江苏省分税制财政体制和转移支付~~

江苏省财政收入省、市、县如何分成？~

省县财政分成明确 江苏分税制改革“二次破题”
2008年08月20日06:05 [我来说两句(3)] [字号：大中小] 来源：南方报业传媒集团-21世纪经济报道 作者：王海平
　　江苏省在省与县级别的分税制改革上再有新突破。
记者获悉，近日江苏省委、省政府联合下发《关于调整分税制财政管理体制的通知》(以下简称《通知》)。该《通知》最重要的一点是明确了省与县的税收分成。
省级财政集中的有：加大对资源类税收的集中，将地方城镇土地使用税等四种税种增量的30%首次集中到省级财政；地方增值税以2007年为基期年，增量部分省级集中50%。
增量部分留给地方的有：地方营业税、个人所得税、城市维护建设税等。
江苏省这次改革还加大了对经济薄弱地区的扶持力度。省县财政分成明确，江苏省这次财税领域的改革重点在于利用经济杠杆调整产业结构以及进一步加大对地方经济发展的支持力度。　　《通知》体现了对地方财政税收有收有放的特点。在省级财政的集中上，首先是加大了对资源类税收的调控，规定除耕地占用税省仍按总额集中 50%外，将其他税种增量的30%首次集中到省级财政。　　而在以往，对于资源类税收，如地方城镇土地使用税、土地增值税、房产税和契税等四税，全部归入地方政府所有，成为“独食”。　　由于上述税种主要集中在土地使用税的增值部分，如此一来，可促进合理节约使用土地，减少盲目建设，规范市场秩序。“这对于房地产市场的作用会非常明显”，江苏省财税研究专家、省社科院副研究员骆祖春认为。　　其次，对地方增值税(即地方 25%部分)以 2007 年为基期年，对增量部分省统一将集中比例从20%调高到50%。省财政科学研究所专家认为，由于增值税主要面向制造业，新的体制将大大促进制造业集中的苏南地区产业结构调高、调轻、调优。　　而在对县级财政的支持上，《通知》也做出明确的规定。　　《通知》规定，在营业税上，地方营业税以 2007 年为基期年，对增量部分省级政府不再集中，全额留给地方。　　“它的作用在于鼓励地方发展服务业和高科技产业，可以说是一个较大的刺激作用。”省财政科学研究所一名专家向本报记者表示。　　骆祖春认为，此措施明确了“省与县”的分成，而不上缴给市，厘清了“省管县”后的财政分成。　　至于个人所得税、城市维护建设税、印花税、资源税、车船使用和牌照税等地方其他税收收入增量和预算内非税收入增量，省均不再集中，全额留给地方。仅这5个税种，预计未来五年省财政将少收地方财力300多亿元。　　此外，对利用新能源发电企业缴纳的地方增值税增量部分，全额留给地方；对新办火力发电厂增值税 25%地方部分，全部上交省级，按区域发展要求实行不同的返还政策。　　“很明显，这是鼓励发展新型能源的信号，打压耗能产业。”骆祖春指出。　　因此，新的措施对于发展服务业的地区体现出明显的扶持措施，而对于工业比例较重的县市，则要相对提高税收。　　高淳县县长谢跃进向本报表示，这次财税改革，是一把双刃剑。以该县处于江苏的平均偏上水平为例，每年可少向上缴纳700万-800万元。　　分税制“二次破题”　　“理论上说，这次改革在2年前就应该公布的。”骆祖春向本报记者表示。　　这已经是自1994年按照国家规定实行分税制财政管理体制改革以来，江苏在该领域的第二次改革。　　2001年，由于区域间发展的不平衡性更加突出，南北差距进一步扩大；经济薄弱地区支出的刚性增长大大超过了财力增长；省级财政转移支付对经济薄弱地区的扶持力度不够等问题突显。当年分税制财政管理改革重点在解决上述问题。　　“突出表现在省级财政收支规模大幅度提高，财政收支困难和平衡的状况有所缓解，在完成上缴中央的同时，地方财力得到明显增强。”省财政科学研究所有关专家评价当时改革成效。　　此次改革是新矛盾显现后的又一次行动。　　新的矛盾主要是：分配政策促进经济发展注重“快”多、突出“好”少；不利于地方更好地推进统筹发展；一些经济相对薄弱县乡公共服务支出刚性增长超过财力增长，出现新的收支矛盾；少数转移支付县财力水平超过非转移支付县等。　　“在我们看来，本次改革的目的在于贯彻科学发展观，并加大对高新技术产业和服务业的扶持力度”，谢跃进对本报记者表示。《通知》明确，地方营业税增量部分将全额留给地方，这是当前地方税收的第一大源头。　　同时，苏南地区的增值税集中比例从20%调高到了50%，“这就迫使当地的制造业进行升级或转移”，省财政科学研究所有关专家说。　　“总的来看，有保有压，诸多措施显示出极强的调控性”，骆祖春表示。　　扶持欠发达地区　　这次改革的另一个重点在于加大对经济薄弱地区的扶持力度。　　《通知》提出，涉及民生等公共性转移支付，按照基本公共服务均等化要求，依据上一年标准财力水平，采取点面结合、统筹兼顾，结合公共服务需求等相关因素实施，并向省脱贫攻坚重点县适当倾斜。　　2005年，江苏对苏中苏北的5个县进行“乡财县管”的试点，自2007年全面铺开。但这个过程中却出现了转移力度不够的趋势。　　《通知》第四条提出，对标准财力低于标准需求的标准缺口由省补助 80%，并列入基数，不足部分由县(市)用新增财力弥补。　　其中，省补资金首先用于弥补乡镇财政收支缺口。这是省级财政向下倾斜的明显表现。　　此前在取消农业税之后，乡镇财政出现明显吃紧现象。上述措施有力促进了乡镇的发展。　　但上述措施对于“全部和部分”并没有明确说明，因此，骆祖春认为需要提放“人为造假”的现象，防止地方套取资金。　　同时，本次调整还解决了一个转移支付高出收入的重要“缺陷”。　　《通知》第六条措施则提出，以 2007 年为基期年，对省脱贫攻坚重点县新增收入省集中部分，实行全额返还奖励；对 2007 年前享受全额返还政策的其他市县新增收入省集中部分，若当年增值税增幅达到全省市县平均增幅的，实行全额返还奖励，反之，则仅就当年新增收入省集中部分按 80%返还奖励。　　省财政科学研究所专家向记者介绍，苏北有的县一年一般预算收入只有3亿元，而省财政转移支付6亿元，总体财力甚至超过了苏中一些非转移支付县。

目前我国中央财政对地方财政的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付、税收返还及体制补助四种方式。其中，财力性转移支付又包括：一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助等方式。按照转移支付形式的性质划分，转移支付又可以分为以下几大类：（1）税收返还、体制补助和结算补助，这几部分是1994 年分税制财政体制改革后财政转移支付的主要组成部分，其性质是维护既得利益，是旧体制的延续，不具有均等化功能。（2）一般性转移支付，是在支付过程中按规范和均等化的原则进行，这是国际上通常称为的均衡性转移支付。（3）专项转移支付，服务于中央宏观政策目标，用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款，这些重点项目主要用于中西部地区。但其核定并不规范，加之往往被层层截留和被挤占、挪用，其性质属于非均等化转移支付。（4）其他转移支付，包括上述的民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等，其性质属于专项转移支付，但在一定程度上又具有均等化的性质。

一、省以下财政体制七年来的运行成效

中央1994年开始对地方实行分税制财政管理体制，与中央对我省的财政体制改革同步，我省从1994年起也相应对各省辖市（含常熟市）实行了分税制财政管理体制。市对县、县对乡的财政管理体制，主各地根据省确定的原则及各地的具体社会经济情况自行确定，从总体上看，各省辖市对所属县（市）均已实行了分税制财政管理体制；对乡（镇）的财政管理体制，各县（市）也进行了相应的改革，绝大部分乡镇实行了分税制财政管理体制。七年来，分税制财政体制极大地调动了地方各级政府增收节支的积极性，有力地支持了全省经济和社会事业的发展。从总体上来说，分税制财政体制改革取得了很大的成功。具体表现为：一是建立了较为稳定的收入分配机制，调动了各级政府理财的积极性，财政收支规模大幅度提高。随着经济的发展，我省财政总收入由1993年的221．3亿元增加到2000年的865．13亿元，年均增长21．5％；财政支出由1993年的163．87亿元增加到2000年的645．57亿元，年均增长21．6％。二是地方对中央的贡献越来越大。分税制改革七年来，我省上交中央财力平均每年以18．9％的速度递增，2000年当年上交中央财力近270亿元，为中央作出了一定的贡献。三是有力地支持了全省经济和社会事业的发展，保证了教育、科技、农业等重点支出需要。1994年至2000年，全省教育事业费支出552．37亿元，年均增长16．3％；支农支出190．21亿元，年均增长15．6％；科学事业费支出23．77亿元，年均增长14．8％。四是促进了全省财政收支平衡，为全省财政良性运行奠定了坚实的
基础。经过全省各级财税部门的共同努力，1998年提前一年实现了省政府确定的五年彻底消化财政老赤字16．79亿元的目标。

二、调整省以下财政体制的必要性

分税制财政体制运行七年来，由于我省客观情况发生了较大变化，现行财政体制的一些规定与形势发展的要求已不相适应，体制运行中出现了一些问题。突出表现为：

（一）区域间发展的不平衡性更加突出，苏南苏北差距进一步扩大。2000年，苏北五市（徐州、淮安、盐城、连云港、宿迁五市）面积和人口占全省的比重分别达到51．0％和43．2％，但国内生产总值只占全省的23％，人均国内生产总值只有6288元／人，财政总收入所占比重更低，只占全省市县财政总收入的16．8％；而同期，苏南四市（南京、无锡、苏州、常州四市）面积、人口占全省的比重为23．5％和25．9％，但国内生产总值却达到全省的50．8％，人均国内生产总值为23043元／人，苏南四市财政总收入占全省市县财政总收入的63．7％，市平均收入是苏北的4．75倍。从收入增量上看，2000年，苏南四市财政总收入比上年增加120．22亿元，占市县财政收入增量的74．4％，而苏北五市财政总收入增量只有11．73亿元，占市县收入增量的7．3％。由于苏北地区财政收入增收乏力，加之收入留用比例的下降，财力增长缓慢，1993年，苏北五市和苏南四市预算内财政供养人员人均可用财力之比为1：2；到1999年两者差距扩大为1：3，苏南苏北地区之间的财力差距进一步扩大。

（二）支出的刚性增长大大超过了财力增长，财政收支矛盾突出。分税制后，尽管地方财政收人和财力有较大幅度增长，但由于财政供养人员的过快增长以及受调整职工工资，增加教育。科技、农业投入，健全社会保障制度，加快住房、医疗、粮食流通体制改革等影响，财政支出呈刚性增长态势，财政收支矛盾更加突出。据统计，1993—1999年，全省市县级可用财力年均增长18．7％，而同期市县级人员经费年均增长35．7％，人员经费的增幅远高于可用财力的增幅。

（三）经济薄弱地区县乡财政运行困难，欠发工资的现象较为严重。截至1999年底，全省64个县（市）中，绝大部分县（市）财政预算内供养人员实际人均财力低于11000元，其中人均财力不足9000元的县（市）有30个，人均财力不足5000元的县（市）还有2个。由于人均财力过低，部分市县发生了干部和教师工资不能按时发放的现象。

（四）省集中的地方税种、专项收入的种类和项目过多，增加了体制结算的繁杂性，造成了体制运行的不规范。我省调整前体制除了增值税地方留成部分省集中12．5％以外，对一些小税种，如城镇土地使用税、土地增值税、资源税、印花税等由省集中一部分，另外对一些专项收入如排污费收入、水资源费收入等实行省与市县分成，且这些收入的集中比例不统一，人为增加了体制的繁杂性。

（五）省级财政转移支付规模较小，对经济薄弱地区的扶持力度不够。1999年省对市县转移支付总额只有3亿多元，2000年虽然增加到6亿多元，但与市县对省级转移支付的要求相比，省级转移支付的力度明显不够，与一些兄弟省份相比，我省对市县的一般转移支付额也明显偏低。

这些问题说明，七年前确定的财政体制部分内容在当前的社会经济发展形势下，已不能体现“效率优先、兼顾公平”的基本要求，必须下决心对省以下财政体制进行调整，逐步解决体制中存在的各种问题，缓解县乡财政困难，进一步优化财政的各项管理职能。

三、省对市财政体制调整的原则和总体目标

为做好省对市的财政体制调整工作，省委、省政府依据我省客观情况，确定了“激励苏南，锦上添花；扶持苏北，雪中送炭”的财政体制调整指导思想，根据这一指导思想，以及逐步建立社会主义市场经济条件下公共财政体制框架的基本要求，省财政厅制定了财政体制调整的原则和总体目标。

（一）财政体制调整的原则：

1．“在国家分税制财政体制的总体框架下，对现行财政体制作必要的调整”。在国家未对分税制财政体制作根本性改变的情况下，我省这次财政体制调整，仍应坚持分税制财政体制方向，调整方案的设计要符合国家分税制财政体制的总体要求。

2．“坚持‘效率’优先，兼顾‘公平’，允许地区间存在合理差距”。“公平”不等于“平均”，苏南地区人均财力近两年得到缓解，相对高于苏北地区，有其存在的必然性和合理性，也有其存在的客观基础。财政体制的调整不能演变为“杀富济贫”，不能也不应以牺牲效率来获得绝对的公平。按照公共财政理论，地方政府要全现公共服务均等化，就要有相应的财力。而公共服务均等化的水平是与各地经济发展水平相联系的，应当允许地区之间财力水平存在合理差距，使各地区财政支出水平基本上与其经济发展水平相适应，鼓励发达地区加快发展，达到先富带后富，最终实现共同富裕的目标。

3．“既考虑地方既得利益，又有利于地区间财力的相对平衡”。原来的财政收入形成的财力已经进入各地的支出基数，如果对存量财力的分配进行重新调整，必然会影响地方的既得利益，财政体制调整的阻力也会很大。采用增量调整的办法，既保证了地方既得利益，又能集中一部分资金，有利于财政体制调整方案的顺利实施。

4．“充分发挥政策的正面导向作用，调动地方增收节支的积极性”。保护财政收入抓得好、财政支出（特别是对财政供养人员）控制得紧的地区的积极性，鼓励各地增加收入、控制人员、节减支出。简单用人均财力的概念，不利于控制人员和增加财政收入。

5．“建立相对规范的财政转移支付制度，促进区域经济共同发展”。近两年我省经济薄弱地区发生的干部教师工资不能按时发放，这说明缺乏相应的财力。要通过转移支付的办法，为这些地方政府履行职能提供必要的财力保证。在补助总额的确定上，由于受经济发展水平影响，全省各市县人均财力普遍还不够高，加之需补助地区财力缺口非常大，通过这次调整很难一下子到位，只能采取建立转移支付制度的办法，逐步加大对经济薄弱地区转移支付力度，逐步地实现地区间公共服务水平的相对均等化。

6．“方案设计科学、合理、公正、透明和简便”。

（二）财政体制调整的总体目标：

认真落实省委、省政府区域共同发展战略，为地方政府履行职能提供必要的财力保障，逐步实现地区间公共服务水平的相对均等化，充分发挥财政的职能作用，达到保稳定、促改革和支持经济社会事业发展的目的；进一步增强省级财政调控能力，为加大省级转移支付力度创造条件；着力解决现行体制运行中存在的突出问题，力争用三年左右的时间，使财政困难县（市）标准财政供养人员年人均财力达到11000元左右，保障其最基本的支出需要；建立激励机制，调动地方增收节支的积极性，增强地方财政的自给能力和自求平衡意识；逐步理顺财政分配关系，健全约束机制，建立规范的财政体制。

四、省对市财政体制调整的主要内容

1、简化和改变省级集中财力办法。取消原省集中的增值税12．5％和印花税、城镇土地使用税、资源税、土地增值税、排污费、水资源费等按比例分成以及税收返还增量省集中0．05的政策，原上交省部分，以2000年为基数，实行定额上交。以2000年为基期年，核定各市地方财政收入基数和税收返还基数。今后比基数增长部分，省统一集中20％。考虑到2001年农村税费改革试点对地方财政收入的影响，为保证农材基层政权的正常运转，对农业税、农业特产税省不集中。金融保险营业税、省属企业所得税仍作为省级收入。

2、建立相对规范的转移支付和转移支付正常增长机制。为解决县乡财政困难，近年来，我省逐年加大了对市县转移支付力度，1999年省对市县一般转移支付总额为3．67亿元，2000年增加到6．09亿元，今年在农村税费改革专项转移支付10．47亿元、中小学布局调整和危房改造专项转移支付2．5亿元的基础上，准备进一步压缩省级支出，将压缩的省级支出用于增加对县乡的转移支付，将一般转移支付增加到10．8亿元。为改变过去各地对转移支付心中无数、不便于年初预算安排的局面，同时为了尽量减少人为因素和不合理因素对方案的影响，此次财政体制调整，我省取消了省对市县每年的年终困难补助，采用全国统一、相对规范的转移支付办法，通过测算出的标准收入、标准支出和标准财政供养人员等数据计算核定了各
地的转移支付基数（将1999年标准人均财力低于11000元的县（市）列入财政转移支付的范围，按照各地标准人均财力与11000元的差额，省补助50％）。同时，建立了转移支付补助增长机制，今后凡达到“三保”（保吃饭、保运转、保平衡）的，实行补助增长与财政收入增长挂钩的办法，即地方财政收入每增长1％，转移支付补助增长1．1％。

3、建立激励机制。以往省对下财政补助采取的是定额补助的办法，补助一旦进入基数后，不再具有约束力，不论受补助地区努力情况如何都不影响补助，因而不能调动地方增收节支的积极性。为改变这种现状，同时为了充分发挥政策的正面导向作用，不让财政收入抓得好、财政支出（特别是财政供养人员）控制得紧的地区吃亏，在此次调整中，全省采用按GDP等计算标准财政收入，按农业人口和非农业人口及乡镇个数、中小学学生数等计算行政人员和教师数量，没有采用各地上报数。同时，建立激励机制，鼓励各地增加收入、控制人员节减支出。对享受财政转移支付的县（市），在通过规范的转移支付办法核定补助基数的基础上，采取了补助增长与财政收入增长挂钩的办法；对没有享受财政转移支付补助的市县（市），采取奖励与地方上交挂钩的办法：对标准人均财力在11000－13000元的市、县（市），按其地方财政收入当年新增上交额给予20％的发展资金，对标准人均财力超过13000元的市、县（市），按其地方财政收入当年新增上交额给予10％的发展资金。发展资金用于支持当地的经济和社会事业发展。此外，对全省所有的市、县建立了地方财政收入上台阶奖励制度。省辖市市本级地方财政收入每增加1亿元，省一次性奖励30万元，县（市）每增加4000万元，省一次性奖励20万元。

4、财政管理体制调整的配套措施。（1）按照公共财政理论和“一是吃饭，二要建设”的原则安排支出，对省补助县（市）的财力，各县（市）要主要用于解决机关工作人员、教师及离退休等人员的工资发放和弥补社会保障资金缺口；同时要保证地方政权机构的正常运转，保证当年地方财政收支平衡。（2）加快预算编制改革步伐，创新管理体制。推行部门预算，增加预算约束力。改革财政资金缴拨方式，实施国库集中收付制度。（3）严格控制各种要求财政增支的升级、达标活动。凡超越现阶段经济发展水平和财政承受能力的升级、达标活动。财政，律不予补助。（4）加快机构改革步伐，大力精简机构和人员。调整学校布局，对教师队伍合理定编，精简冗员。（5）规范财政性资金的分配秩序。减少多部门参与财政收入分配的现象，严禁在财政体制之外调用属于下级政府的财力。大力压缩省级各部门对市县补助的专项资金，特别是用于竞争性领域的资金，将压缩的资金用来增加对市县的财政转移支付。除保留教育、农业、科技和抚恤社会救济专款（这些专款只补助，原则上不得要求地方配套）外，其它专项资金从2001年起，力争每年压缩三分之一，通过三年的努力，取消省级部门对市县补助的专项资金。

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桃江县19378089508： 国税地税有什么区别?？
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桃江县19378089508： 政府对居民的转移支付是财力支付还是一般转移支付 - ？
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