出我们的制度设计疏于严密。
4、土地管理执行不力，监督薄弱
与其它门类的管理相比，土地管理最为突出的特殊性就是涉及部门众多，管理过程异常复杂。要完成一项土地管理任务，除了相关政府牵头，具体土管部门运作，一般还少不了城建、规划、工商、税务、环保、房管、法院、公安、监察等部门的通力协作，以及具体用地单位或个人的配合。而现实中，上述各部门（单位）囿于各自的职责、权限以及利益等等，根本无法形成管理合力。所以，推诿扯皮屡见不鲜，管理越位或缺位时有发生。所以，一项土地立项审批，如果不走捷径，要想顺利通过这众多部门的把关，那真是难上加难。所以我们看到现实中真正解决土地问题都是由政府出面，召开多部门参加的专门协调会议，政府领导一拍板，其他部门都无话可说了。这就是一些开发商要不惜重金搞定政府的原因。
而在土地管理监督方面更显薄弱。首先是土地管理部门内部常设的监察机构，由于其隶属于土地管理部门，因而对涉及部门众多的土地管理全过程无法进行全程监察。更加常见的是由于这种监察机构的行政级别较低，使得它即使发现了当地政府在土地方面的违法违规行为，也无能为力，无计可施。结果只能是有法不能依，执法不敢严。其次是舆论监督和社会监督，作为两种外部监督形式，其力量也是相对薄弱的，而且其监督方式多为事后监督，难以做到防患于未然。其原因首先是土地管理本身的封闭性造成的，再加上一些人为的暗箱操作，有意躲避监督，导致很多土地违法案件都难以及时被发现；其次是人们的公民意识、社会责任感以及土地保护知识等需要进一步提高。据国土资源部的统计数据，2011年上半年，全国发现违法用地行为3万件，涉及土地面积1.85万公顷，其中耕地0.63万公顷，同比分别上升8.05%、14.76%、0.31%。立案查处违法用地案件1.56万件，涉及土地面积1.55万公顷，其中耕地0.48万公顷，同比分别上升1.28%、上升6.92%、下降13.26%。从这些数据我们不难看出，即便经过了这些年的努力，土地违法依然数量惊人，土地管理仍然任重道远。

1.我国现行的土地管理制度由《宪法》、《土地管理法》共同作用实施
2.存在以下4大缺陷：
A。征地权没有体现“公共利益”需要
　 我国《宪法》、《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但法律法规却没有进一步明确地界定“公共利益”的范围和判断标准。《土地管理法》又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”此条规定实际上是将土地征收权扩展到了整个非农建设用地，将本应以市场行为获得的商业性开发用地也纳入土地征收权的行使范围。
法律对“公共利益”内涵界定不清，在一定程度上导致了征地权的滥用。在现实中，征地的目的早已不限于为“公共利益”，而已经扩大到企业利益和个人利益，任何单位和个人都可申请由国家动用征地权来满足其用地需求。在一些城市批次用地中，经营性用地一般都占50%以上，甚至达90%。
土地征收权行使范围的扩大，在客观上造成了征地规模过大，产生大量的被征地农民，加重了政府安置被征地农民的责任和压力。

B。补偿标准偏低，测算方法不合理
　 我国现行征地制度的第二大缺陷是补偿标准太低。按照现行法律规定测算的补偿安置费用，不足以使被征地农民保持原有的生活水平。这个问题在人多地少的地方尤为突出。实际工作中，由于年产值不确定，倍数标准不统一，政府往往在法定范围内压低征地补偿费用。
　 按东部某城市现行城镇职工最低生活保障费标准300元/人·月计算，当地农民所得补偿一般只能维持8年左右的生计。如果参加社会保险，每人所得补偿费还不够参保费用的1/2。
　 同时，现行的征地补偿标准，没有充分考虑土地作为农民的生产资料和重要社会保障的价值，更没有考虑对农民的土地承包经营权的补偿，这与《农村土地承包法》的要求是不相符的。
现行的征地补偿测算方法不能体现土地的潜在利用价值，特别是在土地利用方式、种植制度、市场情况等不确定的条件下，难以准确地反映被征收土地的实际价值。同时，由于是按原用途进行补偿，被征地农民难以分享土地利用方式改变带来的增值，也难以分享经济和社会发展的成果。

C。安置政策不能保障被征地农民长远生计
　 现行法规对被征地农民安置的规定比较笼统，对征地安置的目标、原则未作出明确的可操作性的规定，特别是对被征地农民“原有生活水平”如何估算等这类问题还没有明确的解释。对目前征地实践中存在的主要安置途径及其具体操作程序和规范化管理，也没有具体规定。同时，法律也没有明确规定安置被征地农民的责任主体，没有规定征地安置纠纷如何调处，更没有规定对未负起安置责任者如何处罚。
　 被征地农民在征地后收入水平下降的现象较为普遍。由于我国还没有建立起城乡统筹的培训就业机制，没有支持被征地农民培训就业的政策措施，部分被征地农民再就业困难或就业质量过低、无法获得新的收入来源或收入过低、陷入贫困就是一种必然的结果。
建立适合被征地农民特点的基本生活保障制度是十分紧迫的。对于被征地农民中的中老年人来说，重新转向非农产业就业难度很大，如果有一定数量的土地可供耕作，他们大多可以自食其力。但土地被征收之后，他们将很快陷入失地又失业的困难境地，迫切需要有相应的养老制度来解决后顾之忧；从已经实现就业的被征地农民来看，大多属于临时性就业，具有很强的不稳定性，经济形势一旦出现波动，他们将是首当其冲的失业人群。此外，更为严重的是，被征地农民中还有高达34%的人处于失业状态。因此可以看出，失业保险对于他们是至关重要的。对于所有的被征地农民来说，在就业困难、收入有限的条件下，生存状态是极为脆弱的，特别是遇到疾病等困难时，大都难以抵御。因此，迫切需要建立医疗保障体系。

D。 征地程序侵害了被征地农民的知情权
　 《土地管理法》虽然规定了征地要公告，但公告是征地批准后实施的一个步骤，征地补偿标准、安置办法已经批准确定，这实际是事后公告，农民只能被动接受。因此，一些地方把公告理解成通知性的公告，甚至是强制性的通告。
　 对土地被征用后的用途、征地的补偿安置方案等，现行法律没有赋予农民集体和农民个体提意见的权利，也没有要求与农民协商。对补偿标准有争议，法律规定“由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。政府既是管地者，也是用地者，又是征地补偿安置争议时的协调者，显然，这种纠纷裁决机制很不合理，农民申诉无门。

（1）土地管理体制的含义
土地管理体制是土地管理机构设置、职权的划分与运行等各种制度的总称。土地行政组织是土地行政管理的主体，而土地行政组织的制度化，就是土地管理体制。
（2）我国各级土地行政组织的职能目标
①国土资源部土地行政组织的职能目标
a．制定有关土地方针、政策和法规，并组织贯彻执行和实施监督检查。
b．研究制定全国土地管理事业发展战略，预测中长期各类用地需求，加快土地信息工作的建设，做到土地总需求与总供给大体平衡。
c．统一管理全国土地和城乡地籍、地政工作，查处土地权属纠纷。
d．根据国民经济及社会发展规划、计划，组织编制土地利用规划、计划和后备土地资源开发规划、计划，并按计划管理程序上报下达。对规划和计划执行情况督促检查，保证规划、计划的严肃性、权威性。
e．主管全国土地征用、划拨、出让工作。
f．管理土地市场，会同有关部门制定土地市场管理的法规和规章，规范土地市场。负责土地使用权转让、出租、抵押等权属管理和监督检查，保证有关法律贯彻和实施。同时，协助财税部门做好土地税费的征收管理工作。
g．提出深化土地管理体制和土地使用制度改革方案，总结实践经验，完善各项改革措施，使土地的使用制度与市场经济体制改革相配套。
h．主管土地管理科技、宣传、教育工作。
②县级以上各级政府土地行政组织的职能目标
a．研究拟定并组织实施有关土地管理的地方性法规及规章；组织制定土地资源管理的技术标准、规程、规范和办法。
b．组织编制和实施本行政区的国土规划、土地利用总体规划、土地利用计划和其他专项规划；参与核定省政府审批的城市总体规划；审核市、县（市）、乡（镇）土地利用总体规划。
c．监督检查本行政区内各级国土资源主管部门行政执法和土地利用规划执行情况；依法保护土地所有者和使用者的合法权益，承办或参与调处跨次级行政区及有重大影响的权属纠纷，查处重大违法案件；依照规定负责有关行政复议工作。
d．组织落实耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策；实施土地用途管制，组织基本农田保护；指导未利用土地开发、土地整理、土地复垦监督工作；确保耕地占补平衡。
e．制定地籍管理办法，组织本行政区土地资源利用现状调查、地籍调查、土地统计和动态监测；负责土地确权、城乡地籍、土地定级估价和登记等工作。
f．拟定并组织实施土地使用权出让、租赁、作价出资、转让、交易和政府收购管理办法；制定和实施国有土地划拨使用目录指南；制定和实施乡（镇）、村用地管理办法，指导农村集体非农土地使用权的流转管理；依法统一管理和监督土地资产、土地市场。
g．组织本行政区内基准地价、标定地价的评测；审定评估机构从事土地评估的资格；确认土地使用权价格；承担报省政府、国务院审批的各类用地的审查、报批工作。
h．安排并监督检查国家财政和省财政拨付的国土资源工作经费及其他资金；会同有关部门安排并监督使用省级耕地开垦专项资金。
i．承办上级交办的其他事项。
需要加强的职能有：
a．深化土地管理体制改革，加强城乡地政统一管理，从侧重土地资源管理转向资源和资产并重管理。优化配置、合理利用土地资源，切实保护耕地。充分发挥土地资产的效益，并促使其保值和增值。
b．加强土地宏观调控，保证土地供需基本平衡。积极培育和完善土地市场，加强土地市场管理，使土地管理真正起到国家宏观调控经济、调控市场的作用。
c．实现土地科学管理。为充分发挥土地管理事业单位的专业水平，提高土地管理专业水平，土地管理机关可将部分要求一定专业水平的服务性工作下放，转移给事业单位承担。
③乡镇土地管理机构或土地管理员的职能目标
a．宣传和执行土地管理法规、方针、政策。
b．在县（市、区）土地管理局指导下，开展对本乡（镇）土地调查、地籍测量、土地分等定级、登记、统计、地籍档案、核发土地证书等工作。
c．监督检查土地利用情况，依法调解土地纠纷和查处违法土地案件。
d．按照上级下达的用地计划，依法办理在本区内国家建设用地、乡（镇）企业建设用地和农村居民建房用地、乡（镇）村公共设施公益事业建设用地的审查报批工作。
e．参与编报乡镇土地利用总体规划和土地利用计划，做土地资源开发、土地复垦工作，核实和填报有关土地资料。
f．协同有关部门做好各项土地税（费）征收管理工作。

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