如何真正解决"谁来监督监督者"难题

谁来监督监督者~

监督形式有三：

一是人的监督，如问者所为。负责人本身即为部门经理的监督者，也可将监督权授予他人，如，负责人本人身边的工作人员，部门副经理，或部门经理管理下的员工等。要求上述人相互监督，相互报告对方情况。
任何有效监督都是双向的，通过制度来形成。如，要求相关人都有责任〈或权利〉对不当行为向负责人报告，这里指的是公开的、制度化的。
还可有不公开的，如秘密指定一至二名员工负责报告部门经理的行为，通过比较部门经理、这两名员工的不同渠道的报告，可较准确掌握情况，分别对此三人指出问题，即起到了对此三人相互监督之作用。

二是制度的监督。通过对制度遵守情况的捡查，即实现了对人的监督。

三是材料的监督。通过对各种报表、报告等文书的制订、捡查，实现监督。

监督须三者并用方能有好效果。

十余年来，药监系统管理体制经历了由“条条”到“块块”的反复轮回。
1998年国家药监局组建不久，省以下垂直管理开始推动实行。自2000年经国务院正式发文确立，至2008年“123号文”的发布而终止，历时8年。其出发点，乃是参照美国FDA的垂直监管模式，应对地方保护、市场分割、队伍建设薄弱等问题，实现监管独立。
但2008年“123号文”试图解决的问题与10年前相反。“进一步强化和落实地方各级政府食品药品安全监督管理的责任”是重回属地化改革的出发点。
犹如一个硬币的两面，垂直监管在避开地方政府干扰的同时也使监管工作难以得到地方支持。但在 “属地化管理”和“垂直管理”之间，大多数接受本刊记者采访的大多数基层药监局工作人员依然倾向于“垂直管理”。刘鹏指出，“垂直管理诚然不能解决目前食品药品监管工作中的所有问题，但不垂直管理的效果可能更糟。”
然而，一个不容忽视的现实是，当前的食品药品监管中仍有诸多问题待解，有观点认为，现有制度框架下的“属地化管理”和“垂直管理”均非治本之道。
比如，药监部门之所以始终未能取得对医院的实际监管权，既与卫生部门与医院的管办不分有关，更与《药品管理法》在这方面的短腿有关；而药监部门的另一个短腿——食品监管，则既与药监部门多年来只承担“食品安全的综合监督和组织协调”职能，并无监督执法团队有关，也与中国食品[6.44 3.21%]监管仍然推行生产、流通、使用多个环节由多个部门分段管理有关。
南开大学法学院副教授宋华琳指出，同样未被触及的，更包括“谁来监管监管者”的经典论题——“如何优化和改革药品监管程序，如何建立相应的监管绩效评价机制和问责机制？”
这一问题并非药监部门所独有。在质量技术监督、土地管理等诸多问题上，为避免地方利益干扰，维护监管独立性，中央政府都开出了“垂直管理”的解药，此外审计、环保等部门也一直将垂直管理作为改革目标，但监管状况并未因此而根本性好转。
回顾中国的食品和药品安全，近年来大事迭出，俱令世人震惊。每一次事件发生后都会有责任追究，也会有教训总结。然而，“运动式”的打击、贪官的覆灭，并没有彻底堵住食品药品的安全漏洞。
有识者指出，扎紧制度篱笆才是长治久安之计。在食品药品安全事故频发的当下，药监制度在“垂直管理”和“属地化”之间摇摆不定，恰恰折射出行政机构的建设滞后、权责不清、界限模糊，缺乏监管的弊端。而对于食品药品监管，当前最迫切的问题是令整个系统尽快正常运转，以减少隐患。

为进一步完善人民监督员制度，健全检察权运行的外部监督制约机制，最高检和司法部日前联合印发了《人民监督员选任管理办法》，最高检出台了《关于人民监督员监督工作的规定》。按照这两份文件的规定，检察院在办理职务犯罪等案件的工作中，如果存在阻碍当事人行使诉讼权利等11种情形，人民监督员可以实施监督。这意味着，已经实施了13年的人民监督员制度，将迎来深化改革的又一次蝶变，以更加规范的选任管理、更加明晰的监督范围、更具刚性的监督程序，发挥其监督监督者的法治功能。　　　　　　　　　　　　　　　　　　
谁来监督监督者
在好莱坞电影《国家公敌》中，主人公罗伯特·迪恩这样发问:我们有必要对那些有可能危及国家安全的行为进行监督，可是谁来监督监督者?这一美国社会中拉不直的问号，实际上也一直困扰着我们。
在我国，为了防止执法和司法机关滥用职权，维护国家法制统一，宪法设置检察机关作为国家的法律监督机关，行使对其他国家机关和工作人员的法律监督职权。实践中，这对于促进公务人员依法履职、有效追诉和惩治犯罪、监督诉讼活动依法开展、确保法律顺利实施等，起到了不可或缺的重要作用。但是，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。法律监督权作为国家权力的重要内容，其在监督其他权力行为的同时，自身也蕴含有被滥用的极大可能，由此带来的问题是:谁来监督监督者?
尤其是检察机关在办理职务犯罪案件时，倘若做出不立案、撤销案件和不起诉决定时，法院很难介入监督，异体外部制约的缺失及内部自我监督的式微，很容易让民众对监督权力的检察权产生公正性怀疑。
对权力的监督一般有两个路径，一是“以权力制衡权力”，二是“以权利监督权力”。前者强调权力间的制衡与监督，但容易陷入无休止的为权力“叠床架屋式”的制度设计。恰如黄宗羲先生在《原法》中所言:“用一人焉则疑其自私，而又用一人以制其私;行一事焉则虑其可欺，而又设一事以防其欺。”监督监督者的权力设防便难有终结之处。
在国家权力的配置上应重视彼此间的制衡，但为了破解“谁来监督监督者”的困境，还必须设计更有效的“以权利监督权力”的机制。正是在这个意义上，经过探索创新而逐渐定型的人民监督员制度，本质上体现的恰是以人民监督监督者的宪法逻辑。按照权力原理，法律监督权也是人民赋予检察机关的权力，最终的权力来源是人民，人民自然是监督者的最后监督者。人民监督员制度，从人民中汲取监督力量，以程序化的设计将人民监督具体化、规范化、实效化，正契合了我国宪法上的权力原理，不失为监督监督者的最佳制度安排。
民主法治社会，任何权力都不应逃离人民监督的视线，只有导入人民的监督力量，才能真正解决“谁来监督监督者”的难题。实践证明，人民监督员来自人民，直接介入检察机关的执法办案活动，对社会最为关注的敏感地带，对司法腐败的易发、多发部位，对体现公平正义、保障人权的关键环节，展开亲历性的参与式监督，极大增强了检察机关执法的透明度，有效防止了执法不公正、不文明、不规范、不廉洁等问题的发生。
检察机关的自我革命
一切权力都具有抵制监督的惯性，检察机关的权力也不例外。引入人民的力量强化对自身的监督，提高检察机关职权行使的透明度和民主性，以防范检察权的滥用，人民监督员制度的实施，对检察机关而言无异于一次自我革命。
2003年9月，为加强对查办职务犯罪工作的外部监督，最高检经中央同意并报告全国人大常委会，正式开始人民监督员制度试点工作。先期试点在辽宁、内蒙古、天津等10个省、自治区、直辖市检察机关启动，规定职务犯罪案件中拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的“三类案件”，全部纳入人民监督员监督程序。2004年10月之后，试点工作逐步扩大。截至2010年9月，全国共有3137个检察院开展了人民监督员试点工作，占各级检察院总数的86.5%。
人民监督员制度的试水，打开了传统封闭的法律监督职权运行格局，其民主性价值不断凸显。这一期间，人民监督员就检察人员在办案中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等“五种情形”不断提出监督意见，形成良好的监督势头。但同时，人民监督员由检察机关自己选任，带来了“自己选人监督自己”的社会质疑，严格限定监督范围也影响了人民监督员制度的功能发挥，改革完善势在必行。
2010年9月，中央政法委第15次全体会议，专门听取了最高检关于深化人民监督员制度改革有关情况的汇报。10月，《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》下发，人民监督员制度从试点正式进入全面实施阶段。同时，《规定》将人民监督员的选任方式改为由上级检察院统一选任，将监督范围扩大到检察机关查办职务犯罪案件工作中具有终局性决定权的主要环节。截至2014年3月底，全国检察机关共选任人民监督员48000余人次，监督各类职务犯罪案件42000余件。
一项监督制度成功与否的关键，在于监督主体是否足够客观中立。2010年虽然将人民监督员选任权限上提一级，但仍局限于检察机关内部。2014年9月，最高检、司法部联合发布《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》，人民监督员选任管理方式实现重大改革，即由原先的主要由检察院自行选任管理改由司法行政机关选任，彻底告别“自己选人监督自己”的程序庇护。同时，最高检还颁行了《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》，监督监督者的制度在改革中不断发展完善。
人民监督员选任程序的改革过程，折射出检察机关在自我监督上的不断进步。随着司法改革进一步上升为党和国家意志，人民监督员制度也从检察机关的自我革命迈向司法制度的健全完善。2015年2月27日，中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过《深化人民监督员制度改革方案》。在此基础上，最高检和司法部出台文件，使得这场检察机关发动的自我革命，在国家意志中不断走向规范成熟。
让检察权运行更规范
伴随着13年的试点与改革，人民监督员制度在强化查办职务犯罪案件的监督机制、扩大诉讼民主、促进检察机关依法独立公正行使检察权等方面，发挥了越来越难以替代的功能，使得这项契合宪法原理、坚持问题导向、强化民主监督的特殊制度，不仅成为检察机关依法履职的重要保障，而且成为中国特色司法制度的重要内容。
一方面，监督检察机关规范执法，提高司法正义的品质。人民监督员制度所具有的民主性、独立性、预防性、直接性、多样性等特征，对于促进检察机关公正执法、限制权力滥用有着不可替代的积极作用。实践中，人民监督员不仅重点对检察机关查处职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动进行监督，能够直接防止和减少办案中违法违纪问题的发生;而且通过带有约束性的异体监督，有效排除办案中的干扰和阻力，倒逼检察机关增强办案责任心，规范执法行为，提高执法办案质量，在实体上促进检察权的规范化运行;还能增强执法办案的透明度，促使检察人员转变执法观念和执法作风，提高执法办案的文明水平。
另一方面，增进司法的民主性和透明度，促进人权保障水平。人民监督员制度是人民群众有序参与、监督司法的直接形式，本身凸显出司法程序的人民性。十八届三中全会决定明确提出:“广泛实行人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。”由于人民监督员制度具体化了公民的批评权和建议权，不仅具有实体上促进公正的监督功能，更具有程序上彰显司法民主、尊重和保障人权的作用。既满足了人民行使宪法权利、参与司法过程的民主化诉求，让民众在参与司法、监督司法中直接感受到公平正义;又有利于完善司法权力运行机制，确保司法为民，更好地通过透明的司法程序维护好人民合法权益;还能发挥人民监督员联系群众密切的优势，将其参与执法监督的体会向社会传播，架构起司法与社会的沟通桥梁，有力提升检察机关的执法公信力。
虽然在人类文明史上，人民参与司法具有悠久的法治传统，但是这种参与和监督更多体现在法庭审判上。作为特殊的法律监督机关，检察机关创设人民监督员制度，不仅在国际上没有先例，在中国的历史上也缺乏直接参照，它完全是扎根于现实中国的实践土壤之上，提炼出的一项独具特色的公民参与司法新途径，丰富了国家的监督体制，体现了国家保障人权的观念。
司法改革烙上“中国印”
从人民陪审员制度到人民监督员制度，公民参与司法、监督司法的渠道不断拓宽，司法治理的民主基因日益强盛，凸显出中国司法制度发展的本土意识和创造精神。这些制度纳入国家司法改革总体布局，深刻反映出中国司法改革在遵循一般司法规律的基础上，着力形成自身的特色和优势。在司法改革的中国化背景下，人民监督员制度在得到社会认同之后，更应着眼实践需求和法治目标进一步改革完善，以呈现出蓬勃发展的生机。
其一，是在制度内容上进一步优化。经过多次改革，人民监督员制度在内容上比较健全。尤其是此次改革，人民监督员由司法行政机关负责选任管理，能够让其相对超脱、中立、客观地发挥监督作用;监督范围进一步扩大，基本涵盖了检察机关查办职务犯罪工作中容易出现问题的各个关键环节;扩大了监督程序的启动主体，启动监督程序不受排斥;增设复议程序，推动检察机关在阳光下执法、在监督中办案。但还要看到，要想让这种个别化的监督形式真正融入人民监督的普遍性价值，还必须从整个司法制度的大局着眼，以健全确保依法独立公正行使检察权的外部监督制度，扫清实践中各种隐性和显性的监督障碍，进一步拓宽人民参与司法监督的制度性渠道。
其二，是在制度形式上进一步升格。一开始，由于人民监督员制度主要由检察机关自身推动，存在“合法性成色不足”的质疑。与人民陪审员制度类似，人民监督员制度的设计也关乎司法权的配置和运行，是国家司法制度完善的重要内容，需要纳入立法规范。对于人民陪审员制度，《人民法院组织法》《刑事诉讼法》《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》提供了充分的高位阶法律依据;相比而言，人民监督员制度却缺乏足够的法律确认。近年来，社会上呼吁为人民监督员制度立法的呼声渐强，不少人建议在《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》中作出规定，或是由全国人大常委会出台《关于实行人民监督员制度的决定》。无论采取何种形式的立法，都需要从人民参与司法、监督司法的司法制度出发，提升人民监督员的立法位阶，规范人民监督员立法形式，通过高位阶立法对改革成果予以确认，推动司法制度的健全和完善，从中凝聚、彰显中国司法的特色和优势。

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新兴县18384873168： 谁来监督这些监督者们 - ？
希启骁悉： 这方面是监督极度缺失,缺失独立的第三方监督体系,他们是自己监督自己,如同左手监督右手,就是一个形式,一个游戏,那百姓的利益做游戏,真心在帮你期待采纳,

新兴县18384873168： 也谈谁来监督业委会 - ？
希启骁悉： 楼主的思路,已经包含在业主议事会的制度中,业主议事会既起到代表业主保护业委会的作用又起到代表业主平衡业委会权利的作用.

新兴县18384873168： 个人银行卡里出现大额或可疑资金由谁来监管 假如个人账户里突然多了几十万甚至上百万的资金,有没有 - ？
希启骁悉： 只要是干净的钱,你不用害怕.

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希启骁悉： 一、准确把握决策、执行、监督三者的概念及关系 “决策”一词通常指从多种可能中做出选择和决定.决策是一个过程,它包含情报活动、设计活动、抉择活动和审查活动.因此,确立公共资源项目的过程才是决策的过程.谁来决策,或通过什...

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