最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定

最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定是法律解释还是规范性文件~

最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定根据发布文号是法律解释。
最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定
最高人民法院
二〇〇九年十二月十四日
法释〔2009〕20号
最高人民法院
关于审理行政许可案件若干问题的规定
（2009年11月9日最高人民法院审判委员会第1476次会议通过）

　　实践中，纳税人将税务机关告上法庭会受到诸多障碍，如无力缴纳争议税款、超过诉讼期限等。如果纳税人在丧失对税务行政处理行为诉诸司法审查救济条件的情形下起诉税务机关的强制执行行为，法院是否有权对与被诉行政强制行为具有关联性的税务行政处理行为实施连带司法审查？笔者结合两起税务行政诉讼案例对上述问题进行分析，与读者探讨。
　　
　　一、两个成功启动税务行政处理行为审查的实例
　　（一）福建某镇村委会诉福清市地税局稽查局税收强制执行纠纷案
　　1998年10月，福清市地税局稽查局向某镇村委会作出税务处理决定，补税金额约6万元。2002年10月，福清市地税局稽查局作出扣缴税款通知书，从村委会存款账户扣缴相应税款。村委会不服扣缴税款行为，提请行政复议。复议机关维持了扣缴税款行为。村委会向福清市人民法院提起行政诉讼。
　　福清市法院审理认为，本案属于行政处理决定作出后实施的强制执行措施的问题，故应对行政处理决定的形式要件的合法性进行审查；根据最高院“地方税务局稽查分局以自己的名义对外作出行政处理决定缺乏法律依据”的答复意见，福清市法院认为福清市地税局稽查局向村委会作出的税务处理决定属于超越职权的行为；因本案被告对原告采取扣缴税款的强制执行措施所依据的税务处理决定本身不合法，故被告对原告采取扣缴税款的强制执行措施显属违法。2003年8月，法院判决（1）撤销被告作出的扣缴税款通知书，（2）被告于判决生效后10日内退还原告被扣缴的存款。
　　（二）金冠涂料集团有限公司诉广东国税局税收强制执行纠纷案
　　2006年11月，广东国税局认定金冠涂料厂少缴增值税114万余元，对其作出补税的税务处理决定，并以涉嫌偷税罪将金冠涂料厂移送公安机关立案侦查。
　　2007年4月，佛山市三水区检察院以金冠涂料厂涉嫌偷税罪向三水区法院提起公诉。2007年9月，三水区法院作出刑事判决，认定指控金冠涂料厂偷税所依据的证据不足、事实不清、程序违法，依法判决金冠涂料厂无罪。2007年11月，佛山市中级人民法院维持了三水区法院的一审判决。
　　2012年11月，广东国税局向金冠涂料厂作出税收强制执行决定，从其银行账户扣划部分金额的税款。金冠涂料厂不服该税收强制执行决定，向广州市中级人民法院提起诉讼。
　　广州市中级人民法院经审理认为，本案被告作出被诉税收强制执行决定的依据是2006年11月作出的税务处理决定，该税务处理决定虽然未经法定有权机关变更或撤销，在形式上仍然有效，但该税务处理决定所依据的事实与法院生效刑事判决相冲突，生效刑事判决从证据、稽查方法、程序等方面均否定了税务处理决定所依据的事实。由于司法认定具有最终性，在生效刑事判决认定的事实对税务处理决定所依据的事实作出否定的情况下，应认定被诉税收强制执行决定的执行依据明显缺乏事实依据，被告依据该税务处理决定作出被诉税收强制执行决定，属于认定事实不清、适用法律错误，应当予以撤销。法院最终判决撤销广东省国税局对金冠涂料厂作出的税收强制执行决定书。
　　
　　二、问题聚焦：法院是否有权对关联行政行为实施连带司法审查
　　上述两个案件均凸显出一个核心问题，即法院在税收强制执行纠纷行政诉讼中除对税收强制执行行为进行合法性的司法审查外，是否有权对税收强制执行行为依据的税务行政处理决定的合法性进行司法审查。这一问题在行政法学理中被称之为关联行政行为连带司法审查。
　　（一）何为关联行政行为
　　在我国行政法体系中，并没有对关联行政行为的概念和类型加以法定化。借鉴德国和日本的行政法理论，关联行政行为主要是指同一行政机关或不同行政机关对同一行政相对人分别作出的行政行为，行政行为之间具有一定的关联性，主要表现为在后的行政行为需以在先的行政行为为依据，且从整体角度看，这些行政行为的目的具有一致性，各自具有阶段性。
　　在税收征管领域，普遍存在着关联行政行为。如税务机关认定纳税人存在违法行为并作出补税的税务行政处理决定后，当纳税人拒不履行补税责任的，税务机关依职权向纳税人作出税收强制措施或税收强制执行决定。税务机关作出的行政强制行为与其之前作出的税务行政处理行为即构成关联行政行为，表现为税务行政处理行为是税务行政强制行为的事实依据。
　　（三）关联行政行为应受连带司法审查
　　《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释[2009]20号）第七条规定，“作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形之一的，人民法院不予认可：（一）明显缺乏事实根据；（二）明显缺乏法律依据；（三）超越职权；（四）其他重大明显违法情形。”法释[2009]20号第七条规定尽管只是针对行政许可诉讼案件，但是却给法官在审理其他行政诉讼案件提供了有益指导。当关联行政行为的合法性存在明显缺陷，而其作为被诉行政行为的依据直接决定着被诉行政行为的合法性时，法院有权对该关联行政行为的合法性进行连带审查。这种连带审查可以被理解为是法院对被诉行政行为进行合法性审查的必要组成部分。
　　三、税收强制执行诉讼中的连带司法审查
　　前已述及，在税务机关实施的税收征管执法活动中，存在许多关联行政行为，比较典型的便是税务处理决定与税收强制执行决定。如在上述第一个案件中，税务机关向村委会作出了补税的税务处理决定，确认了村委会的欠税事实，并对村委会施加了补缴税款、滞纳金的法律责任。由于村委会不履行补税责任，根据税收征管法的规定，税务机关有权对其实施强制执行。因此税务机关依职权及税务处理决定的事实依据向村委会作出了强制执行决定。由于被诉的强制执行行为以税务机关的补税决定为依据，法院在税收强制执行诉讼中连带审查了被诉税收强制执行行为的关联行政行为——税务处理决定。
　　
　　小结
　　尽管最新的税收征管法修订稿将纳税争议救济模式修改为“复议——缴税——诉讼”，但是在这种模式下将税务机关诉诸司法审查仍需要以先行缴纳税款为前提。确定法院对关联行政行为的连带审查权对于规范税务机关执法活动、填补纳税人救济渠道、维护纳税人合法权益、强化法院的司法审查功能、解决征纳双方矛盾具有重要的作用。

第一条　公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。第二条　公民、法人或者其他组织认为行政机关未公开行政许可决定或者未提供行政许可监督检查记录侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。第三条　公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。第四条　当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。第五条　行政机关依据行政许可法第二十六条第二款规定统一办理行政许可的，当事人对行政许可行为不服提起诉讼，以对当事人作出具有实质影响的不利行为的机关为被告。第六条　行政机关受理行政许可申请后，在法定期限内不予答复，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉的，人民法院应当依法受理。

　　前款“法定期限”自行政许可申请受理之日起计算；以数据电文方式受理的，自数据电文进入行政机关指定的特定系统之日起计算；数据电文需要确认收讫的，自申请人收到行政机关的收讫确认之日起计算。第七条　作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形之一的，人民法院不予认可：

　　（一）明显缺乏事实根据；

　　（二）明显缺乏法律依据；

　　（三）超越职权；

　　（四）其他重大明显违法情形。第八条　被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，与被诉行政许可行为有利害关系的第三人可以向人民法院提供；第三人对无法提供的证据，可以申请人民法院调取；人民法院在当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的情况下，也可以依职权调取证据。

　　第三人提供或者人民法院调取的证据能够证明行政许可行为合法的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。第九条　人民法院审理行政许可案件，应当以申请人提出行政许可申请后实施的新的法律规范为依据；行政机关在旧的法律规范实施期间，无正当理由拖延审查行政许可申请至新的法律规范实施，适用新的法律规范不利于申请人的，以旧的法律规范为依据。第十条　被诉准予行政许可决定违反当时的法律规范但符合新的法律规范的，判决确认该决定违法；准予行政许可决定不损害公共利益和利害关系人合法权益的，判决驳回原告的诉讼请求。第十一条　人民法院审理不予行政许可决定案件，认为原告请求准予许可的理由成立，且被告没有裁量余地的，可以在判决理由写明，并判决撤销不予许可决定，责令被告重新作出决定。第十二条　被告无正当理由拒绝原告查阅行政许可决定及有关档案材料或者监督检查记录的，人民法院可以判决被告在法定或者合理期限内准予原告查阅。第十三条　被告在实施行政许可过程中，与他人恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的，应当承担连带赔偿责任；被告与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素，确定被告的行政赔偿责任；被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。

　　在行政许可案件中，当事人请求一并解决有关民事赔偿问题的，人民法院可以合并审理。第十四条　行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。第十五条　法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。

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