中国历史上最早出现“巡抚”是什么时候?

作者&投稿:怀章 (若有异议请与网页底部的电邮联系)
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最早的巡抚出现在明朝,是明代创立的一种新型政治制度。

明朝建立之初,朱元璋在地方上沿用元朝行省制度。但没过多久,老朱意识到集一省行政、军事、司法于一身的行省对中央是一种潜在的威胁,不利于中央集权。元代的一个省最高长官就叫行省,是行中书省职权的简称,掌管一省的行政、军事和司法权。

于是,在洪武九年便废除行省制度,代之以“三司”,即管行政的承宣布政使司、管司法的提刑按察使司和管军事的都指挥使司。这三个机构各自独立,互不统属。

三司并立的体制有效地削弱了地方割据的可能性,加强了中央集权,但这一体制又使得“三司”之间彼此掣肘,遇到事情互相推诿,难以统属,造成了国家机器运转不灵,地方行政效率十分低下的严重问题。


随着社会矛盾加剧,内忧外患的不断出现,权力分散、削弱的地方机构更加暴露出气弊端,因此,强化、集中地方的权力又成了历史的必然,巡抚制度就是在这一背景下产生、发展并形成制度的。

明代巡抚制度萌芽于永乐时期,初创于宣德、正统时期,逐步发展于景泰至正德时期,到嘉靖时基本确立。巡抚这个名称,起于洪武二十四年,明太祖派遣太子朱标巡抚陕西。然而这次巡抚,并没有后来巡抚的性质,仅仅就是去考察建都地点了。

永乐十九年四月,明成祖派遣尚书蹇义等26人“巡行天下,安抚军民”,这有点类似后来的钦差大臣,但其目的与后来形成的明代巡抚性质相似,那就是安抚军民。这次出巡派出来的均势品级较高的文职官员,却并没有使用“巡抚”之名。

也正是这一次“出巡”,其目的以及安排的官员品级,给后来设立巡抚奠定了基础。

明仁宗洪熙元年,宣宗派周干、胡概、叶春等人巡抚南直隶,正式以“巡抚”之名巡视地方,《明史》认为这是设置巡抚的开始。但这一次巡抚范围仅限南直隶一地,而且事情办完了就回京,属于临时派遣。


等到宣德五年九月,宣宗派遣于谦等6位侍郎巡抚各省,督理税粮及与税粮有关的地方事务,这就是各省专设巡抚的开始。

明英宗时,社会矛盾尖锐,明政府不得不往江西、湖广、河南、山东以及宁夏、甘肃、辽东诸边派驻文臣镇守,规定任期一年,实际上却往往一驻几年或者几十年,文臣出镇成为定制。

这样,在巡抚之外,又有镇守、在一些地方出现了巡抚与镇守并设的局面。到了明英宗再次复辟后的天顺年间,才把镇守跟巡抚合二为一。

从天顺一直到正德年间,是巡抚制度逐步发展时期,巡抚兼督察院官衔(一般为左右副都御史)在明英宗弟弟明代宗帝年间确立的,而这时从这一时期开始,巡抚可以带着家小区赴任,巡抚不再是一年一个任期,到了成化二十二年的时候,还取消了宣德十年制定的巡抚每年八月赴京议事的规定,加速了巡抚地方化过程。

嘉靖时,巡抚制度基本确立,巡抚的各项职能趋于完善。但与之前不同的是,这时候的巡抚几乎均加“提督军务”衔。在此之前,巡抚大抵只负责行政和司法,干涉不到军事,加上了“提督军务”的职衔,意味着巡抚握有了军事大权,此后,巡抚提督军务成为巡抚制度的固定内容,换言之,嘉靖时,巡抚已经成为集行政、军事、监察司法等权力于一身的封疆大吏。

在明代,巡抚不一定就管一个省。明代建立后,有13个布政使司,也就是说有十三个省,另外还有两京,即直隶和南直隶。这算是明代的地方行政区划。到嘉靖时,全国共计有33个巡抚。13个布政使司的巡抚,两直隶分出凤阳、应天、顺天、促定4个巡抚,后来山东又分出辽东巡抚,陕西分出甘肃、宁夏、延绥巡抚。


以上21个巡抚算是固定的,另外还有12个特殊巡抚,在多省交界处的山区或少数民族居住区的南赣、偏沅、松潘、郧阳设了四个巡抚,适应战争需要又在宣府、大同、天津、登莱、安庐、密云、淮扬、承天设了8个巡抚,这些地区后来都没有发展成新的省级区划。

明代的巡抚实际上是在不破坏朱元璋对地方权力削弱制度基础上,为了堵上“三法司”事权不统一漏洞而诞生的,从它的名字上就可以看出,巡视地方,安抚军民。绕过了地方常设统一行政、司法、军事最高长官的“祖制”,变通性地以“临时差遣”的身份总理地方事务。

到了清代,巡抚制度彻底完善,成为了一省的最高长官,再也没有出现过如明代那种在特殊地方设置巡抚的情况,这才算真正意义上的省长兼省委书记兼军分区司令政委了。




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