2007年集体林权制度改革对自留山林的影响
推进集体林权制度改革，必须确保农民平等享有集体林地承包经营权；确保农民得实惠、生态受保护；确保农民的知情权、参与权、决策权；确保改革规范有序；坚持分类指导，确保改革符合实际。
集体林权制度改革的总体目标是：用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务，在此基础上逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。
推进集体林权制度改革，还要落实相应的保障措施。一是完善林木采伐管理机制。改革商品林采伐限额管理，严格控制公益林采伐。二是规范林地、林木流转。在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权。三是建立支持集体林业发展的公共财政制度。四是推进林业投融资改革。五是加强林业社会化服务。扶持发展林业专业合作组织和林业专业协会，培育龙头企业，促进林业规模化、标准化、集约化经营。
国家林业局17省调研 林改政策框架初定2006-07-20 15:40:32 来源: 21世纪经济报道 网友评论 0 条 进入论坛
北京报道 本报记者 李明三 实习记者 杨 卓
“我们想赶年底前正式出台文件。”7月19日，国家林业局副局长张建龙在接受本报记者采访时说，国家林业局正在制定一份文件，用于指导全国集体林权制度改革。
鉴于各地实际情况相差悬殊，这份名为《关于推进集体林权制度改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）只能“作出原则性的规定”。
在最近完成的一份调研报告中，国家林业局建议文件以国务院名义尽快下发。目前“文件初稿已经准备好了，还要征求有关部门的意见”。
这次规模空前的调研活动涉及福建、江西、辽宁、内蒙、河北、山西、甘肃、重庆等17个省（自治区、直辖市）。
国家林业局邀请了国务院研究室、发改委、财政部、税务总局等部门，组成了9个联合调研组，目的是为全面推进集体林权制度改革出谋划策。
调研总报告认为，福建、江西、辽宁三省林权改革创造了值得借鉴的典型经验和做法，受到了广大林农的欢迎和拥护，现在“改革时机已经成熟，条件已经具备，全面深化林改势在必行”。
而调研报告所提出的大部分政策建议，都将纳入这份《指导意见》。
确权到户
以确权到户为主要内容的新一轮林权改革，是林业生产关系的又一次重大调整。
现有集体林权包括所有权、使用权、收益权、处置权四项内容，是在上世纪80年代的林业“三定政策”（稳定山权林权、划定自留山、落实林业生产责任制）基础上形成的，涉及林地所有权、林木所有权，以及由此派生而来的集体林地承包经营权等。
“集体林权制度远比一般财产权复杂。”中国林业科学院研究员陈幸良认为，林地为集体所有，所有权和经营权分离，而林木处分权又受到森林资源管理制度、林地管理制度等政策性制约，使得“林权关系成为一项政策性束权的集合”——权利主体模糊，权属复杂多变，处分权得不到落实，收益权也易受侵犯。
明晰产权是这一轮林改的核心内容。调研报告主张依照《村民委员会组织法》，由村民民主决策，因地制宜，合理选择改革形式和方式，建立林地有偿使用制度和林权动态管理制度。
江西在试点中提出了三种明晰产权的方法：一是均山，能够分山到户的全部分山到户，实行家庭承包经营；二是均股，不能或不宜分山到户的，维持集体统一经营，但须将股权分到户，收益按股分红；三是均利，集体山林通过流转以其它方式承包经营的，所得流转收益拿出70%以上按人口均分到户。
福建方面则按集体经济组织内部成员对山林的依赖程度，分类处理：依赖性强的，原则上均山，实行实物意义上的“耕者有其山”；依赖性不强或没有依赖性的，经村民代表会议通过，以公开竞争的方式发包给企业或大户经营，通过二次分配，保证村民实现货币形式的“耕者有其山”。
陈幸良建议通过《物权法》规范林地承包权的法律制度，给予林地承包权完整的法律保护。
按照他的构想，林改后，个人对自留山将拥有永久林地使用权，对责任山拥有长期使用权，集体经济组织仅保有名义上的所有权；私有林和物权化的林地承包权受法律保护，权利人可以抵押、担保、转让、继承，自由处置。“国家政策不能规定侵权性的限制性条款，干涉所有者的经营行为。”
政策调整
陈所指的侵权限制性条款集中在林地使用权流转和林木采伐限额管理方面。
国家林业局在调研中发现，由于缺乏健全的林权流转政策、法规，一些地方出现了山林归大户、流转价格偏低、权力寻租等问题。
调查报告称，“林改后，随着产权关系的调整和明晰，原有林业管理的基础已经发生变化，相应的林业法律法规和相关政策急需调整。”
报告建议从三个方面完善林业政策法规：
一是制定《森林、林木和林地使用权流转条例》，明确流转的原则、范围、程序、监督、管理等相关规定，促使流转依法健康有序地进行。报告还特别强调，各地流转市场应当由政府主导，由林业主管部门具体指导，做好监管引导工作。
“《森林法》有关流转的条款过于简单，配套法规滞后，流转工作出现一定程度的封闭性、局限性和随意性。”陈幸良建议这一《条例》应当尽快出台。
二是抓紧修订完善《森林资源资产评估管理办法》，建立健全评估体系，为森林资源流转提供规范性的制度平台。
报告提出，可以由国务院以行政法规形式出台相关规定，授权地方解决森林资产评估机构与评估人员的资质问题，或由国家林业局与国有资产管理部门定期组织全国性的森林资产评估技术培训，通过考试取得国家颁发的资质证书。
三是改革森林采伐限额管理制度，探索市场经济条件下商品林管理的有效形式，逐步实现经营者自主决定森林资源的培育和采伐，促进森林可持续经营。
“现行林木采伐申请程序繁琐，限制复杂，在具体操作中难以把握，影响了再造林的积极性。”陈幸良要求改进现有森林采伐限额管理制度，以落实权利人的财产处置权。
他甚至主张对生态区位重要的森林，需要林权权益人放弃部分处置权的，国家应支付生态补偿金。
此外，报告还提出现行《育林基金管理办法》与当前林业发展要求不适应，认为对木材征收20%的育林基金，比例过高。建议逐步减征，还利于民。
财政补贴公益林？
林权改革以后，随着商品林经济效益的提升，生态公益林的管护将成为一个严重问题。
这个问题在南方林改过程中就已经突显出来了。原因是商品林和公益林收入差距扩大，而国家对生态林补助极为有限。
“林权改革包含两大目标，”中国生态经济学会副秘书长于法稳说，“个人层面是最大程度地获利，而国家层面是要提高森林覆盖率，保障生态安全。”如何处理好两者的关系，林权改革得作出回答。
调研报告认为，必须创新公益林保护和合理利用新机制，逐步缓解公益林区群众生产生活与资源保护之间的矛盾。
调研报告提出，要改革公益林权制度，建议根据生态区位的重要性，对生态公益林实行分区分类管理，加强引导，鼓励群众发展林下种植业和养殖业；同时落实公益林补偿制度，鼓励和支持有条件的地方，按照“政府为主负责，受益者合理负担”的原则，从饮用水、水电和旅游门票收入中划出一定比例用于生态公益林补偿，弥补林木被划为生态公益林后给农民造成的损失。
陈幸良则主张以法律文书的形式明确生态补偿来源。他给出的办法是：国家公益林由中央财政补偿，地方公益林由地方各级财政补偿。
辽宁的公益林面积占到全省林地的一半以上，他们在试点时，将自然保护区和重点生态区以外的生态林，纳入了林改范围，全部承包到人。他们得出的经验是，“只要经营生态林的收益在林农可以接受的范围内，就能保证林农的经营积极性，保护好森林资源。”
张建龙在辽宁调研后认为，辽宁走出了一条适合北方地区集体林改革的路子，他们“在公益林改革方面的尝试可供参考”。
改革开放以来,我国集体林业得到较快发展,对经济社会发展作出了重要贡献。但是,集体林产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题还相当突出,严重制约了林业的发展。为了进一步解放和发展林业生产力,发展现代林业,改善生态环境,增加农民收入,促进社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会,有必要开展集体林权制度改革。 集体林权制度改革意义重大,主要表现在以下几个方面: (1)集体林权制度改革是巩固和完善农村家庭承包经营制度的重大变革。以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制,是农村的基本经营制度。集体林地是国家重要的土地资源,是林业重要的生产要素,是农民重要的生活保障。实行集体林权制度改革,把集体林地的经营权承包到农户,确立农民的经营主要地位,是家庭承包经营制度从耕地向林地拓展和延伸,是农村土地经营制度的创新和发展。 (2)集体林权制度改革是促进农民就业增收的战略举措。林业产业链条长,市场需求大,就业空间广。实行集体林权制度改革,让农民获得重要的生产资料,激发农民发展林业产业经营的积极性,有利于提高林业资源利用率和产生率,充分释放林地和农村劳动力资源的潜能,广辟农民就业增收渠道。 (3)集体林权制度改革是推进现代林业发展的强大动力。林业是国民经济和社会发展的重要公益和基础产业。实行集体林权制度改革,培育林业发展的市场主体,发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用,有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能,满足社会对林业的多样化需求,保障林产品供给和资源能源安全。 (4)集体林权制度改革是促进人与自然和谐的必然要求。维护生态安全,建设生态文明是林业发展的根本任务。实行集体林权制度改革,建立责权利明晰的林业经营制度,有利于调动广大农民造林育林的积极性和爱林护林的自觉性,增加森林数量,提升森林质量,增强森林生态功能,促进人经济社会可持续发展。
改革开放以来,我国集体林业得到较快发展,对经济社会发展作出了重要贡献。但是,集体林产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题还相当突出,严重制约了林业的发展。为了进一步解放和发展林业生产力,发展现代林业,改善生态环境,增加农民收入,促进社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会,有必要开展集体林权制度改革。 集体林权制度改革意义重大,主要表现在以下几个方面: (1)集体林权制度改革是巩固和完善农村家庭承包经营制度的重大变革。以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制,是农村的基本经营制度。集体林地是国家重要的土地资源,是林业重要的生产要素,是农民重要的生活保障。实行集体林权制度改革,把集体林地的经营权承包到农户,确立农民的经营主要地位,是家庭承包经营制度从耕地向林地拓展和延伸,是农村土地经营制度的创新和发展。 (2)集体林权制度改革是促进农民就业增收的战略举措。林业产业链条长,市场需求大,就业空间广。实行集体林权制度改革,让农民获得重要的生产资料,激发农民发展林业产业经营的积极性,有利于提高林业资源利用率和产生率,充分释放林地和农村劳动力资源的潜能,广辟农民就业增收渠道。 (3)集体林权制度改革是推进现代林业发展的强大动力。林业是国民经济和社会发展的重要公益和基础产业。实行集体林权制度改革,培育林业发展的市场主体,发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用,有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能,满足社会对林业的多样化需求,保障林产品供给和资源能源安全。 (4)集体林权制度改革是促进人与自然和谐的必然要求。维护生态安全,建设生态文明是林业发展的根本任务。实行集体林权制度改革,建立责权利明晰的林业经营制度,有利于调动广大农民造林育林的积极性和爱林护林的自觉性,增加森林数量,提升森林质量,增强森林生态功能,促进人经济社会可持续发展。
改革开放以来,我国集体林业得到较快发展,对经济社会发展作出了重要贡献。但是,集体林产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题还相当突出,严重制约了林业的发展。为了进一步解放和发展林业生产力,发展现代林业,改善生态环境,增加农民收入,促进社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会,有必要开展集体林权制度改革。 集体林权制度改革意义重大,主要表现在以下几个方面: (1)集体林权制度改革是巩固和完善农村家庭承包经营制度的重大变革。以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制,是农村的基本经营制度。集体林地是国家重要的土地资源,是林业重要的生产要素,是农民重要的生活保障。实行集体林权制度改革,把集体林地的经营权承包到农户,确立农民的经营主要地位,是家庭承包经营制度从耕地向林地拓展和延伸,是农村土地经营制度的创新和发展。 (2)集体林权制度改革是促进农民就业增收的战略举措。林业产业链条长,市场需求大,就业空间广。实行集体林权制度改革,让农民获得重要的生产资料,激发农民发展林业产业经营的积极性,有利于提高林业资源利用率和产生率,充分释放林地和农村劳动力资源的潜能,广辟农民就业增收渠道。 (3)集体林权制度改革是推进现代林业发展的强大动力。林业是国民经济和社会发展的重要公益和基础产业。实行集体林权制度改革,培育林业发展的市场主体,发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用,有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能,满足社会对林业的多样化需求,保障林产品供给和资源能源安全。 (4)集体林权制度改革是促进人与自然和谐的必然要求。维护生态安全,建设生态文明是林业发展的根本任务。实行集体林权制度改革,建立责权利明晰的林业经营制度,有利于调动广大农民造林育林的积极性和爱林护林的自觉性,增加森林数量,提升森林质量,增强森林生态功能,促进人经济社会可持续发展。
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