有没有关于《行政监督》方面的论文！

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构建公共服务型政府的理论思考 摘要：本文从公共服务型政府的概念、特征、职能等方面进行了分析，提出了构建我国公共服务型政府的原则和方向。 关键词：公共服务；职能；建立方向 一、公共服务型政府概念的界定及特征 公共服务型政府是指按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务、以回应公民和社会的需要为政府职能定位，建设依法、有效、透明、负责和公正的政府，其根本的目标是公众满意。因此，公共服务型政府既不是简单地强调服务态度的转变，即所谓“微笑服务”，也不仅仅是把政府的职能转变为以提供公共服务为主，而是强调这种对公共服务的提供是按照公民的意愿提供的，追求的根本目标是公民满意。从一般意义上来说，效率、公正、责任、规范、透明、合法等无疑都是现代政府的特征，也是现代社会中任何一个谋求合法性的政府必须倡扬的价值和目标。但现代政府最本质的特征在于对其角色的基本设定，即按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务，回应公众的要求。这也是服务型政府区别于其他类型政府，如透明政府、责任政府、效能政府的基点。 二、公共服务型政府的主要职能 作为公共服务型政府，应具备以下主要职能： 提供制度供给服务。作为秩序化的代表的政府，必须为人们和社会提供社会秩序的制度供给，也就是要为社会制定一个权威的、人人必须遵守的制度框架或者制度模式。制度供给的内容非常多。如法律制度、政治制度、财产权制度、财政制度、市场经济制度、社会保障制度等等。服务型政府最好和最大的服务就是良好的制度供给。 提供良好的公共政策服务。服务型政府制定公共政策要从公共性的角度出发，为解决社会稳定发展和经济可持续发展问题制定政策。如环境保护、社会保障、义务教育政策、金融政策、财政政策等。政府在基本制度已经确立以后，其主要的服务就是提供良好的公共政策服务。 提供公共产品。从理论上讲，公共产品的非竞争性和非排他性特征决定了不能通过市场解决，而只能由政府来提供。公共产品的提供可以根据实际需要，尽可能在政府支持的情况下，让社会组织来提供，但是政府要做好组织工作。 提供公共服务。公共服务是政府机关及其工作人员满足社会公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总称。实际上，它是解决政府如何提供制度供给，如何采取和制定公共政策以及如何提供公共产品的问题。服务型政府要求政府机关及其工作人员在服务行政理念的指导下，在服务程序、态度、效率等方面为当事人提供热情、快捷和周到的服务，而不是冷漠的官僚主义者。 三、构建公共服务型政府的基本原则 分权原则：建设公共服务型政府要遵循科学分权原则。首先是政府、市场、第三部门的合理分权，使权利科学定位并准确归位；其次是权力下放，科学分解职能，扩大地方府、市场和第三部门的自主治理权；再次是通过制度和体制创新使社会公众切实享有政治、经济、社会事务的参与权和管理权。 法治原则：公共服务型政府是法治政府，是有序的政府。政府要依法行政，无论是服务的政策、手段，还是服务的程序都要法治化。法治原则要求政府建立健全适合现代服务行政要求的行政程序法和行政实体法，依法重构和规范行政审批制度。 责任原则：服务就是履行责任。责任原则要求政府建立一套完整而有制约机制的服务行政责任体系，使社会公众能够有效监督政府，真正实行民主行政和责任行政。服务行政责任体系应当由经济、政治、法律、道德沮会等方面的责任制度构成。 效能原则：效能是效率、成绩、功能的统一体，效能最大化是现代管理的本质要求和最终目的。科学的发展观更加注重政府的服务功能，因此，公共服务型政府不仅要追求可以量化的服务成效，更要追求能够使经济、社会、自然可持续、协调发展的服务功能。 竞争原则：公共服务型政府是以现代市场经济体制为运作平台的，竞争型政府主要体现在两个方面：一方面表现为政府与市场、社会公众之间的竞争关系，要求还权于市场和社会公众，还利于民；另一方面表现为区域政府之间的竞争关系，要求引入企业经营管理理念，服务、推动并参与竞争，政府通过竞争更好地履行公共服务职能。 四、构建公共服务型政府的方向 根据政府服务职能的定位，构建公共服务型的政府模式必须做到如下几点： （一）公共服务职能的顾客导向 新公共管理理论认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是“顾客”或“客户”。企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府，为了实现这一目标，政府服务应该以顾客要求或市场为导向。只有顾客驱动的政府，才能提供多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。 在传统的政府公共服务体系下，政府常常以行政计划替代公众意愿，以精英设计替代公众参与，忽视公众的需求和偏好，公众的影响较为有限，这就直接导致了大多数公共组织弄不清谁是它们的顾客或服务对象，而且服务水平低劣。以顾客或市场为服务导向，就是公共服务提供从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变的思路选择，也是政府与社会之间正确关系的体现。其主要途径有：一是扩大政府决策的公众参与度。政府提供什么公共服务、怎样提供，应当事先听取公众的意见，以公众意愿作为第一价值取向，并建立有关了解民意、公共参与决策的渠道、规则和程序；二是政府公共服务如何应当以社会的评价为主，以服务对象的评价为主，加大公众意见在评估中的作用。 （二）公共服务职能的市场化 通过引入市场竞争来提高政府服务的效能，是现代政府服务模式转换的一个流行趋势，也符合市场经济发展的要求。国内外经验表明，公共服务在生产和提供上是可分的；在付费和使用上，公共产品和服务的非竞争性和非排他性，并不意味着它们只能由政府直接提供，通过重新设计政府与市场主体的分工，适用“谁受益谁付费”的原则，可以较为公正高效地来加以提供。因此，应当扩大市场竞争的领域。 在这里，竞争至少可以分为三类：一是公对私的竞争，即让公营组织和私营组织都来提供公共服务，从而促使其竞争；二是私对私的竞争，即政府要求私营企业彼此竞争，以提供一些公共服务；三是公对公的竞争，即政府促使自己内部组织之间进行竞争，以达到良好的服务效果。公共服务职能市场化的范围包括以下几个方面： 第一，在公共工程建设领域，凡是属于经营性或竞争性的项目，应当通过公共招标、内部竞争、合同外包等市场方式营造市场竞争机制，不能事先假定公营部门就一定比民营部门强，或者民营部门就一定比公营部门强，关键是要有公正规范的竞争机制。 第二，除了义务教育、基础科研、社会保障、公共安全等必须由政府提供的最基本公共服务外，在教育、卫生、体育等公共服务领域，也应当营造竞争环境，利用竞争机制产生的压力促使服务提供主体不断改进服务质量。 （三）公共服务职能的社会化 公共服务职能的社会化，主要是指将原来由政府承担的一些公共服务职能，大量地转移给非政府组织和私人部门，即从公共服务和公共产品完全由政府部门或国有企业提供转变为政府利用社会的力量由社会自治和半自治组织以及私营企业向公众提供公共服务和产品。一些私营部门、独立机构、社会自治和半自治组织等组织都将成为公共物品及服务的提供者，为提供相同的公共物品和服务展开竞争。政府通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化。 公共服务职能的社会化是以顾客为中心的管理模式（顾客导向），公共服务的提供不再由政府独自承担，政府不再是管理公共事务的唯一机构，许多非政府机构加入到公共服务产品的提供队伍中来，政府可以部分甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行。 对于公共服务的客体来讲，公共服务职能的社会化意味着把对公共服务的内容、方式及其评价的选择权交给了公众，这样就会迫使公共服务的供给主体不得不把公众作为顾客，树立顾客意识，当服务不被顾客接受时，他们也就失去了自己的市场份额。 （四）公共财政体制的结构调整 所谓公共财政，就是为社会提供公共产品与公共服务的政府分配行为，是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制。它主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效”缺陷。从公共支出的领域来看，政府公共服务可分为经济性公共服务和社会性公共服务两部分。经济性公共服务是政府为促进经济发展而直接进行各种投资；社会性公共服务是指政府通过转移支付和财政手段支持教育、科技、社会保障、公共医疗卫生、环境保护等社会发展项目。 构建公共服务型政府模式应逐步加大公共支出结构中社会性支出的比重，不断提高社会性公共服务的地位与作用。从我国目前的情况来看，一方面应建立公共收入制度，逐步增加全社会的公共财政收入总额；另一方面应建立健全公共财政体制，调整和优化政府公共服务结构，增加政府公共服务支出，重点增加社会性公共服务支出，逐步实现由生产投资型公共财政向公共服务型公共财政体制的转变。坚持“以人为本”，普遍提高全体人民特别是低收入群体的社会保障水平，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施等方面，为整个宏观经济的发展提供一个良好的社会环境及经济环境。 （五）公共保障机制的建立与优化 公共保障是指国家和社会为了维护社会成员的基本生存权利，保证和促进社会稳定和经济发展，对社会成员在面临生、老、病、死、伤、困等各种生活境况时给予一定物质帮助和福利服务的社会制度。其本质是社会财富在时间和空间上的再分配，并具备明显的国家性、强制性、再分配性和基本保障性。其目的是为改革、发展和稳定创造条件。 构建公共服务型政府需要建立并优化公共保障机制，变政府主导型的经济发展模式为政府协助型的经济发展模式。现代意义上的政府，应扮演市场活动中的客体，理应为微观市场主体提供服务保障，营造良好的发展环境，政府客体服务、服从于市场主体，这是规律。然而，过去我们的政府在区域经济的发展方面能量很大，常常决定着一些微观市场主体的兴盛与衰败，权力色彩浓厚，而公共服务型政府模式要求政府更多地提供服务，矫正主客体错位的现象，保障市场机制的自发运行。 （六）公共突发事件应急机制的构建 当今世界的公共突发事件类型多、范围广。从公共卫生、网络攻击到恐怖袭击，从交通安全到生产事故，影响人身安全、食品安全、生态安全、环境安全、国家安全和社会稳定的卫生、金融、政治、经济等公共突发事件时有发生，损失惨重，影响巨大。 政府应急能力的建设并不是某一个具体部门的事情，也不是一个单纯的投入问题，而是由政府应急职能、应急体制、应急投入等构成的一个系统，并且其基本的统筹次序应该是“确定应急职能范围、构成应急体制框架、安排应急投入资源”，只有这样才可能使整体应急处理能力达到最大化。 政府应急职能的界定包括三个方面：一是危机管理的划分和主要内容应该是准确的；二是中央政府、地方政府和各个部门在体系中的职能分工应是相对独立、相互信任、相互协调的；三是服务于职能发挥的基本资源储备、信息体系建设应是配套的。 （七）更新行政文化 行政文化是行政管理的灵魂。在现阶段，主要是在各级政府和公务员队伍中深入开展执行文化的学习，大力推进政府执行文化建设，强化执行意识，改进执行方式，加大执行力度。大胆借鉴企业管理和私人部门的成功经验，创造性地运用企业家的思维方式和优秀企业的管理理念，牢固树立“管理就是服务”的观念，用“企业家政府”的精神代替传统的“官本位”思想，增加政府为社会、为企业服务的主动性和时效性，把顾客满意，取得最佳绩效作为衡量自身工作的准则。同时在公共管理部门中强化效率观念，引入成本—效益分析，控制行政成本，提高行政效率。 （八）提高公务员素质 公务员是公共服务型政府的人员载体，其素质在很大程度上决定政府提供公共服务的能力、范围和质量。在公务员队伍建设上要注重综合性与专业性的结合，改变过去单一的人才知识结构和能力结构；深化公务员培训的教学改革，使政府工作人员既掌握最新的政府治理理念和发展动态，又熟稔现代行政技术与方法，全面增强公务员的服务意识、创新观念和执行能力，建立一支学习型的高素质公务员队伍。

行政监督的意义
　　行政监督在行政过程中发挥着行政督察、行政纠错和行政防护等功能，对行政权力的正常行使、规范运用有着重要的意义，其具体表现在：
　　1．维护正常的行政秩序
　　行政监督是惩罚行政机关及其工作人员违法、违规、违纪行为，保持正常行政秩序和良性行政行为的重要手段。为了保证整个政府机器正常运作、政令畅通和行政人员的廉洁奉公、遵纪守法，行政机关在法定的范围内恰当地行使职责，对各级各类行政机关的职权范围、工作规范、行政纪律等，必须作出明确的规定，并制定针对行政人员的贪污受贿、索贿、行贿、渎职等行为的一系列规章制度。如果没有这些法律和规章，政府行政行为就难以实现政令畅通、遵纪守法，行政活动就会产生混乱，整个政府机器和国家就会出现运转失常甚至瘫痪的现象。
　　2．保护国家整体利益
　　行政监督是保护国家整体利益和实现国家行政目标的客观要求。任何一个国家政权为了有效地实现其政治统治，必须尽力维护该政权的整体利益，因此，需要制定相关的法律、法规，采取多种监督制度和监督形式，确保国家整体利益不受损害。行政机关是国家利益的直接代表和维护者，行政机关及其工作人员的行为直接影响国家的整体利益。如果缺乏有效的行政监督机制，政府的各项行政法令和行政目标都难以顺利贯彻实施。
　　3．提高行政工作效率
　　行政监督是提高行政工作效率和实现科学管理的有效途径。行政监督本质上讲不是为了防范行政活动中的违法、违规、违纪行为，而是为了保证行政工作的高效率和整个行政过程的有效性。缺乏行政监督，行政机关及其工作人员的私欲会不断膨胀，直接损害行政效率及其工作的有效性。行政监督可以利用行政法律、法规、纪律和相关制度来保证行政行为的效率和有效性，实现对行政行为和行政过程的科学管理。

行政复议法评介：行政监督与救济制度的新突破

马怀德
内容提要
《行政复议法》是在《行政复议条例》基础上修改而成的。它既对近十年来行政复议实践进行了总结和完善，也在行政监督与救济方面进行了有益的尝试和突破。与复议条例相比较，行政复议法在四个方面取得了新进展和新突破：行政复议原则更加全面、准确；行政复议范围明显扩大；行政复议程序更加便民、公正、合理；进一步强化行政复议的法律责任。这些进展和突破对进一步完善行政复议制度，改革行政诉讼制度都具有极其重要的意义。
关键词 行政复议法 行政复议条例 行政监督 救济制度 新突破

1999年4月29日，九届人大常委会第9次会议审议通过了《中华人民共和国行政复议法》。该法是在1990年国务院颁布的《行政复议条例》基础上修改而成的。它既对近十年来行政复议实践进行了总结和完善，也在行政监督与救济方面进行了有益的尝试和突破。为了全面了解这部法律的新意和特色，本文拟就行政复议法与复议条例相比较取得的新进展和新突破作一探讨。
一、行政复议原则更加全面、准确

根据《行政复议条例》的规定，理论界通常将行政复议的基本原则概括为合法、及时、准确、便民原则，合法性与适当性审查原则，不适用调解原则。①《行政复议法》对《行政复议条例》确定的复议原则进行了增删与调整，确定为合法、公正、公开、及时、便民原则，有错必纠原则，保障法律、法规实施原则，救济原则（司法最终原则）。很明显，《行政复议法》删去了准确原则，合法性与适当性审查原则，不适用调解原则，增加了公正、公开、有错必纠、保障法律法规实施以及司法最终原则。这一变化不仅反映出立法技术水平的进一步提高，而且也强调了公正、公开、有错必纠等原则在行政复议制度中的重要地位。

首先，过去《行政复议条例》确定的"准确原则"的内容实际上已经包含在"合法原则"中，复议活动力求准确是合法原则中认定事实清楚、证据确凿的题中应有之意，故无需再确定"准确原则"。

其次，合法性与适当审查原则的内容已在《行政复议法》第1条立法目的和第28条行政复议决定的条款中说明，况且它只是复议机关审理复议案件，作出复议决定时需遵循的准则，故在复议基本原则中亦无需单独列明。所以，《行政复议法》删除了该原则。

再次，不适用调解原则曾被视为一项独立的复议原则，列于《行政复议条例》第8条，但根据复议机关依法复议、职权法定的要求，如果《行政复议法》未授予复议机关调解的职权，就意味着复议机关只能按《行政复议法》规定作出有限的几种复议决定，当然不能进行调解，也不能以调解结案。更何况行政复议法和原来的行政复议条例都允许复诉申请人撤回复议申请，故而，将此项禁止性原则删除也在情理之中。

值得注意的是，《行政复议法》删除以上原则并不意味着上述原则表达的内容也一同被取消，而这些原则的基本含义已经明白或暗含在其他原则和法律条文中，无须单独列出。这一变化体现了立法者在运用立法技术方面的成熟与凝练，避免了重复与拖沓。
除删除几项原则外，《行政复议法》还增加了几项原则，从行政复议制度的需要看，这是必要可行的。

首先，增加了"公正原则"。公正原则是指复议机关在行使复议权时应公正地对待复议双方当事人，不能有所偏担。公正原则是行政法中普遍适用的原则。随着行政立法范围的扩展，越来越多的行政立法将公正原则确定为行政机关行使职权的根本原则，如《行政处罚法》就有规定。《行政复议法》之所以增加该项原则，其原因在于，行政复议与其他行政司法活动一样，除坚持合法原则上，还必须公允、合理、无偏私，特别在行政自由裁量权较大的情况下，必须公正复议，只有做到这一点，才能够保证复议制度真正取信于民，发挥其监督与救济的作用。

其次，行政复义法新规定了"公开原则"。所谓公开是指行政复议活动应当公开进行。从复议案件的受理、审理、决定都应公之于众，使当事人和社会各界，包括媒体充分了解行政复议活动的具体情况，避免暗籍操作导致腐败与不公正，增强公众对行政复议的信任度。《行政复议法》之所以增加该项原则还在于此前的《行政处罚法》已经规定了该原则，近年来执法司法实践中强调审判公开、检务公平、政务公开的呼声也日益高涨，使得公开原则成为行政程序中普通适用的原则。

再次，行政复议法还增加规定了"有错必纠原则"。有错必纠是指复议机关发现原行政机关行政行为错误违法的，必须及时予以纠正。有权机关发现复议机关及复议人员在行政复议中有违法违纪行为的，也必须及时纠正。防止违法行政、滥用复议权现象的发生，保证行政复议制度发挥其应有的作用。

此外，行政复议法还增加了一项"保障法律法规实施原则"。该原则要求行政复议活动不仅要纠正违法不当的具体行政行为，且要保障和监督行政机关行使职权，使有关的法律法规得到忠实的执行和落实。

最后，行政复议法增加的"司法最终原则"，亦称"救济原则"，它是指行政复议活动是行政机关内部层级监督与救济的重要方式之一，但不是最终的救济方式。当事人对行政复议决定不服的，除法律规定的例外情况，均可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院经审理后作出的终审为发生法律效力的最终决定。该原则是确定行政复议与行政诉讼关系的重要准则。

综上，《行政复议法》规定的行政复议基本原则与《行政复议条例》相比，内容更加全面，重点更加突出，表达方式则显得十分凝炼，充分反映了行政复议固有的特点和作用，是对行政复议活动所遵循的基本准则的高度概括和抽象。
二、行政复议范围明显扩大

《行政复议法》与《行政复议条例》相比，最突出的一个特点就是明显扩大了行政复议的范围。根据《行政复议条例》不能受理的或立法未明确规定可以受理的行政复议案件，依照《行政复议法》可进入行政复议范围。行政复议法是通过两种方式扩大行政复议范围的：一是扩大复议机关受理的行政行为的范围；包括具体行政行为和抽象行政行为；二是扩大行政复议法所保护的公民、法人或其他组织的权利范围。
（一）进入行政复议范围的具体行政行为明显扩大

《行政复议条例》将复议机关受理的行政争议案件列举为九项，其中主要包括因行政处罚，行政强制措施，侵犯经营自主权行为，拒发许可证执照，拒不履行法定义务，拒不发放抚恤金，违法要求履行义务，其他侵犯人身权、财产权的具体行政行为引发的争议。同时，又列举了复议机关不予受理的四项行政行为引起的争议。《行政复议法》与《行政复议条例》相比，扩大了行政复议范围，主要表现在增加了几类可以申请行政复议的具体行政行为，扩张解释了几类可以申请复议的具体行政行为。《行政复议》扩充解释或增加的具体行政行为是：1.将行政处罚行为种类按《行政处罚法》作了扩充解释，增加了警告、没收违法所得、暂扣许可证、执照和几类处罚行为；2.增加了一条关于行政机关变更、中止、撤销许可证、执照、资质证、资格证引发的争议属于行政复议范围的规定；3.增加了行政确权行为属于行政复议范围的规定；4.增加了行政机关变更或者废止农业承包合同行为属于行政复议范围的规定；5.增加了行政机关没有发放有关费用属于行政复议范围的规定。这里有关费用包括社会保险金、最低生活保障费等；6.增加了对其他具体行政行为侵犯合法权益可以申请行政复议的规定。很明显按照《行政复议条例》的规定，对于上述行为是不能申请复议或未明确规定可以申请复议的，《行政复议法》将它们明确纳入行政复议范围是一个十分显著的变化，它将行政复议的监督和救济范围大大扩展了。

与此同时，《行政复议法》又进一步限制了复议机关不予受理的事项。《行政复议条例》规定复议机关不予受理的事项为四项，包括行政机关制定法规、规章及其他规范性文件的抽象行政行为；行政机关对工作人员的奖惩、任免决定等内部行政行为；行政机关对民事纠纷的仲裁调解或处理行为；国防外交等国家行为。《行政复议法》将四项不属于复议范围的事项修改为两项，并规定了救济途径，即对行政机关行为处分及其他人事处理决定可依法申诉，对行政机关对民事纠纷的调解或其他处理，可依法申请仲裁或向法院起诉。很显然，《行政复议法》取消了对抽象行政行为和国家行为不能申请行政复议的限制，从另外一个角度扩展了行政复议的范围。
（二）《行政复议法》启动了对抽象行政行为的监督审查权

《行政复议法》的颁布，标志着我国行政监督救济制度进入了一个新发展阶段，特别是关于抽象行政行为的审查制度，对于加强和完善我国行政监督救济制度具有重要而深远的意义。

抽象行政行为是行政机关针对非特定人制定发布的，对后发生法律效力并具有反复适用性和普遍约束力的规范性文件。②由于实施抽象行政行为的主体广、层次多，上至国务院各部委，下至乡镇政府都有权制定各类效力不一的"红头文件"，因此，在实际生活中它们具有重要影响，是很多行政机关的执法依据。与此同时，由于行政机关实施抽象行政行为的程序少、监督弱，也带来了一系列群众反映强烈的问题，一些行政机关利用抽象行政行为乱收费、乱罚款、不仅严重破坏了法制统一，也损害了国家和公民个人的利益，成为人们深恶痛绝的"三乱"之源。其影响之大，涉及面之广，令人触目惊心。然而，长久以来，我国对此类文件监督却十分薄弱，现行的备案审查制度远远起不到有效的监督作用。相应地，因此类文件遭受损害取得救济也十分有限。这一现象严重影响了我国依法行政进程，破坏了法制的统一，已经到了非解决不可的时候。这次行政复议法规定，公民法人或其他组织在对具体行政行为申请复议时，如果认为具体行政行为所依据的规定（除国务院行政法规、部门、地方政府规章之外的各级行政机关的规范性文件）违法的，可以一并提出审查申请。复议机关有权处理的必须在30天内处理，无权处理的必须在7日以内转送有关部门，有权机关必须在60日内处理完毕。与以往《行政复议条例》及有关法律相比，这一规具有较强的操作性和实用性。首先，它直接赋予相对人对抽象行政行为要求审查的申请权，这种申请不同于申诉，也不同于建议,它能够产生一定的法律后果.即导致复议机关在规定期限内受理与转送该申请,审查并处理被申请的规定。解决了困扰我们多年的对抽象行政行为监督无法启动的难题。其次，它从法律上明确了复议机关或有权机关的审查职责。这一职责不同于信访或其他方式，而是必须在一定期限审查处理抽象行政行为的义务。不履行义务即构成失职，须承担一定的法律责任。最后，通过这种方式监督的抽象行政行为范围十分广泛，几乎襄括了除行政法规与规章以外的所有抽象行政行为，特别是将部委规章以外的规定也纳入审查范围，具有十分重要的意义。可以毫不夸张地说，行政复议法的这项规定，开了对抽象行政行为实施个案法定监督的先河，为今后行政诉讼制度的改革探索出一条新路。

当然，行政复议法的这项规定引发了一些新的问题，有待复议实践的进一步完善。特别是复议机关对抽象行政行为审查决定的性质及可诉性等问题仍需仔细研究。比如，国务院各部门及省政府的规定与规章应如何区别？复议机关和其他有权机关审查处理违法抽象行政
行为应适用什么程度，当事人又如何参与表达意见？复议机关撤销了某项抽象行政行为，是否意味着行政机关依据该抽象行为对其他人实施的具体行政行为也违法？如何纠正？因此遭受损失的能否要求赔偿？对复议机关或其他有权机关作出的有关抽象行政行为的结论有异议应如何处理？能否对此提起诉讼？所有这些问题，都是行政复议法实施前需要明确解释和研究的，正确处理好这些问题，必将有利地贯彻落实行政复议法关于审查抽象行政行为的规定，有利于遏制行政机关乱发文件的违法行为，真正发挥行政复议制度的监督与救济作用。

笔者认为《行政复议法》规定的复议机关或其他有权机关对负担行政行为的审查不同于对具体行政行为的审查，严格地讲，它不是一种行政复议活动，而是由行政复议引发的对抽象行政行为的审查活动。所以，行政复议机关审查抽象行政行为的程序也不同于对具体行政行为的审查程序。但为了使这种审查活动不走过场，还应保证当事人书面或口头陈述辩论的权利，提供证据的权利，同时也应要求抽象行政行为的实施机关承担举证责任，证明其行为的合法性。复议机关经审查认为抽象行政行为违法或不适当的，有权予以撤销或改变。如果某项抽象行政行为被撤销，那么依据该抽象行政行为作出的具体行政行为也会因违法而被撤销，但依据该抽象行政行为对其他人所作的具体行政行为并不会因此而自动撤销，仍需当事人通过行政复议或诉讼方式确认具体行为违法，相应地，当事人因此遭受的损害也不可能自动得到赔偿，仍需通过国家赔偿程序获得救济。行政复议机关对抽象行政行为的处理结论不同于普通的行政复议决定，不能简单地将其视为具体行政行为，必须视处理的结论的具体情况而定。如果该处理结论是维持原抽象行政行为，当事人则应当继续对依据该抽象行政行为作出的具体行政行为寻求行政诉讼救济，不宜直接对复议机关或有权机关作出的有关抽象行政行为的审查结论提起诉讼。换句话说，此类处理结
论不具有可诉性。如果复议机关撤销或改变了抽象行政行为，则依据该抽象行政行为所作的具体行政行为必然被撤销或改变。通常情况下当事人自然不会对此结果再提起诉讼。即使起诉，也只是对具体行政行为提起诉讼。
（三）受行政复议制度保护和救济的权利范围进一步扩大

《行政复议法》与《行政复议条例》相比，它所保护的权利范围进一步扩大。过去《行政复议条例》所保护的权利限于法定的人身权和财产权。该项内容体现在《行政复议条例》第9条第8项规定中,即公民、法人或者其他组织"认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的"，有权申请行政复议。对于人身权、财产权以外的其他权利遭受侵害的，《行政复议条例》没有明确规定可以申请复议，这就意味着此类权利不受复议制度的保护。很显然，这是《行政复议条例》与《行政诉讼法》共同的一个缺陷。这次《行政复议法》一改《行政复议条例》的规定,将"人身权，财产权"概念扩大为"合法权益"，合法权益的范围显然要比"人身权、财产权"范围大许多，除了人身权、财产权外，还包括其他权益。
《行政复议法》第6条第1
款第11款规定，公民、法人或其他组织"认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，"有权申请行政复议。这是一项概括性条款，也是兜底式条款。这是因为前面10类复议事项是采用列举方式规定的，这种列举并不是在同一个概念层次上的，因而不可能周延，也不可能穷尽，所以必须有一项兜底条款才能够将所有侵犯相对人合法权益的具体行政行为纳入行政复议范围。

该项规定中的"其他合法权益"是指除上述10项行为侵犯公民、法人或其他组织的人身权、财产权外，还包括其他受法律保护的合法权益，如劳动权、受教育权、休息权、环境权、程序权（听证权）。知情权、出版、言论、集会、结社、宗教信仰等政治性权利。如果行政机关的具体行政行为侵犯了公民、法人或者其他组织受法律保护的这些合法权益的，相对人也有申请行政复议权利。与《行政复议条例》相比，《行政复议法》规定的行政复议范围明显扩大。体现在这项概括性条款上的就是用"合法权益"概念取代了过去"人身权、财产权"概念。应该说，这是一个重要的变化，且有相当深远的意义。

除了这项概括性条款外，《行政复议法》列举的关于申请行政复议的行政行为的规定也体现了权利扩大的特点。例如，《行政复议法》第6条第1款第3项规定，公司、法人或者其他组织"对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的，"有权申请行政复议。由于许可证、执照、资质证、资格证等证书不仅涉及到公民法人的人身权、财产权，还可能涉及公民法人的其他合法权益，如出版权、受教育权，所以允许对于此类行为不服申请行政复议还可以保护人身权。财产权以外的其他合法权益，《行政复议法》第6条第1款第9项规定，公民、法人或者其他组织"申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，有权申请行政复议。也就是说，受教育权也在行政复议制度保护范围之内。
三、行政复议程序更加理民、公正、合理
《行政复议法》不同于《行政复议条例》的另一个重要方面就是行政复议程序的变化。具体表现在：
（一）申请行政复议的期限延长

《行政复议法》第9条规定申请行政复议的期限为60日，自知道该具体行政行为之日起算。如遇有不可抗力或其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。这与《行政复议条例》规定的15日相比，延长了45日。而且申请时效中断后继续计算的规定取消了行政复议机关的决定权，使得复议申请人申请复议的期限更加合理。

尤其值得注意的是，行政复议法不仅对法律未规定申请复议期限时情况作了规定，而且对现有法律规定短于60日期限的情况作了新的规定，即行政复议申请期限短于60日的按60日计算。如《治安管理处罚条例》规定的原申请期限是5日，按照《行政复议法》今后要按60日计算。
（二）申请行政复议的方式增加了口头申请
《行政复议法》第11条规定，"申请人申请行政复议，可以书面
申请，也可以口头申请；口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况。行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。"允许申请人口头申请行政复议是《行政复议法》新增加的，体现了行政复议的民主、公开
、便于原则。
（三）行政复议的管辖规定更加全面和灵活

《行政复议法》取消了《行政复议条例》复议管辖一章，本着便民、公正的原则对原来比较复杂的管辖规定作了修改和调整。第一，确定了选择申请复议的管辖原则，即允许申请人选择复议机关。对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可向上一级主管部门申请行政复议。第二，确立了垂直领导的行政机关及国家安全机关行政复议实行"条条复议"的原则，即对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关及安全机关具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。第三，明确了行署的复议机关地位，规定对省，自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。第四。增加规定了国务院在行政复议中的最终裁决权。《行政复议条例》规定对省级政府及国务院部委具体行政行为不服的向原机关申请复议。这次《行政复议法》规定，对省级政府及部委行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院作出的裁决为最终裁决。在这次《行政复议法》的审议中，"有些常委委员和部门、地方、专家提出，由本机关复议自己作出的具体行政行为，从法律制度上说不够合理，也不利于充分保护公民法人和其他组织的合法权益。因此，主张可以考虑，申请人对国务院有关部门或者省级人民政府的具体行政行为不服的，可以向人民法院提起诉讼，也可以向国务院申请行政复议。如果向国务院申请行政复议，国务院作出的行政复议决定为终局决定，不再向人民法院提起诉讼"。③最终立法机关采纳了上述意见，确立了国务院受理对省部级行政复议决定的裁决申请体制，强化了国务院对国务院各部委及省级行政机关的监督。第五，增加了县级地方人民政府在受理复议申请时的转送义务。由于行政复议机关设置较复杂，复议权限不尽一致，容易出现复议申请人投诉无门或找不到相应复议机关的情形，为方便复议申请人，《行政复议法》专门规定了县级地方人民政府接受复议申请并转送有关复议机关，告知申请人的义务。这是《行政复议条例》所没有的。《行政复议法》第15条第2款规定"有前款所列情

形之一的，（即遇有派出机关、派出机构、授权组织作出具体行政行为或共同作出具体行政行为，或作出行政行为的机关被撤销的情形）申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。"第18条规定"依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，……应当自接到该行政复议申请之日起七日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十六条的规定办理。"
（四）缩短了行政复议机关受理案件时的审查期限

《行政复议法》规定："行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受%

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