我国农村建设用地制度改革的几个问题

~ 中国小城镇改革发展中心主任李铁回顾中国农村改革的历史，家庭联产承包责任制大大释放了农业的生产力。20世纪80年代中期开始兴起的乡镇企业大发展，活跃了县以下经济，促进了农村非农产业的发展，如珠江三角洲、长江三角洲、环渤海经济区。乡镇企业发展的重要原因之一，是农村集体经济组织提供了廉价的建设用地。90年代以后，城镇化的进程加快，也和用地制度的改革有着直接的关系。从90年代中期开始推进的“以地生财”，在各类城市和小城镇发展中，作为基础设施建设资金的重要来源，促进了城镇面貌和城镇居民生活条件的改善，到目前还在发挥着作用。可以说，中国近些年农村的改革、城市的发展和改革，都与土地制度变革有密切的关系。
一、用地制度改革的重要性
从制度变革的内容上看，未来的用地制度改革几乎直接涉及宏观经济政策的大部分内容。比如说土地使用制度改革直接涉及财政体制改革，特别是城镇财政管理体制改革。预算外资金已经成为了城市财政的主要来源，但是缺乏监管，还造成了政府管理短期行为的发生。现在大量城市规划突破建设用地审批指标的约束，主要原因是由于财政的压力。
（一）用地制度变革关系到金融体制改革
城市的基础设施建设大量依赖于土地出让金的投入，使得城市基础设施建设的经营和管理很难市场化。在发达国家，一些重要的基础设施是由企业来经营的，因为有长期收益，所以可以通过中长期贷款来解决基础设施建设的投资，但是在我国，土地出让金成为城镇政府最重要的利益，他们不愿意放弃，市场化的金融机制则很难介入城镇的基础设施建设。对于农村而言，土地的抵押问题不能解决，金融机构也很难下决心向农村广泛的经济领域进军。
（二）用地制度改革涉及户籍管理体制的改革
很多人知道，城镇化的进程迟迟不能推动下去，我们也一直在关注农民进城的问题，但是我们还要注意到城乡双向和农村之间的流动。农村人进入城市难，城市人也难进入农村，农村人之间的户籍迁徙也难。例如全国有40%的农民工在乡镇一级流动，但是同样很难解决户籍的问题。传统的集体土地所有制衍生的集体经济中，公共利益是被固化的。外来人口想进入这个集体，必然要分走公共利益的一块蛋糕，不管这块蛋糕是一块农地、宅基地还是股份，在集体所有制下，很难有人接受让外来人口通过取得户籍来分享集体经济利益的现实。
（三）用地制度改革关系着规划制度的变革
建设规划的空间拓展和土地规划指标的严格限制，在城镇发展有着强烈空间扩张的需求下，则产生了一系列的矛盾。此外，在规划中，如何考虑土地的价值，如何对土地资源进行评估，如何界定土地资源中政府和市场的利益分割，也是未来在规划制度变革探索中的重点。所以，我个人认为，在未来中国经济发展、社会发展的趋势中，我们要了解土地制度的变革可能发挥的重大作用。
二、农村集体建设用地制度变革需要关注的几个问题
能够推进城镇化进程的变革，主要在于集体建设用地制度的变革。城镇要发展，非农产业要发展，18亿亩耕地红线不能突破，只有集体建设用地还有非常大的可调整空间，但是，如果在集体建设制度上，没有对集体土地的产权进行深入的了解和研究，继续沿用强迫征收、大拆大建或者只是在皮毛上做文章的做法，可能影响到我国经济的持续发展，也影响到正在缓慢进行的城镇化进程的变革。
（一）如何认识农村的集体土地的产权
所有权的概念已经很清楚，但是把所有制和当前城镇化发展进程中农民的身份和地位的变化联系在一起，可能就是我们要重点讨论的问题。例如，珠三角、长三角地区，还有一些大城市近郊区的大部分农村，已经不是农村，大部分农民已经不是农民。他们原来具有农民的身份，享有集体土地的产权，也就是说有宅基地和承包地，但是实际上已经发生变化。他们是一个特殊的土地所有者的群体，同时与城里人有着根本的不同，因为城里人没有自己的土地。从就业上看，从享有的公共设施上看，从外在的建设形态上看，从收入上看，他们基本上已经不是农民了。
（二）农民是否可以通过土地和土地上的附加物获得财产性收益
这也是我们在集体建设用地使用方向上可以探索的一个重要问题。实际上，各地都已经在进行实践和探索。例如，我们如何来认识广东的出租屋，我们如何来认识在珠三角、长三角地区及大城市郊区，各类仍然是集体建设用地

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